中外公务员制度的管理体制与基本特征

第二节　中外公务员制度的管理体制与基本特征

一、西方国家公务员制度的管理体制与基本特征

公务员制度是人类社会长期发展和历史演变的产物。公务员制度作为人类政治文明建设的成果，它与一国的政治制度和社会制度有着密切的关系，是人类政治文明共同发展和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。西方国家公务员制度的管理体制呈现以下主要特征：

（一）对国家公务员系统实行分类管理

西方国家公务员制度普遍实行两官分途而治，按照官员与执政党的关系、官员进入公职系统和任用的方式等，即将公务员分为政务类公务员和业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民众选举产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行任期制，多数通过考试录用。主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定。在西方国家公务员制度中，两类官员的评价标准和发展通道也不同，区别是显著的：

第一，他们的产生方式不同。政务官是通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命的；业务官是通过国家统一、公开考试，择优录用而进入公职系统的。

第二，他们的任期不同。政务官实行任期制药厂；业务官实行常任制，一般通过正常退休离开公职系统。

第三，与执政党的关系不同。政务官与执政党的共进退；业务官则不受党派轮流坐庄的影响，实行常任制，并采取以功绩制为中心的阶梯式的晋升路线。

第四，业务类公务员有自身专门的管理机构，有自己的工会组织，具有相对的独立性，逐渐形成了一个比较封闭的系统。

（二）奉行“价值中立”或“政治中立”的职业准则

这一原则是针对业务类公务员而言。西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象。这一原则是针对政党分赃制带来的弊端所作的必要防范。所谓“政治中立”，是指在政府中工作的业务类公务员必须忠于政府，不得带有党派倾向和其化政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念或价值观；不介入派系或政治纷争，专心执行本职工作；不以拥有的行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠职守，推动政府的各项政策，为公民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，对所有集团和个人采取统一、一致的标准，执行法律。

这一原则是建构在政治与行政二分论基础原则上的，是西方公务员制度一个重要的特点。在公务员制度的运作中，“政治中立”原则是通过政务官和业务官的划分与分途而治，规定业务类公务员的政治权力和义务来实现的。国家公务员法中明确规定了业务类公务员必须遵守的政治操守，如不得以与党派活动或为党派竞选而利用职权进行政治募捐、助选等活动，也不允许兼职从事营利性的活动等。同时，在获得公务员身份权的同时，限制了公务员的某些宪法赋予公民的一般性政治权利。

英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。美国在1883年施行的《文官制度法》中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受。”日本《国家公务员法》规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为。”

虽然随着行政权的扩大，公务员的政策制定中的影响力越来越大，甚至高级业务类公务员可能已成为实质上的政策制定者，“政治中心”原则受到了挑战，但是，它作为西方公务员的基本职业准则，并保证其以客观的态度为公众服务等，仍然发挥着重要的作用。

（三）国家公务员的基本任职模式为终身的常任制

在国家公务员系统中，业务类公务员实行的是永业制的雇佣模式。即一旦公共组织与公职人员建立了契约关系，员工如果没有发生工作错误或事故，完成了组织规定的工作业绩标准的话，那么，组织不能够以其他理由随意解雇或辞退公职人员，侵害公务员的身份权，公务员可以一直在公共组织中任职直至达到法定退休年龄和工作年限，与公共组织解除工作关系。公务员以固定的薪俸维持工作和生活的连续。而工资给付标准的依据是员工在组织秩序中的地位。常任制的任职模式给公务员的职业安全提供了极大的保障，旨在达成维持公职队伍稳定性、连续性和提高专业化水平的目标。

（四）实行功绩制

以能力和业绩评价为本位的功绩制原则，贯彻于整个国家公务员的体系中，这一社会价值取向深深地影响了西方的现代公务员制度，使功绩制成为公务员制度的根本原则。功绩制原则意味着，输送行政精英不再是贵族的专利，平民如果受过教育，拥有能力和成就，也可以跨越社会等级的屏障，向社会上层流动，成为社会精英。功绩制强调的是实实在在的工作业绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考核的业绩评估公务员，必须按照工作的业绩提升公务员。德国《联邦公务员法》规定：“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定。”美国《文官制度改革法》规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。”日本《国家公务员法》规定：“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施。”

