“民惟邦本，本固邦宁。”出自《尚书·五子之歌》。更早一些，《夏书》佚文就说：“后非众，无与守邦。”后，指国君。不依靠民众，就不可能维护自己的国家。《荀子·哀公》说：“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。”《礼记·大学》说：“得众则得国，失众则失国。”中国古代政治家、思想家们在得民则得国，失民则失国，本固则国安，本不固则国乱上有着共同的认知。
商代盘庚五迁，作《盘庚》三篇，一再表白：“重我民”，“施实德于民”，“古我前后，罔不惟民之承保”，“朕及笃敬，恭承民命”，“式敷民德，永肩一心。”从“重民”到“施实德于民”，再到“惟民之承保”，直到“恭承民命”、“式敷民德”，申述了“民惟邦本”的多重涵义。
自中华文明形成始，其后在中华文明发展的全过程中，“民惟邦本，本固邦宁”一直被定格为国家治理即中华政治伦理的核心概念，这也是垂范中华文明数千年治国的最高宪章。
“民惟邦本”，就必须深入了解民众，知晓他们的需求，体认他们的疾苦。《尚书·皋陶谟》：“天聪明自我民聪明，天明畏自我民明威。”这是要将民视为天，将民意视为天意。《诗·大雅·皇矣》：“皇矣上帝，临下有赫。监观四方，求民之莫。”莫，就是民众获得真正的安定，一说，民众感受最深切的痛苦。“监观四方，求民之莫”，正体现了上帝的旨意。《老子》第49章中将依据民心治国这一理念概括为：“圣人无常心，以百姓心为心。善者吾善之，不善者吾亦善之，得善。信者吾信之，不信者吾亦信之，得信。圣人在天下，怵怵；为天下，浑其心。”强调的是对于百姓善意的意见，要以善良的态度对待；对于并非善意的意见，也应当以善良的态度加以对待；最终，必定可以得到良善的结果。对于百姓所相信的人或事，要待以诚信的态度；对于百姓所不相信的人或事，也应当以真诚的态度加以对待；最终结果，必定可以真正得到百姓的信赖。圣人在天下，要处处谨慎、如履薄冰，为了天下百姓，自心一定要清净朴实，没有任何私利私人欲求，这才是真正的“以百姓心为心”。《老子》第57章更将他所倡导的“以正治国”的理想境界概括为：“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”治国者的最高境界，就是不要对民众横加干涉，而是让民众有足够的时间与空间自化、自正、自富、自朴。
《孔子家语》记载孔子论如何当官治民时说：“夫临之无抗民之志，胜之无犯民之言，量之无佼民之辞，养之无扰于其时，爱之无宽于刑法，若此，则身安誉至而民得也。”他又说：“君子莅民，不可以不知民之性，而达诸民之情。既知其性，又习其情，然后民乃从命矣。故世举则民亲之，政均则民无怨，故君子莅民，不临以高，不导以远，不责民之所不为，不强民之所不能。”（《孔子家语·入官第二十一》）
不要抗民，不要犯民，不要佼民，要知民之性，还要习民之情，不责民之所不为，不强民之所不能，这和老子所说“以百姓心为心”正相辉映。
要真正做到“以百姓心为心”，首要前提是真正了解百姓的真实情况。《墨子·尚同下》中便强调指出：“上之为政，得下之情则治，不得下之情则乱。何以知其然也？上之为政，得下之情，则是明于民之善非也。若苟明于民之善非也，则得善人而赏之，得暴人而罚之也。善人赏而暴人罚，则国必治。”反之，“上之为政也，不得下之情，则是不明于民之善非也，若苟不明于民之善非，则是不得善人而赏之，不得暴人而罚之。善人不赏而暴人不罚，为政若此，国众必乱。”这虽然是从如何方能正确实行赏罚而言，但所说“得下之情则治，不得下之情则乱”，则具有普遍性意义。
先秦文献中这方面论述甚多。管仲说：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心：民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。”《管子》称这叫作“从其四欲”。反之，如果治国者只顾自己佚乐、富贵、存安、生育，“行其四恶”，结果必定是“能佚乐之，则民为之忧劳；能富贵之，则民为之贫贱；能存安之，则民为之危坠；能生育之，则民为之灭绝”。
《管子》指出，治国者必须明白，对于百姓而言，“刑罚不足以畏其意，杀戮不足以服其心。故刑罚繁而意不恐，则令不行矣；杀戮众而心不服，则上位危矣。故从其四欲，则远者自亲；行其四恶，则近者叛之。”（《管子·牧民》）《六韬·文韬》记文王与太公论爱民，太公释爱民为：“民不失务则利之，农不失时则成之，省刑罚则生之，薄赋敛则与之，俭宫室台榭则乐之，吏清不苛〔扰〕则喜之；民失其务则害之，农失其时则败之，无罪而罚则杀之，重赋敛则夺之，多营宫室台榭以疲民力则苦之，吏浊苛〔扰〕则怒之。故善为国者，驭民如父母之爱子，如兄之爱弟，见其饥寒则为之忧，见其劳苦则为之悲，赏罚如加于身，赋敛如取于己，此爱民之道也。”这些都可视作“民惟邦本，本固邦宁”内涵的具体阐释。
