政府的角色是如何定位的？

第一节　角色定位

“政府”作为概念，有广义与狭义之分。广义的政府，泛指一切国家权力机关，如立法、司法机关，行政机关及一切公共机关。狭义的政府，专指一个国家的中央和地方的行政机关。我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政机关，即狭义的政府。本书所指政府，用的是狭义的概念。

在公共管理领域，政府是最重要的公共管理主体，就其活动而言即公共行政。由于公共行政是公共管理最主要的活动，所以常有人将公共行政与公共管理视为一体，概念也常混用。严格地讲，政府的公共行政职能与其他公共管理主体的职能是有区别的。从政府与国家的关系来说，它们也是既有联系，又有区别的。“国家的本质决定国家及其政府具有3大方面的职能，即政治职能、经济职能和社会公共管理职能。但国家职能与政府职能之间，在权力性质上后者从属于前者;在职能范围上，后者窄于前者;在履行职责的重点方面，后者侧重于组织、干预经济生活和管理社会公共事务，前者侧重于整体职能的把握;在权力功能上，前者是制定法律，后者是执行法律。”^［1］根据我国宪法规定，我国的“一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。

在公共事务管理中，政府具有哪些职能、扮演什么样的角色，是当代社会的一个重大课题。从亚当·斯密的“看不见的手”的原理，到凯恩斯主义的流行，再到新自由主义的呼喊，人们一直在探寻。政府的角色取决于该国经济基础所能提供给政府的行政资源，取决于该国家的政治文化积淀、社会运行方式，也取决于社会的政治理性，即人们对政府功能的价值判断。在现代社会发展的进程中，曾经出现多种的政府行政模式，每个国家都在根据自己的发展作出选择。而值得让我们关注的是，重新定位政府角色和界定政府职能，成为世界性的风潮。这意味着，以往的模式遇到了前所未有的挑战，有必要寻找新的路径以适应社会的发展。最典型的问题是，政府是“掌舵人”，还是“划桨者”，还是兼而有之?用学术性话语的表述就是，政府的权能是无限的，还是有限的?如果是有限的，限度在哪里?现在人们一般都倾向于接受“有限政府”的观念，认为政府应当是“掌舵人”，而不是“划桨者”，也不是既做“掌舵人”又兼“划桨者”的角色。

为社会提供公共产品，是政府的基本职能之一。由于高等教育被认为是“准公共产品”，又具有私人产品性质，这便引出了问题，政府在多大程度上为社会提供高等教育产品，如何保障公民的基本受教育权。维护社会公共秩序，也是政府公共行政的基本职能。高等教育作为培养人的活动也好，作为知识生产、传播、运用的活动也好，都涉及价值观念、道德观念。那么也就对政府行政提出了问题，政府如何保证使高等教育既服从于知识的目的，又服从于社会的主流价值要求。开发人力资源、推动知识创新、促进社会发展，是政府义不容辞的职责，而人的发展、知识创新都有一个复杂的过程，由此产生的问题是，如何使高等教育发展既满足国家的功利要求，又符合教育自身的规律。如此等等，每一个政府都会碰到。就高等教育的公共管理而言，政府可能扮演的角色是多样的:“管理者”、“举办者”、“办学者”、“服务者”、“仲裁者”……选择什么样的角色，有外部的制约，也有内部的制约，很难用“掌舵人”或者“划桨者”来抽象地、简单地判定。

从历史的角度看，政府的高等教育管理职能总体上是从不断扩大，再到适度收缩。蒋洪池分析了政府高等教育管理权能的历史变化，认为从12世纪到16世纪，大学有较大的自治性，由于教会势力的掣制，政府管理功能很弱，主要是进行一些权利性干预。16世纪至18世纪末，民族国家的形成使政府在与教会的斗争中占了上风，政府权能增强，阶级统治职能表现突出，在对国际性大学实施控制的同时，开始尝试创建地方化和民族化大学。到18世纪末，资产阶级革命完成后，西方各国政府加强了对高等教育的控制，阶级统治职能表现突出，但社会管理职能相对较弱。从19世纪到20世纪60年代，大学开始走出“象牙塔”而步入社会，政府专业化程度日益提高，开始注重选择管理手段和方法，其社会管理职能迅速扩张。20世纪70年代以后，大学的“象牙之塔”开始瓦解，英美等国先后实行了大规模的私有化、地方分权或权力下放等改革，政府的社会服务和社会平衡职能增强，而阶级统治和社会管理职能隐藏之后，政府控制大学的方式发生了变化，开始由直接转向间接方式实施对大学的管理^［2］。