功绩制原则决定了公务员制度的本质特征和运行途径。因为功绩制客观上要求将官职向全社会开放，从社会中公开选择优秀人才，任人唯贤；功绩制要求建立以法律为形式的公务员管理的规范标准，以非人格化的、客观的标准评估公务员的工作业绩；功绩制要求为有成就的公务员开放成长发展的道路，使他们不会因种族、性别、 出身受到歧视；功绩制要求公务员体系优胜劣汰，奖勤罚懒，激励进取，这使得公务员制度富有竞争性和活动。

现代公务员制度力图发展公平、客观的公务员能力和绩效的测评标准。为了摒除传统人事制度采用的主观性、长官意志的管理方式，现代国家公务员制度力求建立一套客观的、非人格化的人事评价体系。公共部门从企业组织学习了大量的评价手段，如人事测评、评价中心和绩效评做指标体系等，推出一系列能够定量化的、可以计量的和客观反映公务员综合素质以及工作业绩的指标体系，并运用等值化和操作运行的手段，保证组织获取与储存客观的信息，实现对公职人员的公正评价。

（五）贯彻公开、平等、竞争原则

该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件，都普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。美国1979年施行的《文官制度改革法》规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本《国家公务员法》也规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门

（六）按法律、法规对国家公务员实行制度化管理

传统人事制度以“人治”为基础，官员的任用、选拔、晋升很大程度上依赖于行政领导者的个人好恶和偏私。传统人事制度是以君主和个人的感情、偏好为中心，由君主和个人选择他们需要的人员，甚至是随意、随机性地加官晋爵，导致了吏治的败坏。

国家公务员制度要建立制度化的管理模式和管理程序，必须首先确立制度运行的规则。法治主义是规范公务员行为和管理者行为的重要方式。为此，各国国家公务员制度都优先制定了国家公务员法，指明了国家公务员管理的根本原则和基本精神，界定了国家公务员的权利、义务，明确了公务员管理的职权范围和法定程序，逐步将国家公务员的管理纳入规范化的轨道上。

公务员是行政执法的主体，一方面，政府赋予和保护他们作为公务员应有的权利。专门设置有公务员事务仲裁或公务员权利保护机构，负责处理公务员与其机关或行政首长之间发生争议或人事纠纷时的裁决，接受公务员的申诉，维护公务员的合法权益。如英国的惠特利委员会、美国的功绩制保护委员会和公平就业机会委员会。另一方面，公务员是行政责任的承担者，他们必须忠实履行其应尽的义务，接受政府和社会公众的监控。公务员制度在法律、法规的规定中实际的动作环节上，都力求使公务员享有的权利和履行的义务之间保持平衡，保证其有效地使用行政管理权力，但杜绝其滥用行政权力。所以，制度规定公务员必须在法律的范围内行动。

二、中国特色的公务员制度

中国公务员制度形成已有十余年的时间，它是从干部人事制度的改革脱胎而来的，直接针对传统干部人事制度存在的种种弊端和问题，适应了社会主义市场经济建设和政治、行政体制改革的需要。一方面，中国公务员制度吸收了西方公务员制度的养分和经验；另一方面，适应中国独特的国情和传统，中国公务员制度具有自身的特性，形成了具有中国特色的公务员制度。中国公务员制度与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段中国的国情出发，涵盖了长期以来我国干部人事制度的基本经验，具有鲜明的中国特色。