孟子总结夏桀、殷纣所以灭亡的教训时，指出：“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道，得其民斯得天下矣。得其民有道，得其心斯得民矣。”以此，他提出：“民为贵，社稷次之，君为轻。”（《孟子·尽心上》）这一论断，响绝千古，与“民惟邦本”四字交相辉映。
“民惟邦本”被其后各代一直视为必须遵循的治国最高准则。汉文帝时，贾谊在《大政》中论“闻之于政也，民无不为本也”时，结合秦以来治国的经验教训，对“民惟邦本”的内涵做了较之前人更为具体的阐述。他说：“闻之于政也，民无不为本也。国以为本，君以为本，吏以为本。故国以民为安危，君以民为威侮，吏以民为贵贱。此之谓民无不为本也。”他还提出，民为国之命：“闻之于政也，民无不为命也。国以为命，君以为命，吏以为命，故国以民为存亡，君以民为盲明，吏以民为贤不肖。此之谓民无不为命也。”他又强调，民为国之功：“闻之于政也，民无不为功也。故国以为功，君以为功，吏以为功。国以民为兴坏，君以民为强弱，吏以民为能不能。此之谓民无不为功也。”他提出的第四个命题则是民为国之力：“闻之于政也，民无不为力也。故国以为力，君以为力，吏以为力。故夫战之胜也，民欲胜也；攻之得也，民欲得也；守之存也，民欲存也。故率民而守，而民不欲存，则莫能以存矣；故率民而攻，民不欲得，则莫能以得矣；故率民而战，民不欲胜，则莫能以胜矣。”以此，他做出结论说：“夫民者，万世之本也，不可欺。凡居上位，简士苦民者，是谓愚；敬士爱民者，是谓智。与民为敌者，民必胜之。”（《新书·大政上》）
民惟邦本，在这里更加更体化了：民为国家、君主、官吏之本；为国家、君主、官吏之命；为国家、君主、官吏之功；为国家、君主、官吏之力。因之，民为国家安危、君主威侮与官吏贵贱之本，为国家存亡之本、君主盲明与官吏贤不肖之本，为国之兴坏、君主强弱与官吏能庸之本，为国家、君主、官吏能否克敌制胜之本。民惟邦本，在贾谊这里，归结到必须“敬士爱民”，除通常所说的民或百姓之外，突出了“士”在民或百姓中的引领或表率作用。
其后，如《三国志·吴书·骆统传》中说：“民者，国之根也，诚宜重其食，爱其命。”唐朝张九龄《千秋金鉴录·劝民》重申：“民者国之本也，惟本固而后邦宁，邦宁而后国治。”宋代石介一再申述：“民，国之根本也，未有根本亡而枝叶存者。……昏君庸主不知民为天下、国家之根本，以草莽视民，以鹿豕视民，故民叛，天下国家倾丧。”（见《宋文鉴》卷一〇二）明黄宗羲《明夷待访录·原臣》：“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。”是否做到“民惟邦本”，成为衡定国家治理是否得当的试金石。这一悠久而深厚的传统，成为近代以来中国接受和认同西方民主观念和共和制度的重要思想基础与社会基础，更成为近代以来中国很早就选择和高度认同社会主义的重要思想基础与社会基础。
诚然，中国自古也有将人分为若干等级的观念，如《左传》昭公七年无宇说：“天有十日，人有十等。下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣阜，阜臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台。”元世祖谕令分天下人民为十等：一官，二吏，三僧，四道，五医，六工，七匠，八娼，九儒，十丐。但前者是官僚系统上下隶属关系，后者是职业划分。当然，实际上也不可能做到人人一切平等。“民惟邦本”在实践层面上，不能不受到这种等级区分的制约。作为中华文明基本特征的，其实并不是这种等级划分，中国一贯最重视的是所谓道义等级，儒家所说的禽兽、小人、君子、贤人、圣人，道家所说的天人、神人、至人、圣人、君子、百官、民，所反映的乃是人的道德、品行、对社会的贡献大小以及他们和人类乃至宇宙融会和谐的程度。每一个人在这一道义等级划分中的地位，并非固定不变，通过自我不断努力，“人皆可为尧舜”。恰恰是在这一点上，人人都是平等的。正基于此，“民惟邦本，本固邦宁”所谋求的，不仅是人人丰衣足食，更重要的是通过德教、礼教的教化和法治、刑治的约束，激励和引导人们成为君子、贤人、圣人、至人。
中国传统的“民惟邦本，本固邦宁”的国家治理，是通过“选贤任能”而对整个国家进行动员、控制和管理而实现的。它所奉行的实际上是一种精英主义。但中国的社会精英对于国家的管理，秦汉乃至更早从春秋、战国开始就已超越了世禄世卿制度，创立了职业官僚治国体制。《尚书·武成》中已说：“达官唯贤，位事惟能。”《左传》襄公十九年中更明确地宣示：“国不能用贤，纪纲陵迟，百度废弛。”《墨子·尚贤上》说：“国有贤良之士众，则国家之治厚，贤良之士寡，则国家之治薄。”《孟子·公孙丑上》说：“尊贤使能，俊杰在位。”《荀子·王制》说：“君人者，欲安，則莫若平政爱民矣；欲荣，则莫若隆礼敬士矣；欲立功名，则莫若尚贤使能矣。”《荀子·君子》又说：“尚贤使能，则主尊下安。”能否真正做到“选贤使能”，被他们视为能否真正做到“民为邦本，本固邦宁”即国家治理是否真正成功的关键之所在。