从比较的视角看，美国联邦政府的职能相对单纯，主要是调控和服务，通过科研合同导向性地为高等院校提供科研资助，通过提供学生贷款等方式保障公民受教育权利，为高等教育发展提供信息。美国的公立学校由州政府举办，因此州政府的高等教育管理职能更复杂。大致可分为两类，一类是以协调为主，负责制定计划、提出拨款建议、审议项目和学位等;另一类既协调又管理，管理内容包括遴选校长、必要时干涉学校事务以及实施预算。总体上讲，美国是个高度市场化的国家，大学高度自治，政府管理职能非常“有限”。而欧洲一些主要发达国家的政府职能范围则宽得多，各国又有很大差异，各有特色。法国政府的高等教育管理幅面最宽，除学校的学术事务外，大凡投资、建设、设备、人员、文凭、课程等，几乎是无所不管，而且是直接的管理较多。德国联邦与各州分权，联邦政府负责制定总体规划和确定结构，并和州政府共同资助学生和为科研提供资金，州政府在行政管理上握有较大的权力，对大学的预算、师资、课程等加以控制。相比之下，英国政府的职责要紧缩得多，主要集中在拨款、为学生提供资助、质量评估等方面，间接形式的管理较多。

在我国现代高等教育的历史发展中，政府扮演的角色中一个基本未变的特征是较强的直接政治性控制，阶级统治职能大体保持。从一般性行政职能看，有过几次大的变化。粗疏地讲，1949年以前，政府除了作为管理者外，也是大学主要的投资者和举办者。1949年以后到20世纪80年代初，政府包办了所有的高等教育公共事务，不但实施外部行政管理，并且具体控制学校内部的办学事务，多重角色合一，称得上是所谓“全能政府”。20世纪80年代以后，政府角色开始发生变化，不再是唯一的出资者和举办者，不再充当办学者，管理的体制发生变革，具体职能也开始分化。随着社会主义市场经济的不断发展，尤其是“入世”的催化，政府改革加快，正在形成新的定位。

喻岳青认为^［3］，政府高等教育宏观管理的作用主要是:制定教育标准、保证教育质量、促进教育发展、规范教育活动行为。我国政府的高等教育宏观管理的主要职能应当是宏观调控和为学校发展提供服务，政府应当消除对高等学校进行直接行政管理的职能，属于学校办学自主权范围的事，政府不进行干预;在目标管理方面，政府的主要职责是进行需求预测和制定发展规划、制定和实施教育标准，对学校的教育活动进行评估和监督;在过程管理方面，政府的主要职责是根据教育事业的发展规划进行筹资和拨款，利用经济和必要的行政手段调控教育发展的总体规模、教育结构和地区布局。申素平指出^［4］，在社会主义市场经济条件下，政府要分化角色，实现行政管理者与举办者的角色分离、行政管理者与办学者的角色分离。政府相对于大学的职责主要有两个方面:其一是当政府作为公立大学举办者时所具有的职责，包括制定大学章程、任命学校决策机构成员、提供必要的和稳定的办学经费;其二是政府作为大学行政管理者所具有的职责，包括制定发展规划、审批新建大学、制定规范和标准、评估和监督、依法治教和教育服务。万丹指出^［5］，在WTO的自由贸易和市场开放的背景下，高教领域应不断引入市场机制，政府的作用在于宏观调控高教结构、补充和矫正市场机制的不足、有效预防和克服市场带来的弊端，以达到高教市场效率与公平的统一。政府作为公共权力主体，不是也不应该成为市场竞争的主体，而只能是市场规则的制定者和执行者。所以，要限制行政职权，转变职能。政府的主要职能着眼于宏观调控的服务和引导，制定高教服务市场运行的规则，创造宽松有序的市场政策环境，对有关法律、法规条文进行修改完善，制定新的法规，使对高教服务的市场准入和监管具有完善的法律依据。