（一）中国公务员制度的基本特征

每个国家政府人力资源管理都有自己的特性，这是管理制度具有生命力的根本所在。因为它适合本国的国情和本民族独特的传统。我国国家人事行政制度的改革选择了公务员制度的发展道路，一方面，它引入了竞争、激励、保障等公务员管理共有的精神和机制，实现了对政府公务人员法治化、规范化的管理；另一方面，产生于社会主义初级阶段的中国公务员制度，其赖以生存和发展的政治背景与西方的政党政治完全不同，这就决定了中国政府实施的公务员制度有自己的特征和运行方式上的独特性。

1．公务员是党的干部，党管干部原则是公务员管理的根本原则

我国的公务员是在党的组织路线和干部政策的指导下确立的，是党的干部人事制度的组成部分。在公务员的管理中，必须坚持和贯彻党管干部的原则，不能脱离或削弱党对政府人事工作的领导作用。具体表现为：第一，公务员制度的各项规定应根据党的干部工作方针和政策制定；第二，公务员中各级政府组成人员由各级党委考察、推荐，依法由各级国家权力机关选举或任命，而且其中的共产党员由各级党委负责监督。对于不属于政府组成人员，但担任重要职务的公务员，党委也根据工作需要进行直接管理和监督。中国的公务员制度不存在政务官和业务官的划分，公务员队伍也没有构成一个相对独立的、封闭的管理系统。

2．公务员要坚持党的四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策

中国公务员制度明确规定：公务员必须坚持党的四项基本原则，在一切公务活动中，必须认真执行党的路线、方针、政策，在政治上、思想上与党中央保持一致；公务员应积极参加国家或政党的政治生活；公务员中的共产党员，要遵守党的纪律，服从党的决议，参加党的组织生活，接受党组织的监督、检查，按照党员的标准严格要求自己，发挥党员的先锋模范作用。中国公务员制度是适应社会主义现代化建设的需要而建立的，同时出是实现党的改革开放方针、政策的组织保证，它要为党以经济建设为中心的政治路线服务。因此，党的基本路线是中国特色社会主义公务员制度化的根本指导原则，公务员的各项管理制度应体现党的基本路线。

3．坚持德才兼备的人才任用原则

中国公务员制度在选拔、任用和考核、培训干部的各个环节中，始终坚持既重德又重才的人才使用和发展标准，并将公务员的政治态度和思想品德放在首位。这是对党和国家长期以来形成的用人制度传统的继承和发扬。

4．坚持全心全意为人民服务的宗旨

中国国家政权的性质和国家行政机关的职能本质上决定了各级政府是人民的政府，国家公务员是人民的公仆，代表人民执行国家公务。他们没有也不应有自己的特殊的利益，不能成为特殊的利益集团。因此，中国公务员制度强调公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不谋私利，不搞特权，接受人民群众的监督。

（二）我国公务员制度与西方国家公务员制度不同

1．我国公务员制度的政治取向与西方国家公务员制度不同

西方国家法律规定公务员在国家政治活动中要保持“政治中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。根据《英国公务员管理法》，属于“政治受限”范畴的公务员不得参与全国性政治活动；不属于“政治受限”范围和属于“政治自由”范畴的公务员，不得表达个人政治观点；公务员不得参加某个党派组织或保护的活动。在美国，政治中立是其公务员制度的基本原则之一，公务员不得为政党政治目的而从事活动，不得使用其权力或影响去干预、影响选举结果或竞选提名的结果。在日本，根据《国家公务员法》，公务员不得成为政党及其他政治团体的官员、政治顾问以及其他具有相同作用的成员。

在我国，公务员不仅可以加入政党和参加政党的活动，而且应积极参与国家的政治生活，对机关及其领导人员的工作提出建议、批评和意见。同时，公务员中的共产党员，根据党章规定，还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，自觉遵守党的纪律，执行党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督，并宣传党的主张。这与西方国家公务员保持“政治中立”是不同的。