问题在于究竟如何察知贤与能，以及究竟如何任用贤与能。《旧唐书·食货志上》说：“设官分职，选贤任能，得其人，则有益于国家，非其才，则贻患于黎庶，此以不可不知也。”为解决知贤与能和用贤与能问题，中国很早就已在探索并不断改进对贤者与能者尽可能公平而有效地进行选举、考核、升迁、罢黜、奖惩的制度。
唐杜佑《通典》是一部综论中国古代典章制度的专著。该书第一部分是《食货典》，紧接着第二部分就是《选举典》，第三部分是《职官典》，系统阐述了中国选举制度和职官制度形成、发展、沿革过程。选举制度和职官制度被置于如此显著的地位，正是社会精英在国家治理中所具有的决定性作用的反映。
中华文明形成发展过程中，国家治理起源甚早，选贤任能从一开始就直接关系着国家能否发挥应有作用。杜佑说：“爰洎唐、虞之官人也，俾乂水土，缉熙帝载，敷五教，正五刑，播百谷，典三礼，咨于四岳，明扬侧陋，询事考言，故举无失德。然犹三载考绩；三考，黜陟幽明，流四凶族，不仁者远，斯则选贤任能之大略也。”这里说明，治国者职责就在兴修水利、保障农田肥力，实施教化，慎用刑罚。选贤任能包括对各级官吏是否尽到责任很早就已有严格的考绩、黜陟制度。杜佑认为，周代择材取士已建立了相当齐备的官员培养和逐级选拔制度：“诗、书、礼、乐，谓之四术。四术既修，九年大成。凡士之有善，乡先论士之秀者，升诸司徒，曰选士；司徒论选士之秀者而升诸学，曰俊士；既升而不征者，曰造士；大乐正论造士之秀者升诸司马，曰进士。司马论进士之贤者，及乡老、群吏献贤能之书于王，王再拜受之，登于天府，藏于祖庙，内史书其贰而行焉。书其贰，谓写其副本。在其职也，则乡大夫、乡老举贤能而宾其礼，司徒教三物而兴诸学，司马辩官材以定其论，太宰诏废置而持其柄，内史赞与夺而贰于中，司士掌其版而知其数。论定然后官之，任官然后爵之，位定然后禄之。盖择材取士如此之详也。”从乡大夫、乡老举贤能开始，司徒、司马、太宰、内史、司士等不同部门，从各个不同层面对所选“贤能”加以考察，然后再对考察合格者委以重任。尽管这一记述具有理想化成分，但也足以表明，建立一套严格的选举和考察制度确实早已为人们所十分关注。
汉代按照人口数量多寡，确定举荐一定名额的贤良方正、直言极谏之士和孝廉。汉武帝建元初，诏天下“举贤良方正、直言极谏之士”。元光元年，令郡国举孝廉各一人。孝，谓善事父母。廉，谓清洁廉隅。又规定：“郡国口二十万以上岁察一人，四十万以上二人，六十万三人，八十万四人，百万五人，百二十万六人；不满二十万，二岁一人；不满十万，三岁一人。限以四科：一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明习法令，足以决疑，能按章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足决断，材任三辅县令。”这无疑使人才选举逐步走向规范化。汉章帝曾感慨地说：“夫乡举里选，必累功劳。”“每寻前代举人贡士，或起畎亩，不系阀阅。敷奏以言，则文章可采；明试以功，则理有异迹。文质彬彬，朕甚嘉之。”说明当时确有不少起自畎亩、不系阀阅者即下层人员当选。东汉时，于原先举贤良、方正、孝廉、秀才之外，复增敦朴、有道、贤能、直言、独行、高节、质直、清白、敦厚等方面出粹的人才。
但是，当时已发现，这种举荐制度很容易被一些掌握权力者用以安插私人，尤其是任用自己的子弟。汉宣帝时谏大夫王吉便指出：“今使吏得任子弟，子弟以父兄任为郎也。率多骄骜，不通古今。至于积功理人，无益于人。”为此，他要求：“宜明选求贤，除任子弟之令。”即不要给官吏子弟以被选举的特权，而要透明公正，以选拔出真正的贤者能人。
魏晋南北朝时，改用“九品官人之法”：“州郡皆置中正，以定其选，择州郡之贤有识鉴者为之，区别人物，第其高下。”州郡县俱置大小中正，区别所管人物，定为九等。其有言行修著，则升进之；傥或道义亏阙，则降下之。这种由中正定九品的选举方法，难有确定的标准，身任中正者高下任意，荣辱在手，爱恶随心，情伪由己，必定导致只看门第高下，“唯能知其阀阅，非复辨其贤愚”，结果，造成一批不通世情、不知民间疾苦的纨绔子弟掌握治国大权，而且造成“下品无高门，上品无寒士”，使得社会断裂和社会分裂。
隋唐开始，采用科举考试方法选举人才。唐朝的科举分常举和制举两种，常举有秀才、明经、进士、明法、明书、明算、道举、童子等科，其中以明经、进士两科最重要。明经考试的科目是帖经、经义和时务策，以帖经为主，包括三礼、《春秋》三传及《毛诗》、《尚书》、《周易》等九经；进士考试的科目是帖经、诗赋和时务策，以诗赋为主，加试读经史一部。武则天时加考她主持编定的《臣轨》，玄宗时加考《老子》。明经后又增考《孝经》、《论语》、《尔雅》。明法科试律令、试策等。明书、明算等考试各有专门之学。宋代确立了三年一次的州试、省试和殿试的三级科举考试制度，并实行糊名和誊录，建立防止徇私的新制度。
