能源管理机构与职能的整合

7.6.3　能源管理机构与职能的整合

长期以来，我国能源管理体制与机构都处于不断调整之中，反映了政府对能源产业管理的思路并不清晰以及未能认清煤电产业以及其他相关能源产业的本质等问题。煤炭与电力不仅同属于能源产业，而且是能源产业链中紧密相连的上下游关系。燃煤电厂将一次能源（煤炭）转换成二次能源（电力）是世界煤炭利用的主流和大势所趋。同样，实施煤电一体化发展战略也涉及煤炭与电力产业的统一规划。这从客观上要求煤炭与电力产业应该由统一的国家能源部门管理。

一、能源产业管理机构现状：管理职能过度分散

目前，我国中央一级的能源管理机构比较分散。国家发展与改革委员会、国有资产管理委员会、国家电力监管委员会、国家煤矿安全监察局、国土资源部、水利部、科技部、农业部等部委都担负着相关的管理职能。从管理内容和范围界定来看，各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的^[30]。

国家发展与改革委员会下设能源局，统管电力、煤炭、石油和天然气等产业。除此之外，产业政策司、经济运行局、价格司、资源司等多个司局也都有管理能源的权力。然而，与发改委管理职能之繁杂和管理对象之庞大（资产近11万亿元）所不相称的是，管理人员少（只有三十多名工作人员）、力量单薄，使人难免怀疑其是否能够有效承担起应有的责任。此外，能源局的工作重点集中在石油领域。这意味着，仍由各类地方和省级部门管理的天然气产业、煤炭产业未能得到应有的重视。即使是在电力产业，大部分电网也是归省级政府管理，没有实现互联互通，更是缺乏单一的、标准化的国家电网^[31]。

国有资产管理委员会负责国有重点企业的政策法规制定、产权管理、企业改革、改组、规划发展、业绩考核、领导人任命等职能。

国家电力监管委员会于2003年成立，作为电力产业的直接规制机构，负责全国电力监管工作，建立统一的电力监管体系。2004年，政府对发改委和电监会之间在电力定价和电力市场监管方面的职能进行了划分，但在实际操作时，仍然存在权力界限不明晰的问题，使得新电力法迟迟不能得到修改而出台。

国土资源部的主要职能是土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用，这涉及煤炭资源开采、电源建设用地等管理职能。

国家煤矿安全监察局直接负责检查指导地方政府煤矿安全监督管理工作，对煤矿安全监督检查执法，煤矿安全生产专项整治、事故隐患整改及复查，煤矿事故责任人的责任追究落实等情况进行监督检查，并向有关地方人民政府及其有关部门提出意见和建议。

此外，水利部归口管理水利系统的以防洪、灌溉、供水为主的水电站。科技部负责能源产业科技管理职能，农业部负责农村资源与可再生资源管理职能等。

容易看到，我国的能源管理机构过于分散，机构之间难以有效协调并共享信息，特别是缺少综合性和长远性的能源战略规划^[32]，难以适应煤电一体化、能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身的发展规律。

二、整合能源管理机构与职能是煤电一体化战略的内在要求

在1988—1992年的5年间，政府设立了能源部。然而，虽然能源部在名义上主管整个能源产业，但实际上大多数能源实体是由其他政府机构规划领导的，主要有国家计划委员会和国家经济贸易委员会，在某些情况下由这两个机构共同管理。1993年，这种职能重叠变得难以调和，于是，能源部被解散了。尽管如此，短暂的能源一体管理模式使得当时煤电矛盾较小，而且初步显现出煤电联合以及一次、二次能源整合的趋势。能源部撤销后，能源管理由综合、统一管理重新回到条块分割、分散管理的轨道。这一逆向改革割裂了本来一体的能源机体，人为地在煤炭与电力之间划了一条鸿沟，使得煤电利益矛盾激化。从1992年煤炭价格试点放开到2003年煤炭价格放开不到位的10多年间，恰恰是我国对能源实行条块管理的时期。

2004年，政府又重新倡导煤电联营与合作，以推动煤电产业之间维持长期协作关系，从而抑制煤炭价格波动对电力企业造成的影响。显然，煤电联营是对过去煤电两大部门划分过细的一种校正。国际经验也表明，这条路不仅是可行的，而且符合能源产业的未来发展方向。然而，有效的煤电一体化安排依赖于统一的能源管理体制和机构。因为煤电联合涉及投资、经营、管理、利益分配等诸多现实问题。首先，电力和煤炭都是需要高额投资的产业，如果没有政府统一协调和规划，基于私人激励的投资可能造成资源浪费，或者导致投资受阻。其次，煤炭和电力产业目前条块分割的管理体制必然影响双方之间的合作，甚至会出现一个企业有两个“婆婆”的现象。因此，煤电联营的实现首先需要政府能源管理机构上进行“联营”的支持，即成立能源部，统一管理我国所有能源产业的发展和改革。

2005年6月3日，新能源协调机制——国家能源领导小组正式成立，这也意味着“能源部或能源委”未能面世。国务院文件指出，成立国家能源领导小组，是为了进一步加强能源战略规划和重大政策、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等前瞻性、综合性、战略性工作的领导。能源领导小组的阵容非常强大，由国务院总理温家宝亲自担任能源领导小组组长，副总理黄菊、曾培炎担任副组长。而能源领导小组办公室主任则由国家发改委主任马凯担纲，办公室设在国家发改委，具体承担日常工作。

新成立的国家能源领导小组办公室有24名工作人员。尽管人数依然较少，但由于获得了更多的权限，原来分散在各部委之间的能源管理职能得到更有力的协调。但问题是，在这次能源体制改革中，国家发改委下属的能源局仍然保留，按照新的组织架构，能源办与能源局两者之间的关系是：能源局属于国家发改委内部的司局级单位，而能源办属于国务院的派出机构。那么，能源办与能源局之间是否会产生新的职能重叠，未来的管理职能又如何协调^[33]？

虽然，我们有理由怀疑，能源管理机构与职能整合是否能够解决我国能源产业面临的所有问题，但是，缺少统一的中央能源部门，将能源管理职能过度分散到各个部委中则肯定会使问题变得越来越复杂。新成立的能源领导小组也难以进行有效协调，正如我国以前诸多短暂的临时性领导机构一样。

本书仍然强调，成立国家能源部应该是最有效的机构设置方案。具体来说，应以发改委能源局的行政管理职能为核心，将现有的分散在各部委的能源管理职能集中起来，同时将监管职能独立出去，统一管理我国四大能源产业。管理人员编制应该与管理对象的规模相协调，以确保其执行的有效性。