公共管理机构的职能

一、计划职能

1.计划的定义

计划是公共管理的首要职能。计划包括两层含义：一是制定目标和为实现这些目标而必须作出的选择；二是在相应的法律法规范围内制定系统的工作程序。

公共管理计划是指，公共管理机构制定在未来一段时间内要实现的目标，以及为实现这些目标选择最佳的方案和路径。

衡量公共管理计划优劣的标准是：计划必须简明扼要地陈述清晰而明确的目标，并包含所有的行为过程；计划应该具有一定的灵活性，以针对现实中出现的意料不到的变化并作出必要的调整；为一些难以确定的因素保留必要的灵活性；允许经常性的可行性监督检查；能够充分传达至每一个有关的人员；具有与所制定的目标相符的资源条件。由此，有关衡量公共管理计划的标准可以概括为：整体性、连续性、灵活性和准确性。

2.制订计划的必要性

在公共管理中，计划的主要作用是积极的，可以使公共管理活动尽量避免受到外来变化因素的干扰，沿着既定的目标进行；可以进一步细分目标，激发创造性思维；可以成为评价公共管理人员工作绩效的工具和依据；可以把有限的资源投入到计划所确定的目标上，达到资源的合理配置。

一个好的公共管理计划能引导公共管理机构的不同部门围绕公共管理目标规范管理行为，并经常对照检查。 由于各部门会根据计划采取最佳的组织和管理行为，因而，能够避免各自为政，使管理行为更趋合理。换言之，公共管理计划本身还能产生效率和协调的效果（参见图3.1）。

图3.1计划前后各部门的协调性示意

3.制订计划的前提和步骤

公共管理计划的制订实质上是管理目标的细分和实现过程，因而是有一定前提的，主要包括以下三个方面：第一，明确计划的目的、各部门的任务和职责。第二，选择最佳人员配备到关键职位上。第三，为目标的实现制定必要的行为约束办法。

公共管理计划的制订主要由公共管理机构中的高级管理人员来承担。计划的酝酿过程实际上是与不同的利益集团及社会不同成员“谈判”的过程。因此，制订计划必须遵循一定的程序和步骤，以保证计划的合理性。这些步骤包括： 目标的分类；对现状进行深入的调查和评估；在权衡各种计划的基础上选择实施路径；确定最佳的方法。

4.计划的类型

公共管理计划主要分为长期计划和短期计划两类。当然，所谓长期和短期是相对而言的，在不同的情形下会有较大的差别。

长期计划是指导管理性计划的计划，其时间跨度一般在三年或三年以上。在制定长期计划时必须充分考虑各种影响因素，包括：（1）明确管理目标，了解哪些是必须做的；（2）对公共管理机构当前的运行状况进行自我评估，了解自己所处的位置；（3）和其他公共管理机构的计划进行比较，了解相关机构当前的状况；（4）了解哪些计划是可行的；（5）决定采用何种路径；（6）决定具体由谁来承担，并排出工作日程表；（7）设计反馈和计划评估，及时了解实施的效果。

短期计划是与具体的公共事务关系最为密切的一种计划形式，计划时限一般为一年或更短。短期计划的作用是将长期计划分解为很多具体的目标。如果说公共管理机构的高级管理人员主要在长期计划中发挥作用的话，那么中低级管理人员就是短期计划的具体实施者。制定短期计划也同样要考虑上述七个方面因素，所不同的是它更着重于过程的实施。

二、组织职能

1.组织的含义

根据公共管理机构中不同层次的公共管理人员的实际作用，组织有两层含义：第一层含义是由高级管理人员承担的，目的是实现公共管理机构某一较为宏观的管理目标，这被称为“组织”（Organizing）；第二层含义是由中低级管理人员完成的，在具体运行层次上，根据现有资源和约束条件对宏观管理目标进行细分，这被称为“重组”（Reorganizing）。在大多数情况下，主要根据第一层含义使用“组织”一词。