汉代征举贤良、方正，被举荐者多世家大族。隋唐以后实行的科举制尽管有许多问题甚至陷阱，但它为下层民众凭借德行与知识走向官场、直接参与国家治理打开了一条重要通道。在这一通道上，许多身处草根的平民获得了参与国家治理的机会。随着科举制的确立、完善和全面实行，寒门庶族迅速崛起，越来越多的平民子弟通过努力跻身于社会上层，进入国家权力中枢，甚至官拜尚书、宰相。据研究者统计，两《唐书》列传所载终唐一代寒门庶族出身而拜相者共有142人，而高门世族出身的拜相者，只有125人。《宋史》中北宋官员46.1%来自寒族，南宋进士中一半以上，明、清两代12226名进士中达30.2%，祖孙三代均无任何功名（转引自阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社2010年版，第505页）。科举制造就人们在政治上可以上下流动的新型政治结构和政治运行机制。和以世袭贵族治国的其他文明国家相较，中国治国精英构成的这一重要特征，使他们能够较多地了解社会下层民众的真实状况，能够较为真切地认同下层民众的迫切需求，他们和以世袭贵族治国的其他文明国家相较，无疑更能够落实“民惟邦本，本固邦宁”的宪章。
察举也好，科举也好，都是因为中国早已开始形成一个专门从事国家治理工作的职业官僚体系，他们作为被选拔出来的社会精英，专门负责落实“民惟邦本，本固邦宁”。选贤任能，察举，科举，都是为了确实保证这一职业官僚体系能够由社会精英构成，能够真正沟通上下，并且能够充满活力、长久运行，确实保证这一职业官僚体系能够充分发挥其应有效能。
在柳宗元所说的中国实行封建制的上古时代，主要基于血缘关系的世卿世禄制度在国家治理中曾一度占据过支配性地位，但是，即使在那时，职业官僚也已经出现，并且在国家治理中发挥重大作用。
作为儒家经典之一的《周礼》，可以说是世界上第一部具体而翔实地规范职业官僚治国体制的法典性著作。尽管它的设计过分理想化，过分程式化，但它对于职业官僚体系的整体设计，以及它所提出的基本治国思想，对后代的影响都非常深广。如从隋代开始实行的“三省六部制”，其中的“六部”，就是仿照《周礼》的“六官”设置的。唐代将六部之名定为吏、户、礼、兵、刑、工，作为中央官制的主体，为后世所遵循，一直沿用到清朝灭亡。而《周礼·太宰》中所阐述的“六典”、“八法”、“八统”、“九职”、“九赋”、“九式”、“九两”等原则，更可以说已奠定了中国职业官僚治国的整个法理性基础，规定了他们的主要职责和基本行为规范。
所谓“六典”，“一曰治典，以经邦国，以治官府，以纪万民。二曰教典，以安邦国，以教官府，以扰万民。三曰礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民。四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。五曰刑典，以诘邦国，以刑百官，以纠万民。六曰事典，以富邦国，以任百官，以生万民。”“六典”分别用于：以经邦国，以安邦国，以和邦国，以平邦国，以诘邦国，以富邦国；还分别用于：以治官府，以教官府，以统百官，以正百官，以刑百官，以任百官；还分别用于：以纪万民，以扰（驯顺）万民，以谐万民，以均万民，以纠万民，以生万民。邦国、官府、万民这三个层面，各六个方面，涵盖了治国的全部要领。
所谓“八法”，用于治理官府。“一曰官属，以举邦治；二曰官职，以辨邦治；三曰官联，以会官治；四曰官常，以听官治；五曰官成，以经邦治；六曰官法，以正邦治；七曰官刑，以纠邦治；八曰官计，以弊邦治。”官属，指编制；官职，指职责；官联，指分工而合作；官常，指办事程式；官成，指先前成例；官法，指已定法律；官刑，指专门用于治理官吏的刑罚；官计，指官吏薪俸待遇。于此可见，官府、官员的设置，职责、行事，都并非凭君主个人意志或官吏自己主观意愿，他们都必须遵循既定的法律、规矩。
所谓“八统”，用于驾驭万民。“一曰亲亲；二曰敬故；三曰进贤；四曰使能；五曰保庸；六曰尊贵；七曰达吏；八曰礼宾。”进贤、使能紧接亲亲、敬故之后，足见它在治国中所居地位如何重要。
所谓“九职”，指的是如何尽责以确实保障万民生计：“一曰三农，生九谷；二曰园圃，毓草木；三曰虞衡，作山泽之材；四曰薮牧，养蕃鸟兽；五曰百工，饬化八材；六曰商贾，阜通货贿；七曰嫔妇，化治丝
所谓“九赋”，指的是国家如何确保财政收入，它包括：“一曰邦中之赋；二曰四郊之赋；三曰邦甸之赋；四曰家削之赋；五曰邦县之赋；六曰邦都之赋；七曰关市之赋；八曰山泽之赋；九曰弊余之赋。”
所谓“九式”，指的是如何根据“均节财用”方针合理安排财政支出，它包括：“一曰祭祀之式；二曰宾客之式；三曰丧荒之式；四曰羞服之式；五曰工事之式；六曰币帛之式；七曰刍秣之式；八曰匪颁之式；九曰好用之式。”“九赋”与“九式”各项规定表明，国家财政收支都有确定规则，不可随意改变。
所谓“九两”，指的是如何“系邦国之民”：“一曰牧，以地得民；二曰长，以贵得民；三曰师，以贤得民；四曰儒，以道得民；五曰宗，以族得民；六曰主，以利得民；七曰吏，以治得民；八曰友，以任得民；九曰薮，以富得民。”这里所述的是如何方能真正赢得民众的信任与拥护，地、贵、贤、道、族、利、治、任、富九条途径，各有专门负责者。
