带动机制中政府的角色定位

第二节　带动机制中政府的角色定位

绿色经济的有效运行必须具备良好的环境和条件，包括政府有效的宏观调控、完善的市场经济法律体系与健全的社会保障体系。目前我国还处在体制转轨和社会转型时期，科学界定政府职责，正确处理政府与市场的关系，对于建立绿色经济体制及其运行机制非常重要。

一、加快政府职能的转变

我国经济转轨的现实和政府本身优势表明，政府在绿色经济发展的主体结构中仍将居于主导地位，推动传统经济向绿色经济转型，需要政府的调控和干预，而面对部门职能交叉、市场力量相对薄弱、无法充分有效配置资源、法律制度不完善、现代企业制度未完全建立等问题，我国政府不仅要履行现代市场经济条件下政府的一般职能，还必须承担特殊的经济社会职能，重点解决政府越位、缺位、错位问题，切实把政府工作职责转移到为市场主体服务和创造发展环境上来。因此，重新定位政府职能、改革体制机制成为绿色经济发展的首要前提和根本保障，发展绿色经济，必须加快政府职能转变，强化政府社会管理和公共服务职能。政府要由直接参与经济活动转变到提供公共服务上来，由单纯追求GDP增长转变到追求经济社会资源环境相协调上来。一方面，政府要为发展绿色经济提供制度保障和营造良好的环境，要综合运用经济手段、法律手段和行政手段，消除各种制约和影响资源优化配置和提高资源利用效率的体制机制，健全统一、公平、公开竞争和优胜劣汰的机制;另一方面，还要发挥政府宏观调控和政策引导的作用，通过切实可行的规划、科学的决策、激励性的措施等，推动绿色经济的发展。同时，政府还要发挥市场监管职能，要在资源开采、环境保护、工业生产、食品安全等领域强化监管，加大资源、能源、环境等领域的执法力度，规范食品、药品等涉及民生产品的相关标准，加强绿色产品标志管理，严格市场准入。唯有如此，以大量消耗、大量生产、大量排放为特征的片面追求增长速度的经济发展模式才能转变到绿色经济发展模式上来。

(一)明确政府职能，构建绿色经济发展的市场机制

界定和保护包括资源环境在内的产权，形成经济主体明确的产权制度;制定和实施绿色经济法律法规，建立起适应绿色经济运行的法律制度;加强社会保障体系建设，有效维护公共安全，优化绿色经济发展环境;监督管理国有资产，实现国有资产的保值增值。在市场机制尚不完善的现实情况下，要求政府代替市场行使一部分资源配置的功能，推动绿色经济更好发展。加大绿色研发投入，鼓励风险基金、科技创新和信贷基金投入绿色产业，制定扶持绿色经济发展的财税政策，增加智力投入，确保绿色产业快速增长。制定激励扶持型的产业发展政策，定位引导产业发展，鼓励技术成果转化和人才资金流动。利用市场调节功能，健全绿色经济创业投资的市场准入机制，建立并完善多层次资本市场体系，逐步形成绿色融资和服务环境。

转变政府管理方式，强化公共服务，建设绿色服务型政府。逐步开放市场、打破垄断、引入竞争机制、优化公共服务，为绿色经济发展创造良好环境;建立行政部门信息公开制度以及公共信息查询、公共事务咨询等政务公开制度，促进社会性信用中介服务业的发展，有效利用公众和社会力量监督政府职能。

(二)建立绿色经济综合决策机制

改革开放以来，我国各级政府的主要精力都用于抓经济建设，抓招商引资，抓GDP增长。为了增加地方财政收入，对资源进行掠夺式地开采，造成资源开发的粗放和浪费。为了追求GDP，不惜以透支环境为代价，造成环境污染事故频发。因此，各级政府在经济社会发展综合决策过程中，要秉承绿色经济的理念，采取绿色经济措施和行动，真正体现科学发展观和“两型社会”建设的要求。第一，在经济决策时，要将生态效益和社会效益纳入经济决策的源头考虑，综合考虑经济效益、生态效益和社会效益;第二，宏观决策要充分考虑资源环境承载力，要在区域环境容量允许范围内，从区域全局出发，对区域内产业结构、空间布局、基础设施建设等进行合理安排;第三，在经济决策过程中，要采用“综合”或“一体化”的决策管理模式，促进部门分割封闭式管理模式向部门综合协调治理模式转变;第四，调整和完善现行决策机制，改变政府是单一决策者模式，通过决策听证制度等，引导公众、社区等的积极参与，提高决策民主化程度，以利于政策的推行及绿色经济发展。

