基层群众自治制度的核心价值

人民群众通过基层社会生活直接参与政治,这是使人民群众实际参加一些公共事务的民主政治形式。实行人民民主专政的社会主义国家,需要广泛地组织人民群众参与国家管理。基层群众自治组织是最简便、最普遍的群众参政形式。它是指人民群众在党和国家的领导下,以直接民主的方式,把基层群众组织起来,由全体成员自我管理。基层群众自治的根本宗旨是自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。作为广大人民群众在基层社会生活中当家作主的渠道,基层群众自治既是直接民主的组织形式,也是人民群众直接参与国家政治生活的重要形式。基层群众自治是具有中国特色的社会主义民主参政形式,它具有不同于资本主义国家和其他社会主义国家自治形式的特点。它最初萌生于新民主主义革命时期的农会、贫农团、居民小组等自治性群众组织,以后逐渐发展成为居民委员会和村民委员会的形式。作为群众性自治组织,它不同于按职业、行业、民族等界线划分的一般群众团体,而是具有广泛群众自治基础的综合性组织；它也区别于基层国家政权机关或基层国家行政机关,且不是基层政府的派出机构。基层群众自治组织的组成人员一般由居民或村民直接选举产生,不须经过政府部门委派。基层群众自治组织也与基层政府部门保持密切的联系。它不仅能够掌握基层群众对国家法律和政策实施情况的反应以及对国家机关及其工作人员的批评和建议,而且能够及时向政府有关部门反映基层群众的意见、要求和建议,主动配合政府解决一时难以解决的矛盾和问题。因而,基层群众自治有利于人民群众的意愿表达以及参与对国家机关的监督和管理。目前,在我们国家农村有58.9万个村委会^[50],在我国城市有8.948万个社区^[51]。2007年党的十七大第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。

一、追求公意

按照马克思的理论,只有消灭了在经济生活领域内起作用的差异才能消灭社会冲突的主要根源。马克思和恩格斯在谈到未来社会消灭城乡对立问题时指出:“消灭城乡之间的对立,是共同体的首要条件之一,这个条件又取决于许多物质前提,而且任何人一看就知道,这个条件单靠意志是不能实现的(这些条件还须详加探讨)。”^[52]这就是说,消灭城乡对立既是社会主义社会的前提条件,也是重要任务。而这都必须依靠相应的物质前提。要在中国农村实现富裕和繁荣,缩小城乡差别,没有稳定的农村社会环境是不行的。邓小平曾强调指出:“中国稳定不稳定首先看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的。”^[53]中国农村的经济发展要以稳定作基础,而农村稳定决不是依靠单纯的经济手段就能够做到的,而是必须要由相应的政治建设来保证。邓小平曾经指出:“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容。”^[54]为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设,1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议正式颁布实施《中华人民共和国村民委员会组织法》,为农村基层实行村民自治提供了制度框架和法律保障。

城市是区域发展的地域核心,是人流、物流、信息流集聚的中心,是现代经济活动的重要载体和必要的依托。有人称城市为现代社会的“阳光地带”。城市化是推动区域经济发展的重要战略。城市化可以吸收农村过剩人口,减轻农村人口对资源和环境的压力,保持社会的可持续发展；城市化可以进一步扩大内需,拓展和繁荣市场,加速经济市场化进程；城市化还可以缩小城乡差距,改变城乡二元结构。作为城市发展的基层单位,城市基层社区在我国城市化进程中扮演着重要的角色。为了由城市居民群众依法办理群众自己的事情,促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展,1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。

二、权利合宜

村民委员会与居民委员会的职权,在《中华人民共和国村民委员会组织法》与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中给予了维护及规范。《中华人民共和国村民委员会组织法》,一方面,明确了村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。另一方面,规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。同时,强调中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。截至2008年底,我国共有农村村民委员会60.1万个,村委会成员240万人,其中党员占70%,村委会干部中党组织书记、村委会主任两个职务“一肩挑”的占到61.9%。^[55]《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,一方面,明确了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；另一方面,强调不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。对于由村民委员会召集和主持的村民会议以及由居民委员会召集的居民会议的职权,上述两部法律也给予了保障及规范。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十五条规定,居民公约由居民会议讨论制定,报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案,由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。居民公约的内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。

三、公开与监督

实行民主管理与民主监督是基层群众自治制度的重要特色。村民委员会实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则。村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督:1.由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；2.国家计划生育政策的落实方案；3.政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；4.村民委员会协助人民政府开展工作的情况；5.涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项。这些事项中,一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的,财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性,并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布；经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实,其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责,可以列席村民委员会会议。居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用,经居民会议讨论决定,可以根据自愿原则向居民筹集,也可以向本居住地区的受益单位筹集,但是必须经受益单位同意；收支账目应当及时公布,接受居民监督。

改革开放以来,一批国内政治学者开始走向实践,以发现和总结基层群众自治的实践经验为自己的使命,并将实证方法引入政治学研究领域。华中师范大学徐勇教授受邀在中共中央政治局集体学习中就“我国社会主义基层民主政治建设研究”等问题作了专题讲解。他认为:中国的民主化进程“必须根据国情和社会发展总目标,选择合适的起点和突破口,有领导、有步骤、有秩序地进行。而发展基层民主,在农村实现村级事务的直接管理,既有利于充分调动农民群众的积极性,又可将民主化进程置于一定的规范和可控范围之内,即便出现一些混乱情况,也能够及时有效地解决,由此使政治稳定和政治民主相互促进,实现良性互动”。^[56]村民自治和居民自治能够折射出国家与社会的关系,透视国家与社会的互动过程；村民自治和居民自治为我国基层社会生长提供了“公共空间”,对推动中国社会的发展与成熟有积极作用。