凡此“六典”、“八法”、“八统”、“九职”、“九赋”、“九式”、“九两”，界限明确，操作性强，它们既是职业官僚的职责，又是职业官僚必须具备的共识，既是职业官僚所必须遵循的行为规范，又是职业官僚“权力—规则—行动”整个运作获得合理性与合法性非常确定的基础。
至少春秋、战国时期，《周礼》所规制的这一职业官僚制度已逐步取传统的世卿世禄制度支配地位而代之。秦汉时期，它的支配地位正式确立。
魏晋南北朝至隋、唐，逐步形成并最终确立了三省六部体制。在此基础上，产生了中国古代职业官僚体系治国的另一部具有法典性质的著作《唐六典》。
《唐六典》，开元十年（722）唐玄宗李隆基诏令撰修，在中书令张说、萧嵩、张九龄等人先后主持下，开元二十六年撰成并注释后，于次年由宰相李林甫奏呈皇帝，所以书题为唐玄宗御撰，李林甫奉敕注。《唐六典》始撰时，准备仿照《周礼》六官体例编写，但实际上是以唐代中央行政、决策、监察诸机构，各军事武装部门及地方上京兆河南太原三府、都督、都护、州县等行政组织职能编定。
《唐六典》不仅全面叙述唐代官僚机构的构成状况，还逐一追述此前历代沿革过程。因此，从《唐六典》中，人们大体了解唐代以前历代职业官僚体系的构成、演化过程、运行的实际状况。《唐六典》清楚地表明，中国职业官僚体系一直保持阶梯式自上而下行使权力的等级制结构，不同部门、不同等级的官吏有着明确的分工、明晰的职责，他们行使职权时彼此互相制约、互相制衡，这就使权力的运行受到来自各个不同层面、不同方面的限制，不能为所欲为地滥用，但又能保持相当高的效率。
更为重要的是，为使整个职业官僚体系长久、有效地运作，对于官员的监督、管理制度越来越严密而完备。《唐六典》中所述对官员铨选、考课、俸禄、休假、致仕一系列明细的、完全可操作的规定，就是为了保证官僚队伍能够不断更新，官员在任时能够恪尽职守，致仕后能够得到妥善安置，这些规定就是要驱使官员们愿意以治国为其终身职业，精心积累实际经验从而形成很强的专业化素养，并且在实践过程中不断提升自己治国或治理一个部门、一个地区的业务水准。
即以“考课”一项而论，《唐六典》规定，这项工作由吏部考功司负责，考功司的职责就是“掌内外文武官吏之考课”。当时，凡是应接受考核的官员，都要“具录当年功过、行能”，由考功司和本州长官“对众读，议其优劣，定为九等考第”，然后送尚书省吏部。对于这些材料，还要“每年别敕定京官位望高者二人，其一人校京官考，一人校外官考”，“定给事中、中书舍人各一人，其一人监京官考，一人监外官考”，最后，由“郎中判京官考，员外郎判外官考”，然后，方得“各以奏闻”。考课的内容主要是四项：“一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤匪懈。”这就是对所有官员的政治和工作态度、工作作风及工作成效的综合考核。
此外，还有所谓“二十七最”，是对各个不同岗位的专业考核。如近侍的专业考核标准是“一曰献替可否，拾遗补阙”；选司的专业考核标准是“铨衡人物，擢尽才良”；考校的专业考核标准是“扬清激浊，褒贬必当”；判事的专业考核标准是“决断不滞，与夺合理”；法官的专业考核标准是“推鞫得情，处断平允”；役使的专业考核标准是“功课皆充，丁匠无怨”；屯官的专业考核标准是“耕耨以时，收获剩课”。如此等等，对各职能部门都有明确的专业考核标准。
考课的结果，和官员的奖惩、升降直接相联系。当时规定，按照考课的四项共同内容及专业考核的结果，四项共同内容及专业考核都合格者为上上；以下按综合考核及专业考核合格与否的实际状况，分别定为上中、上下、中上、中中；其下，“职事粗理，善最弗闻为中下；爱憎任情，处断乖理为下上；背公向私，职务废阙为下中；居官谄诈，贪浊有状为下下”。根据考课的结果，“诸食禄之官，考在中上已上，每进一等，加禄一季；中下已下，每退一等，夺禄一季。若私罪下中已下，公罪下下，并解见任，夺当年禄，追告身（即授官证书）”。如此明晰、严格的考核与奖惩制度，使得各项职务、职责具有明显的非人格化的法治主义取向，促使职业官僚们必须敬业尽责。正是这种日臻成熟的职业官僚制度，为“民惟邦本，本固邦宁”的落实提供了制度性保证。
其后，历代王朝职业官僚制度大体都沿袭唐代，虽然许多规定代有变更，有不少部分更为细密，但基本原则一直被视为天经地义，不可违背。当然，在官场实际运行中，营私舞弊、敷衍塞责者所在多有，贪官污吏更是层出不穷，但这一制度在历代政治实践中的合法性、合理性以及它的实际成效，是无论如何也否认不了的。
在宗教力量异常强大的许多文明中，人的精神需求，人的道德和理想，人的基本行为方式，多源于人们自出生开始直到生命结束贯穿其终生的宗教生活。在那些文明中，国家的任务相对就比较单纯，可以主要通过厉行法治、刑治加以解决。