二、建立绿色考核制度

传统的以经济发展所主导的政绩考核体系难以对绿色经济发展提供有效制度保障，作为确保绿色经济发展规划和发展政策顺利实施的重要手段，只有将绿色经济发展目标纳入政绩考评体系，并辅之以严格的考核实施机制，才能将绿色发展和可持续发展理念融入各级政府经济社会发展框架并得到积极践行。

(一)改革政绩考核方法，建立绿色发展考核制度

绿色考核体系的建立对于绿色经济发展和转型具有重要的导向性作用，绿色考核既是科学反映绿色发展进程的重要工具，更是有效评估绿色发展成果的主要抓手。我国目前的绩效考核体系主要以GDP为主，重经济发展轻资源能源有效利用和环境保护。继续沿用目前的考核评价体系，难以有效贯彻实施绿色经济发展和结构转型战略，难以实现经济社会同步发展，难以实现国家和民族的长期可持续发展。因此，必须改革现行政绩考核机制，建立基于科学发展观，面向可持续发展的考评体系。

实行绿色经济发展的目标责任制和考核评价制度，建立科学合理的、与经济发展水平相适应的、与主体功能区相配套的绩效考核指标体系，消除以GDP指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端。因此，在设计绩效考核指标体系时，一方面要增强资源节约、生态环境治理等绿色指标的分值和权重;另一方面，对于不同地区按照其发展水平、主体功能、发展方向不同，实行差别化的、各有侧重的绩效考核目标，例如对于限制和禁止开发地区，着重考核其提供生态产品、保护环境的能力和水平。以此推动各级政府更新观念，转变经济增长方式，不单纯追求GDP的增长和地方财政收入的增加，更加注重资源的集约利用和生态环境的保护，促进绿色经济发展。

(二)明确目标责任，强化奖惩机制

考核制度只有和目标责任制挂钩才能有的放矢，才能对绿色发展和绿色转型产生有效的促进作用。随着对科学发展和量化管理的重视，我国政府已经从各个层面强化了发展绩效考核和目标责任制建设，但是，其中存在的关键问题是考核制度无法落到实处，一方面由于考核偏重原则性规定和定性评价，定量评价指标复杂难以理解，目标责任制往往流于形式，难以客观公平地评估发展成效;另一方面是因为考核制度的实施和约束机制没有建立，考核制度难以落实。因此，必须结合具体的政策目标和不同区域的实际情况，围绕目标责任制，建立有效的绿色发展实施机制。

在国家宏观绿色发展规划的基础上，对于重要的、关键性的指标建立规划目标责任制，提出既定时期内对规划目标指标的量化要求。研究建立科学合理的目标指标分解方法，将规划建设目标层层分解到具体的实施主体。目标指标的考核要实行内部考核与公众评议、专家评价相结合的方法，发挥目标责任制对推动绿色发展的导向和约束作用。同时应健全对行政权力的监督制度。强化审计监督。推行行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制，提高政府执行力和公信力。

政府职能转变是东北老工业基地发展绿色经济的关键一环，这个问题不解决，再好的方案也不可能取得好的效果。东北老工业基地是“中央集权和家长专制色彩”的传统计划经济体制的发祥地，是“官本位”和“权力经济”的重灾区。虽然改革开放以来东北老工业基地的市场化改革取得了显著成绩，但是已经渗透到东北地区经济体制和东北文化“骨子里”的“政府强权”和“政府全能”意识很难彻底改变。这就要求政府把经济工作的着力点转到创造与绿色经济相适应的体制、政策和法律环境上来，尽快转变观念，建设绿色服务型政府。