公共管理的历史演进的几个阶段，模式的演变

第三节　模式的演变

公共管理模式是公共管理的基本组织和行为方式，它包括管理组织的体制、管理的价值理念、管理的主要手段等。从静态的角度来看，现代公共管理模式大体有两种形态:一种是无限政府模式，另一种是有限政府模式。无限政府模式是指公共事务由政府完全包揽，负完全责任，进行全面控制;有限政府模式是指政府承担公共事务的有限责任，公共事务的一部分责任由非政府的社会组织来分担。当然这是一种抽象的分析，现实中的真正无限政府可能并不存在，只负少部分公共事务责任的有限政府也不存在，而存在的只有所担负责任程度的差别。就一般的经验而言，在西方发达国家中，欧洲国家的公共事务比较多地由政府负责，北美国家的公共事务责任更多地依赖社会来实现。而在欧洲国家中，北欧国家的政府表现出较多无限政府模式的特点，而西欧国家的政府所承担公共事务的责任则明显比北欧要少。在曾经存在过的属于社会主义阵营国家里，无限政府模式是普遍的选择，苏联解体以后，各国政府的治理模式或多或少都在起变化。

在高等教育公共管理上，无限政府模式由政府负责全部的资源供给，对资源的配置实行全面的控制，大学由国家公办，行政以权力干预为特征;有限政府模式除了政府供给部分资源以外，还要利用市场来配置资源以满足高等教育的社会供给，大学既有国家公办，也有社会私立，教育行政以政策调控为特征。在美国，高等教育的半壁江山是私立高等教育机构。在日本，私立高等教育占到高等教育规模总量的80%。在欧洲，普遍的情况是公立高校为主体。在我国，新中国成立以后，曾经长期是公立高等学校的一统天下，20世纪80年代中期开始重新萌生民办高等教育机构。到2002年，全国民办高等学校达到133所，在校生31.98万人;民办高等教育机构1202所，注册学生140.35万人。民办教育已经成为高等教育重要的公共资源。

从动态的角度看，公共管理理论的演进在引导着公共管理模式变革。人们一般把公共管理的历史演进分为以下几个阶段。

19世纪末至20世纪初，是传统公共行政为主导范式的阶段，西方各国普遍采用了行政官僚制。传统公共行政的理论基础是“政治与行政二分”，按照这一原则，政治制定政策，确定政治目标，公共行政管理的任务就是有效地执行既定政策，并达成既定目标，追求管理的效率，保持价值的中立。在科学管理思想的支配之下，行政组织实行分层分类的等级制，建立起具有连续性的权力系统，实施精确的层次控制，政府管理机构专门化，行政人员职业化，表现出高度的工具理性。相对历史上的“统治”而言，这一行政范式具有进步的意义。但它一开始就存在着自身的矛盾性。事实上，政治与行政是难以分开的，而官僚行政导致公共服务的政府垄断，缺乏绩效意识和创新活力，对公众需求反应不灵，官僚主义盛行。20世纪30年代以后，这种主导范式受到广泛的质疑，理论和实践上的“矫枉”也形成潮涌。

20世纪60年代中期以后，新公共行政学成为公共管理理论的主流思想。新公共行政学抛弃了传统行政学“政治与行政二分”的观点，重视价值的追求，以社会公平为公共行政的最终目标，强调效率应当与公平兼顾。在实践上，第二次世界大战后西方各国政府普遍奉行凯恩斯主义，对社会生活进行全面干预，一方面取得了巨大的成功，另一方面政府机构膨胀，行政管理效率降低，财政负担加重。在“万能政府”扩张的同时，“政府失灵”现象也屡屡出现。