中华文明则不然。自古虽有神道设教，而本土的宗教道教直到东汉末年方才产生，随后影响最大的宗教是从印度传来的佛教，佛教也很快就走向中国化，形成具有鲜明中国特色的宗教。无论是道教，还是佛教，都没有取得宗教在其他许多文明中所具有的那样崇高的地位。正因为如此，在中华文明发展过程中，满足人的精神需求，树立人的道德和理想，确定人的基本行为方式，虽然宗教生活，也很重要，但更多的却是依靠国家治理。这就形成了中国以“民惟邦本，本固邦宁”为最高价值追求的国家治理，必须同时承担起德治与礼治的使命，确立一个以德治为体，以礼治为用，以法治为辅，以刑治为末的独特的国家治理、社会治理体系。
首先，是以德治为体。
《尚书·尧典》中已经提出：“克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓，百姓昭明。协和万邦，黎民于变时雍。”《论语·为政》中孔子特别强调：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”他比较法治、刑治和德治、礼治功能时指出：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”若以法为导，以刑整饬，会将人们引向只知想方设法避免犯法和受刑，从而丧失羞耻之心；若以德为导，以礼整饬，则将必定会使人们怀有羞耻之心，行为自觉合乎规范。秦大一统国家建立后，《吕氏春秋·上德》中也说：“为天下及国，莫如以德，莫如行义。以德以义，不赏而民劝，不罚而邪止，此神农、黄帝之政也。以德以义，则四海之大，江河之水，不能亢矣；太华之高，会稽之险，不能障矣；阖庐之教，孙、吴之兵，不能当矣。”
何谓德治？德治，国家治理不仅仅是为了生产更多的财富，或拥有更雄厚的军事实力，它明确地将造就一个有道德的社会、一个有道德的国家作为国家治理的最高目标，将使得百姓们普遍地成为有道德的人，使得专职从事国家治理的君主和官僚在行使权力时能够普遍地信守道德，作为成功执政的一项基本保证。
什么样的社会方才是一个有道德的社会，什么样的国家方才是一个有道德的国家？西汉贾谊在《新书·道德说》中说：“德有六美，何谓六美？有道，有仁，有义，有忠，有信，有密，此六者，德之美也。”他进一步解释说：“德之有也，以道为本，故曰：道者，德之本也。……仁行出于德，故曰：仁者，德之出也。德生理，理立，则有宜适之，谓义。义者，理也，故曰：义者，德之理也。……德之遇物也忠厚，故曰：忠者，德之厚也。德之忠厚也，信固而不易，此德之常也，故曰：信者，德之固也。德生于道而有理，守理则合于道，与道理密而弗离也，故能畜物养物，物莫不仰恃德，此德之高，故曰：密者，德之高也。”贾谊在这里阐述了道德六个核心概念的含义和它们之间的内在联系。
德治怎样付诸实施？
最根本的一点，是执政者要以身作则，在道德品质方面不断完善自己，在道德上做出表率，能够信守道德以处理国家治理的各项事务。《论语·颜渊》中记述季康子问政于孔子，孔子回答说：“政者正也。子帅以正，孰敢不正？”《论语·颜渊》又记述：孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”孔子还说：“苟正其身矣，于从政乎何有？不能正其身，如正人何？”强调的都是最高执政者君主本人能否坚持发扬正气，对整个国家官僚系统能否让正气压倒邪气起着决定性作用。
君主应当如此，所有官员也应当如此。武则天主持编定的《臣轨》一书，曾被列为科举考试必读书。《臣轨》共两卷，分国体、至忠、守道、公正、匡谏、诚信、慎密、廉洁、良将、利人十章。在《公正章》中，专门讲述各级官吏必须公正无私：“忍所私而行大义，可谓公矣。……人臣之公者，理官事则不营私家，在公门则不言货利，当公法则不阿亲戚，奉公举贤则不避仇雠。”不营私家，不言货利，不阿亲戚，举贤不避仇雠，这就是“思所私而行大义”，这就是真正的“公心”。在《利人章》中，专门讲述各级官吏必须将依靠百姓、切实解决百姓衣食问题作为施政之本：“夫衣食者，人之本也。人者，国之本。人恃衣食，犹鱼之待水；国之恃人，如人之倚足。鱼无水则不可以生，人无足则不可以步。故夏禹称：‘人无食则我不能使也。功成而不利于人，则我不能劝也。’是以为臣之忠者，先利于人。”在《廉洁章》中强调：“理官莫如平，临财莫如廉。廉平之德，吏之宝也。”“富财不如义多，高位不如德尊。”
何谓礼治？礼治，就是用贯穿于人们日常生活系统而全面的“礼”，规范人们的行为方式和社会生活秩序。
礼治，就是通过包括吉礼、嘉礼、宾礼、军礼、凶礼在内的各种礼仪，使人们能够自然地自觉地达到从内心到外在行为都各安其位、各得其宜这样一种境界。《礼记·经解》在说明礼治在国家治理中的地位时，特别指出：“礼之于正国也，犹衡之于轻重也，绳墨之于曲直也，规矩之于方圜也。故衡诚悬，不可欺以轻重；绳墨诚陈，不可欺以曲直；规矩诚设，不可欺以方圜；君子审礼，不可诬以奸诈。是故隆礼、由礼，谓之有方之士。不隆礼、不由礼，谓之无方之民。敬让之道也，故以奉宗庙则敬，以入朝廷则贵贱有位，以处室家则父子亲、兄弟和，以处乡里则长幼有序。孔子曰：‘安上治民，莫善于礼。’此之谓也。”