从本质上讲，公共管理中的“组织”是为了某一特定目标而对权力所作的组合过程。例如，在美国纽约等大城市成立“政府理事会”（Council of Government），目的是把州政府、城市、城镇及城市内行政区的权力集中起来，以实现依靠单个地方政府的力量所不能达到的目标。又如，交通设施的建设和空气污染的治理也需要政府和社会各方面力量的共同努力。也就是说，为了有效地实现某一公共管理目标，需要对某一公共管理机构或主管部门进行权力的重新组合，或建立新的公共管理机构。在一般情况下，组织需要较高的权力成本。

2.组织的类型

第一类是根据公共管理目标而设立的组织形式。一般而言，公共管理目标包括医疗卫生、教育文化、社会保障、征税等方面。为了一定的公共目的而兴办公共项目，通常很容易得到社会公众的理解和支持。这是因为这些公共项目不仅将能满足社会公众的需要，而且也将创造更多的就业机会。根据公共管理目标设立组织的主要困难在于，某些公共管理目标之间较难明确区分。

第二类是根据办事程序而设立的组织形式。公共管理的实际运作过程是依据科学原理而设置的程序化过程，包括授权、环节、标准、承诺、时间等要素。根据办事程序性要求组成特定的组织机构，汇集专业的管理人员和技术人员，可以为社会公众提供更好的公共服务。但是，根据办事程序设立组织机构实行程序化、标准化的管理运作，有时却不容易得到社会公众的理解。同时，由于配置专业人员，使这些部门的运作成本一般比较高。

第三类是根据地域性需要而设立的组织形式。为了有效处理公共事务，可以根据地域性需要设置相应的公共管理管理机构。其好处在于：有利于当地社会公众的参与；可根据当地实际情况对工作程序作出必要的调整；有助于对社会公众的实际需要做出快速反应。当然，根据地域而设立的组织形式也会产生一定的困难，即对服务质量一视同仁的要求。事实上，公共管理机构在提供管理和服务过程中，不同社区或不同社会成员所接受的服务数量和质量总会有一定的差别，但如果处理不当，容易引起社会公众的矛盾及对公共管理机构的负面评价。而为了满足社会公众对服务数量和质量一视同仁的要求，公共管理机构将要付出较高的协调成本。

上述三种类型组织形式的设立并没有明显的界线。在具体的公共管理过程中，有关公共管理机构的设立既要依据一定的工作流程，也要面对一定的服务对象，当然地域因素也是不能忽视的。总而言之，任何公共管理组织形式设立的目的都是为了能够更有效地实现一定的公共目标。

3.高级管理层的组织

在新的公共管理组织机构形成过程中，至少要考虑三个问题：首先，所设立的组织机构必须发挥相应的作用，并与公共管理目标相一致。其次，减少组织机构内部、机构与机构之间的摩擦。新的组织机构的设立只能有助于工作的开展而不能起阻碍作用。高级管理人员的职责是着眼于设立并维护新的组织机构以处理公共事务，并使技术程序、正式的政策法规按组织运作的要求组成一个密不可分的整体。再次，必须协调组织机构各部门与外部影响因素之间的关系；在变动过程中充分考虑稳定的因素；保持绩效与不断创新相结合；管理目标实现与公共利益实现相结合（参见图3.2）。

图3.2高级管理层组织的影响要素

4.中低级管理层的重组

公共管理组织向下级延伸并进入正式运作，实质上是一个重组的过程。在这一过程中，起主要作用的是中低级管理层。从广义上来说，就是把具体操作者的工作与组织的目标联系起来，前者直接向社会公众提供管理和服务，后者则已经体现在总体工作计划中。这种联系过程就自然包括了重组的成分（参见图3.3）。从字面上看来，重组是指对组织机构做比较大的、非经常性的变动，但是在这里，重组指的是中低级管理层在组织中的作用。

图3.3组织和重组关系示意

高级管理层站在本系统的高度上考虑问题，而中低级管理层则着眼于实现经过分解了的具体目标和日常工作。它包括两个过程：一个将大的目标分解为众多小的目标，以发挥专业聚集的作用；二是努力将这些小的目标联系起来，以产生协作效应（这种协作效应大于个体效应的简单之和）。由于需要实现管理的专业化，同时又要保持组织的协作性，因此中低级管理层在努力使自己的工作紧扣高级管理层制定的中心工作的同时，就必须不断进行重组。