20世纪70年代，公共选择理论开始登场。这种理论指出了政府的自利性是导致行政效率低下的一个原因，提出要减少政府的职能，加强对政府的监督，通过更有效率的市场来配置资源，以解决公共管理的危机。在这种理论的影响下，20世纪70年代末到80年代初，“新公共管理运动”在世界范围兴起。公共服务和公共部门的私营化，资源配置的市场化，放松政府规制，建立服务性政府，在公共部门引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，等等，成为公共管理改革的目标。从80年代到90年代，打破官僚制、重塑政府、再造公共部门，成为“新公共管理运动”的聚集点。90年代中期以后，则又有所谓“治理运动”崛起，这场称之为“第三条道路”的改革，超越“公私”对立，提倡民间自治与公共参与，试图建立一个市场自组织、社会自治理、分层级的政府治理，以及主体间有效合作的公共事务治理体系。可以这么说，整个“新公共管理运动”所基于的现实是“市场调节和政府控制的双重失灵”。20世纪70年代以来，西方各国公共事务管理体制的变革，无非是在“寻找新的社会协调机制”，即通过治理变革“寻求政府、市场、社会的有效合作之途”。

作为公共管理中的一部分，高等教育公共管理在范式的转变中也不断地发生着变化。尤其是在新公共管理运动中，公共部门的改造极大地影响了高等教育的发展，新的高等教育公共管理也开始流行。

从公共部门的改造来看，公立大学的法人化成为一种趋势。在英国，“铁娘子”撒切尔夫人一当政，就大刀阔斧地进行公共行政改革，在社会公共服务部门推行独立行政法人制度，高等教育作为公共事业的一部分，也在改革之列。1985年5月，英国政府发表绿皮书《20世纪90年代英国高等教育的发展》指出，必须提高高等教育适应未来变化所需要的灵活性，而较大的财政自主权能使各高等院校具有更大的灵活性。1988年，英国将大学拨款委员会改为大学基金会，政府经费投入由拨款方式改为合同方式;赋予多科性技术学院以法人地位，使之脱离了地方政府的控制，成为自主的独立法人实体。1992年英国颁布《继续教育和义务教育法》，要求为每一个高等教育法人团体颁布一个文件，规定法人团体的章程和需要的其他规定;对每个法人团体的职责作出明确而具体的陈述;对法人团体与政府的关系、权利和义务界定范围。实行独立行政法人制度的直接目的，是削减公共事业经费，通过市场化方式解决供需矛盾。独立行政法人的改革到20世纪90年代已经影响到不少发达国家，像日本、新加坡等国在90年代末都启动了国立大学法人化的进程。甚至一些发展中国家也在推进大学法人化，像泰国、马来西亚等国就实行了类似的改革。

从理论上而言，法国学者尼夫和荷兰学者范富格特提出了著名的政府控制模式与政府监督模式的理论。1989年到1991年，尼夫和范富格特发表了一系列论著，系统地阐述了高等教育中的政府职能理论。尼夫和范富格特指出，自20世纪80年代以来，关于现代民主国家的政府部门应该如何调节高等教育，争论非常激烈。从世界各国高等教育发展的总体情况看，存在两种相反相成的趋势。一方面，各国政府直接干预高等教育以获取更大的经济效益，提高科研成果的质量，增加学生的入学机会并落实责任制;另一方面，各国政府越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校。尼夫和范富格特认为，依据政府在高等教育管理中职能的不同，可以区分两种高等教育政府管理模式:政府控制的模式和政府监督的模式。政府控制的模式具有自上而下、同质化、全方位控制、直接干预4个基本特征，政府监督的模式具有自下而上、异质性、微弱的有限度的控制、间接调节4个基本特征。尼夫和范富格特认为，政府控制的模式和政府监督的模式代表高等教育中政府作用的两种极端形式。目前，欧美高等教育领域正在发生一场管理革命，即不少国家对高等教育的管理从政府控制的模式到政府监督的模式转变。这种转变显示出3个基本趋势，即政府从对高等教育的直接控制后退、趋向解除控制、进一步鼓励高校加强自我调节，以激发整个高等教育系统的创新性^［12］。

无论理论还是实践，高等教育公共管理范式的转换与整个公共管理的发展趋势是同步的，这种转换仍然在继续之中，何去何从对社会的智慧是一个挑战。