《礼记·仲尼燕居》中引用孔子的话说明，如果不讲究礼治，结果就将使人们从内心到外在都陷于紊乱状态：“礼者何也？即事之治也。君子有其事，必有其治。治国而无礼，譬犹瞽之无相与，伥伥乎其何之？譬如终夜有求于幽室之中，非烛何见？若无礼，则手足无所错，耳目无所加，进退揖让无所制。是故以之居处，长幼失其别，闺门三族失其和，朝廷官爵失其序，田猎戎事失其策，军旅武功失其制，宫室失其度，量鼎失其象，味失其时，乐失其节，车失其式，鬼神失其飨，丧纪失其哀，辨说失其党，官失其体，政事失其施，加于身而错于前，凡众之动失其宜。如此则无以祖洽于众也。”
《礼记·曲礼上》由此断言：“道德仁义，非礼不成，教训正俗，非礼不备。分争辨讼，非礼不决。君臣上下父子兄弟，非礼不定。宦学事师，非礼不亲。班朝治军，莅官行法，非礼威严不行。祷祠祭祀，供给鬼神，非礼不诚不庄。是以君子恭敬撙节退让以明礼。”是否实行礼治，还被视为人是否真正区别于禽兽的标志：“鹦鹉能言，不离飞鸟。猩猩能言，不离禽兽。今人而无礼，虽能言，不亦禽兽之心乎？夫唯禽兽无礼，故父子聚麀。是故圣人作，为礼以教人，使人以有礼，知自别于禽兽。”
中国自古以来尊重礼典，除经书中《仪礼》、《礼记》、《大戴礼记》外，《史记》、《汉书》及以后的历代正史礼仪志，以及关于礼制的各种专门著作，详细记录了历史上礼制的变迁。
在礼治建设中，唐代具有重要地位。《唐律》确定：“德、礼为政教之本，刑、罚为政教之用。”唐初贞观年间，曾动员结集房玄龄、魏徵、孔颖达等编纂《大唐仪礼》一百卷（吉礼六一、宾礼四、军礼二十、嘉礼四二、凶礼六、国恤礼五，计一三八篇）。高宗年间，由长孙无忌、杜正伦等又编成一百三十卷的《（永徽）显庆礼》。唐玄宗开元二十年（732）编定的《大唐开元礼》一五二卷（吉礼五五、宾礼六、军礼二三、嘉礼五十、凶礼十八），依吉礼、宾礼、军礼、嘉礼、凶礼的次序，详尽说明了相关典礼仪制，集古代礼制之大成。
其后北宋的《大常因革礼》、《政和五礼新仪》，以及金的《大金集礼》、清代的《清集礼》，均承袭《开元礼》。
《大戴礼记》中特别强调，礼治高于法治，更高于刑治；先于法治，更先于刑治，以此说：“以礼义治之者积礼义，以刑罚治之者积刑罚；刑罚积而民怨倍，礼义积而民和亲。故世主欲民之善同，而所以使民之善者异。或导之以德教，或殴之以法令。导之以德教者，德教行而民康乐；殴之以法令者，法令极而民哀戚。哀乐之感，祸福之应也。”
礼治的一个重要特征，就是明确规定每个人在不同场合、不同关系中非常不同的身份、地位、角色，他们必须依据这不同的身份、地位、角色，确定自己应当如何行动，这对于他们说来，自然是一种束缚。但是，它给人们带来的更为重要的是稳定的社会秩序，是人与人之间有礼有序的和谐交往。由于每个人的身份、地位、角色并非固定不变，每个人经常同时具有多重身份、地位、角色，这就大大软化了礼治异己的强制性，增强了礼治内在的亲和性。
礼、礼治涵盖中国古代社会生活的方方面面，大至国家纲纪，小至普通百姓的行为举止、家庭纠纷。礼，有确定的礼仪形式，但更为根本的其实是人们长久保持的以安居乐业为目的的风俗和习惯，是非成文的习惯法。这是礼治能够长期延续并深入所有社会成员、社会生活各方面的一个重要原因。
中国并非不讲法治与刑治。刑治起源甚早，夏、商、周三代已形成相当完整的刑罚制度。
《周礼·秋官·司刺》有三赦之法：“一赦曰幼弱，二赦曰老耄，三赦曰蠢愚。”又有三宥之法：“一宥曰不识，二宥曰过失，三宥曰遗忘。”三赦之法是对未成年者、年迈体衰者和有精神障碍者可免予追究刑事责任；三宥之法是对误伤、误犯以及无意识违法犯罪，可以减轻其刑事责任，作宽宥处理。三赦、三宥之法表明，其时刑治已很注意用刑当和德治相联系。
春秋战国时代，郑国子产“铸刑书”，晋国赵鞅、荀寅“铸刑鼎”，尤其是李悝制定《法经》，成文法典逐步取代先前的习惯法。法家的兴起，使法治得到更多重视。
秦汉时期，法治、刑治逐渐成熟。秦颁布《秦律》，汉先后颁布《九章律》、《傍律》、《越宫律》、《朝律》，其时主要法律形式包括律、令、科、比。
魏晋南北朝时期，陆续颁布曹魏《新律》、西晋《泰始律》、北朝《齐律》。法治、刑治受制于德治、礼治，突出表现在西晋《泰始律》首次确定按斩衰、齐衰、大功、小功、缌麻五服亲等不同，差别定罪。因祖父母或父母年迈而无人赡养，罪犯可先行回家尽孝，待为老人养老送终后，再执行原来的刑罚。
隋建立后，颁布《开皇律》；唐取代隋以后，陆续颁布《武德律》、《贞观律》、《永徽律》，《永徽律》与随后撰定的对全部律文作出统一法律解释的《永徽律疏》合编在一起，称作《唐律疏议》。唐律确定谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不义、内乱为“十恶不赦”之罪，其中“不道、大不敬、不孝、不睦、不义”俱属违反伦理纲常的犯罪，体现了鲜明的“礼法合一”，即以法治、刑治维护德治、礼治，以德治、礼治主导法治、刑治的特点。
能否做到“民惟邦本，本固邦宁”，各级官员是关键。因此，历代对官吏廉洁奉公都要求甚严。唐律中对利用职权牟取私利或贪赃枉法，明确规定较之常人犯财产罪要处以更重的刑罚。如凡“受财枉法”者，即收受财物而裁判枉法者，赃满十五匹处绞；“受财不枉法”，即收受财物而未枉法裁判者，赃满三十匹者即绞。如此重刑，是为了维护德治，使官员不敢以身试法。这一点在明太祖颁布天下的《大明律》与《明大诰》中表现得尤其突出，为使官员们真正受到震