三、协调职能

协调是公共管理的主要职能之一。在具体的公共管理中，把众多的公共管理机构组织起来是经常发生的事情。特别是当公共管理和公共服务项目的增加或削减以及规章制度发生变化等时候，组织协调工作显得更加重要。简单地说，协调就是根据一定的时间、数量和质量要求向社会公众提供良好管理和最佳服务的过程。

协调之所以在公共管理中具有很高的地位，其原因就在于：第一，要执行任何一项公共管理措施并使其获得成效，必须调动和整合各个方面力量。第二，当一个公共管理机构为了某一项措施的实施而要求另一个机构的协调时，通常意味着另一个机构已经事先了解该措施。第三，每一个公共管理机构必须克服由其成员带来的、不利于完成所分配任务的离心作用。

1.协调的定义及其功能

协调是一个比较宽泛的概念。一般而言，协调是管理功能、管理行为和管理运作之间重构、统一、调和及整合过程。公共管理协调的内涵主要是描述和说明具体执行的人与最终结果、部分与个体之间和谐的组合、统一及整合等。

公共管理协调是指，为了达到某一个管理目标，在一个群体运动中将不同的力量组合起来，是在管理中各个主体功能的有机组合。

协调中的沟通是连接人的行为和管理目标的桥梁，它主要由中低级管理层来实现。在很大程度上，沟通是通过提高公共管理机构内部的信息有效交流来实现的。在管理工作中，沟通是必不可少的：首先，由于时间的关系，高级管理层尤其是决策层往往忽略所下达的指示或所采取的行动中与整体脱节的地方。其次，高级管理层的指示经常是在匆忙中下达的，缺乏必要的交流。再次，专业人员大都以完成本职工作为目的，很少考虑如何将他们的工作纳入整体目标中。因此，公共管理人员需要经常在日常管理工作和所预期的目标之间进行充分而有效的沟通。那种认为通过组织制度就可以自动实现沟通的想法是不现实的。

在公共管理中，有悖于整体目标的行为通常称作“管理脱节”，意指工作程序的相互背离，这是协调工作中的重点和难点。在任何级别的公共管理机构中，内部管理行为都是围绕着不同的目标进行的，并设计了不同的工作程序。但是，这些工作程序之间或多或少存在着矛盾和摩擦，在有些情况下甚至出现相互冲突，在一定程度上已经成为提高公共管理效率、实现公共管理目标的障碍。

2.高级管理层的协调

在当代公共管理中，协调已为各管理层所广泛重视。总体上看，高级管理层主要是在协调外部环境和在本机构内部构筑协调机制方面发挥作用，其主要形式是协调委员会。

协调委员会能行使外部协调和内部协调的双重职能。对很多公共管理机构来说，协调委员会的权力是由法律赋予的，以使其能在各种利益集团之间进行有效斡旋。当对某一具体的公共事务的处理已经明显超出了这一层次管理人员职能范围的时候，协调委员会负责向其上级提供决策咨询，或在管理工作中直接扮演上级的角色。

总的说来，为高级管理层服务的协调委员会在行使职能时需要注意一些相关的问题，如在所有成员中贯彻本机构的整体要求，形成沟通意识；经常、及时地从上级获取新的工作安排和进展；争取工作人员和各业务主管对委员会工作的理解和支持；提醒下级业务主管留心上级关心的其他事务等。

3.中低级管理层的协调

中低级管理层处在高级管理层和具体操作者的中间层次，它的协调功能也就定位于此，即在公共管理措施实施过程中发挥作用。上级公共管理机构制定的管理措施一般都是妥协之策，因而目标不可能定得很清楚，仅仅是方向性的，甚至是隐含在措施中的。这就意味着中低级管理人员经常接受一些不甚明了，甚至是自相矛盾的任务。所以，中低级管理人员面临大量的协调工作。协调是一门艺术，它要求将不同利益和要求的集团或个人联合起来，并引导他们为共同的目标同心协力。为了达到这样的目的，需要用一些高级管理层所采用的协调办法，如派出代表、沟通、成立协调委员会等。但是，也有一些协调手段是中低级管理层所特有的，通过项目管理和契约监督进行协调就是其中的两种。