清代顺治五年（1648）制定《大清律集解附例》，雍正五年（1727）颁行《大清律集解》，乾隆五年（1740）编成《大清律例》。《大清律例》篇目与《大明律》相同，包括名例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律、工律7篇，30门，律文436条。律文被规定为“祖宗成宪”，子孙世守，不得改动，而因时制宜，得定期增加纂例，来补充律文不足之处。清代纂例的数量递增，乾隆二十六年（1761）例1456条，同治九年（1870）例已达1892条。律后分别附以奏准的条例1049条。《大清律例》继承了明律有关惩贪条款，并且以后又陆续纂修了许多附例。如规定：凡擅选官或私自铨选亲戚，斩监候；滥设官吏，额外添设一人，杖一百；擅离职役，笞二十；交结朋党或上言大臣德政，斩监候；嘱托公事，笞五十；罢闲官吏在处干预公事，杖八十；现任处所置买田宅，笞五十，解任，田宅入官。官员贪赃，钦定例：百两以上者，绞决；三百两以上者，斩决。凡监临主守自盗仓库钱粮者，一两以下杖八十、小臂膊刺“盗官（钱、粮、物）”三字；四十两，斩。事实表明，所谓法治，在中华文明中，是德治、礼治的补充和保证。
班固《汉书·艺文志》中就说：“法家者流，盖出于理官，信赏必罚，以辅礼制。《易》曰：‘先王以明罚饬法’，此其所长也。及刻者为之，则无教化，去仁爱，专任刑法而欲以致治，至于残害至亲，伤恩薄厚。”在班固看来，法治是在德治、礼治主导下，发挥辅佐功能。若“无教化，去仁爱，专任刑法而欲以致治”，就不可能使国家得到真正有效的积极的治理。马融《忠经·政理章》中说：“夫化之以德，理之上也，则人日迁善而不知；施之以政，理之中也，则人不得不为善；惩之以刑，理之下也，则人畏而不敢为非也。刑临以威，知惧无犯，既劣于政，弥蒙于德。刑则在省而中，政则在简而能，简则易从，能则人服。德则在博而久。德者，为理之本也。任政非德则薄，任刑非德则残，故君子务于德，修于政，谨于刑，固其忠，以明其信。行之匪懈，何不理之人乎？”当然，理论上、制度上如此，并不等于实践中就能不折不扣真正做到。
但德治、礼治、法治、刑治的相互配合，共同落实“民惟邦本，本固邦宁”的国家治理，应当是没有异议的。
中国传统的大一统国家治理，奉行的是一种精英主义，通过社会精英对整个国家进行动员、控制和管理。但国家政权构建通常只到县一级。国家基层管理职责的承担者，实际上是具有非常强固自治力量而且异常稳定的草根社会。
传统草根社会，包括具有血缘关系的家族，具有地缘关系的乡里，具有职缘关系的行会，在同一私塾、同一书院就读而有所谓学缘关系的同窗，具有同样宗教信仰的民间宗教团体，以及形形色色的各类帮会，等等。家族族长、地方士绅、地方能人，乃至所谓地方枭雄，经常成为他们的领袖人物。
这些草根团体，对相关的民众常常能进行非常有效的动员、控制与管理。在国家实行德治与礼治时，他们其实是最为广泛而坚实的社会基础力量。他们能够通过共同信仰、共同习俗以及共有财产、公共事业、共同活动，化解社会基层的众多矛盾，协调社会基层纷繁复杂的各种关系，增强社会凝聚力，稳定基层社会秩序，成为历代王朝国家政权对基层进行有效治理的重要支柱。而“天高皇帝远”，广大草根民众也经常仰仗自身生活于其中的这些彼此纵横交错、互相覆盖的众多网络，维护自己的权益，制约治国的各级精英，使其难以为所欲为。
一家一户分散的草根，常常孤立无援，是很脆弱的，而一旦集结成为团体，有了群体的力量作后盾，就不再那么脆弱，那么孤立无援，就有可能抵制各级官吏各种非法的作为。王朝政治较为清明时，通常都能够较多关注下层的草根，落实“民惟邦本，本固邦宁”成效较为显著；但当君主与官僚们一旦成为享有特殊利益的特殊阶层时，与下层草根社会就会渐渐脱节，渐行渐远，甚至走到完全对立。君主、官僚机构越来越庞大，消费欲越来越膨胀，对民众的诛求越来越无度，他们就从社会精英蜕变为社会蠹虫。当草根们依靠合法途径已无法维护自己权益时，便会从零星的、分散的、局部的反抗，一步步发展到大规模的农民暴动、农民起义、农民战争，推翻旧的王朝，打烂原有官僚机构，扫荡已经成为社会蠹虫的君主官僚，通过群众性的激烈暴力行动，来重建落实“民惟邦本，本固邦宁”的国家治理。
在新的王朝初创时，起自下层草根社会的草莽英雄，本属草根，但他们是新王朝建立的有功之臣，便上升成为新王朝社会精英的一部分，通常还成为其中坚力量。尽管他们也很快就开始享受特权，拥有特殊利益，但他们毕竟刚从草根中走出来，对下层草根们的疾苦体会较深，对草根大众的需求了解还比较深切，因而比较能够注意满足他们的需求，随之往往就是又一个所谓“盛世”的创立。
于此可见，草根们在落实“民惟邦本，本固邦宁”的国家治理中，其实才是具有终极意义的决定力量。
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