第一种通过项目管理进行协调。在公共管理中，由于经常出现各部门的行为与公共目标相背离，需要对各种资源、要素进行配置，这就是协调工作。中低级管理层协调工作主要是：（1）设定目标。将各方分散的、低层次的要求组合起来，形成能为各方所乐于接受的公共项目；（2）机构设计。将项目的各个部分分解给不同的部门负责实施，但保持各部分的整体性、协调性；（3）信息交流。对来自各方面的信息进行鉴别、监控；（4）形成激励。建立科学的激励机制，使承担各个部分工作的部门尽心尽力，各司其职；（5）战略决策。根据目标，优化决策方案；（6）优化修正。根据现实需要，对人力资源和物质资源进行合理配置。

第二种通过对契约履行状况的监督进行协调。在大多数西方国家，公益事业、人力资源服务、住房建设、医疗保健、劳动力资源的开发等均以合约的形式委托给私人经营，20世纪70年代后，出现持续的“从权力走向合同的运动”［8］。在一般情况下，中低级管理人员是这种合约的监督者。本着维护公共利益的原则，中低级管理人员需要具备有关合约内容、合约实施步骤、合约类型等方面的业务知识，并努力成为合约管理的专家。具体说来，中低级管理人员在合约管理中承担的主要工作是：（1）充当公共管理机构的代表；（2）促进合约的履行；（3）从各方面给予必要的协助，如信息、协助解决问题、审批等；（4）与公众广泛接触，倾听他们的意见；（5）经常提供项目进展报告，对项目进行质量验收。

四、控制职能

1.控制的定义

在预先拟定的目标实现过程中，需要适时对计划进行调整，这一过程就是控制。如前所述，计划是目标及其实施途径的规划；组织是根据目标设立必要的管理机构；协调是人力和物质资源结合的过程。控制要解决的是如何把具体的运作和最终目标联系起来的问题。控制是一个很活跃的要素，它贯穿于整个管理过程，依据总体目标对管理者和操作者的行为进行指导、修正。

公共管理控制是指，对公共管理过程的监督、调节和修正，使之与拟定的公共管理目标相符。控制的目的是实现目标，对人的监督是控制的手段而不是目的。

控制系统。公共管理机构的权力来自社会公众，必须处处以公共利益为重，想方设法提高管理效率和管理绩效。在长期的公共管理实践中，已经形成了一套有效的控制系统（参见图3.4），它是公共管理机构产生良好绩效的重要保证之一。

图3.4管理控制系统示意

公共管理机构在控制系统中的主要作用是：（1）授权或委派。通过向系统中的执行机构授权或委派代表进行控制。（2）信息沟通。在高层次范围内和新闻媒介接触中，宣传公共管理机构的措施和目的，解答质疑，澄清是非。（3）管理考核。制定科学的管理考核制度，明晰各下属机构、部门的权力、义务。（4）汇报检查。定期对公共管理过程进行汇报和检查，评定管理成绩。

控制过程。控制是权力的体现，对人们的行为进行具体的引导。控制不是既定要素的简单投入过程，它着眼于措施或目标执行程序中输入的调整，以达到预期的结果。

控制系统是由高级管理层设计和制定，而由中低级管理层实施的。但是在实施的过程中，重点不是系统本身而是具体执行的人。对具体实施者必要的干预不是靠施加压力，而是更富有人情味的调整，作用的渠道主要是增进沟通和合法领导机制的建立。在高层管理人员看来，需要通过下属来传达、实现他们的控制目的，并在处理问题时赋予其相当的灵活性。因为当接到上级的指示时，中低级管理人员需要将其扩展和细分，然后再逐一付诸实施。

对于控制过程可以作以下简要叙述：控制是对结果的检查。控制的目的是确保任何时候任何管理行为均与计划、既定的程序和原则相一致。控制是一个比较、讨论和评判的过程，它可以起到激励计划制订、强化组织过程、提高上传下达的效率、促进协调的作用。

2.高级管理层的控制系统

在公共管理中，高级管理层行使控制权力是以一定政治因素为基础的。控制中的政治因素在两方面起作用：一是在公共管理机构运行的外部环境；二是在公共管理机构运行的内部环境。在高级管理层中，政治因素的影响作用是举足轻重的，这与中低级管理层相比具有很鲜明的特征。

外部控制。任何一个公共管理机构的控制系统是由法律来规定的。它规定设立该机构的目的，界定高级管理层的权力，决定哪些权力可以对外或向下属授权。高级管理层要从大量法律条款中明了他们行使控制的权力。高级管理层将自己定位于“看门人”的角色，在本机构与授权机构之间起到“看护”作用，以准确理解权力授予的内容和范围，避免因授权不当造成被动的局面。

内部控制。公共管理机构内部的控制程序反映了高级管理层行使控制权力的意志。它要求高级管理层必须先准确把握如何以及在什么范围内行使自己的控制权力。高级管理层基本控制权体现在以下方面：一系列正式的指示；准确计算下属完成某项任务所需要的时间；确定工作中哪些方面需要调整，以和最终目标相一致；决定哪些行为需要纠正，哪些目标需要及时修正；确保新的指示和目标相符。

在公共管理繁杂的管理事务中，高级管理层应遵循以下基本原则：第一，所下达的指示必须在自己的权力范围内；第二，在下达指示前，充分考虑下属能否接受，尽量减少下属抵制指示的可能性；第三，尽量控制下达指示的数量；第四，向下属说明评价工作成绩的标准；第五，在众多工作和活动中，选择部分内容（尤其是有明显争议的内容）进行示范性检查，清楚阐明要求。

3.中低级管理层的控制

控制是对管理行为的调节，使之和预期的目标相符。对中低级管理人员来说，他们的控制重点是执行的结果。他们执行上级制定的目标、计划和标准，并在实际行动中对照检查。当他们认为结果会和目标相符时，就拍板批准具体操作者执行该方案；当发觉执行结果不能令人接受的时候，他们就会考虑对其进行干预并加以纠正。中低级管理人员行使控制权力的需要经过四个主要步骤（参见图3.5）

图3.5中低级管理层控制过程的步骤

中低级管理人员在公共管理控制系统内行使其控制职能，他们发挥作用的主要途径是充分使用被授予的权力。在此基础上形成了公共管理计划、组织、协调、控制等职能之间的互动关系（见图3.6） 。

图3.6计划、组织、协调、控制职能互动关系示意

重要概念

以人为本（people-oriented）

管理目标（management by objective）

长期目标（long-term goal）

中期目标（mid-term goal）

短期目标（short-term goal）

计划职能（functional planning）

协调职能（coordination function）

控制职能（control function）

提示问题

1.为什么说以人为本原则是公共管理最主要的原则？

2.公共管理主体应该如何体现服务原则？

3.合作原则在公共管理发展中具有哪些重要意义？

4.公共管理中效能原则的内涵是什么？

5.均衡原则在公共管理中有什么重要作用？

6.为什么说公共管理日标必须是预期结果与管理手段的统一？

7.公共管理目标有哪些特征？

8.当代公共管理发展的具体目标是什么？

9.公共管理计划包含哪些方面的涵义？

10.协调职能在公共管理中有哪些重要作用？

11.如何理解公共管理实践中出现的“管理脱节”现象？

12.公共管理控制的目的是什么？

章节文献

［1］徐邦友.社会变迁与政府行政模式转型.浙江学刊，1999（5）.

［2］郁建兴，江华，周俊.在参与中成长的中国公民社会——基于浙江温州商会的研究.杭州：浙江人民出版社，2008.

［3］毛寿龙，李梅，陈幽泓.西方政府的治道变革.北京：中国人民大学出版社，1998.

［4］［澳］欧文·E·休斯公共管理导论（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2001.

［5］［6］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门.上海：上海译文出版社，2006.

［7］1994年世界发展报告：为发展提供基础设施.北京：中国财政经济出版社，1994.

［8］［美］菲利普·库珀.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇.上海：复旦大学出版社，2007.