2．我国公务员没有政务类和业务类的划分

西方国家在公务员中大致可以分为“政务官”和“事务官”。西方国家实行两党制或多党制，两党或多党竞争，轮流执政。西方国家公务员的基本类别的具体划分可能不完全相同，但适用公务员法的公务员范围大致相同，即主要是通过公开考试、择优录用，实行职务常任，不与内阁共进退的职业文官，而不适用于公务员法的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。因此，公务员大致可以分为“政务官”和“事务官”两大基本类型：政务官服从政党政治需要，体现执政党的意志和利益，并随政党执政地位的变化而更迭；事务官独立于党派之外，与政务官之间一般不能相互转任。

如在日本，公务员分国家公务员和地方公务员。这两类公务员又有“一般职”和“特殊职”之分。一般职包括除特别职公务员以外的国家公务员的一切职务，适用国家公务员法；特殊职公务员，如内阁成员、任职需经选举或国会表决或同意的公务员、法官和国会职员等，如无另外的规定，不适用国家公务员法。地方公务员被称为特别职务，由居民直接选举产生的地方政府首长、议员和委员会的委员等，不适用于地方公务员法。

我国公务员的职位分类没有像西方国家那样作政务类和事务类的区分，这是我国公务员制度与西方文官制度的重大差别，也是《公务员法》指导思想的直接体现。在西方国家，划分政务类公务员和事务类公务员的主要作用是适应多党轮流执政条件下保持国家事务管理人员相对稳定的需要，亦即政务类公务员随着政党竞选的成败与政党共进退，但事务类公务员则不受政党轮流执政的影响而始终保持稳定。新中国成立半个多世纪以来，一直保持着一党执政、多党参政、多党合作、政治协商的政治格局。不同于西方文官的政治中立，我国公务员制度对于公务员没有政治中立的要求，他们在中国共产党的领导下贯彻执行党的路线、方针和政策、当然主要表现为依法执政、依法行政、科学决策、公正司法，亦即认真执行通过法定形式体现了党的路线、方针和政策的我国宪法、法律、法规。从这个意义上说，所有公务员从事的工作都与“政务”有关，即使划分政务类和事务类，两者之间也没有不可逾越的鸿沟。

在我国，不存在多党轮流执政的情况，因而没有作政务类和业务类划分的必要。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是接受中国共产党领导、同中共通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的参政党。在我国各级机关中，不论是领导成员公务员或是非领导成员公务员，不论是选任制公务员、委任制公务员或聘任制公务员，不论是领导职务公务员或非领导职务公务员，也不论是综合管理类、行政执法类、专业技术类公务员，或是法官、检察官，他们在产生方式上虽然有所不同，但如无另行规定，所有公务员的权利、义务和管理，都适用《公务员法》，因此没有政务类公务员和业务联系类公务员的划分，他们之间可以按照规定的条件和程序进行交流。

3．我国公务员比西方国家公务员的范围要宽泛

在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的工作人员，经选举或政治任命的工作人员和地方政府工作人员不是公务员。英国的公务员一般是指政府中党务次官以下的所有文职人员。他们经公开考试择优录用，不与内阁共进退。美国联邦政府公务员的范围仅指在美国联邦政府行政机构中执行公务的人员；国会雇员和法院法官不适用公务员法；军人（文职人员除外）及在政党等组织内工作的人员也不是公务员。

我国公务员管理从多年来干部管理的实际做法出发，从有利于保持各机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用出发，我国《公务员法》将公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”因此，我国公务员必须具备下列三个特征：（1）依法履行公职；（2）纳入国家行政编制；（3）由国家财政负担工资福利。

根据这些标准，我国公务员的范围包括：中国共产党和各民主党派机关工作人员；各级人大机关工作人员；各级国家行政机关工作人员；各级政协机关工作人员；法官；检察官等。这比西方国家公务员的范围要宽泛。

4．我国的《公务员法》坚持党管干部原则

西方国家实行两党制或多党制，两党或多党竞争，轮流执政。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱而带来的政局的震荡，法律要求公务员管理是一个独立的管理系统，不受政党干预，与党派脱钩，党派不得直接管理公务，而是由独立的机构进行管理。

在英国，由在议会获得多数议席的政党负责组阁，公务员由内阁直属机构国内文官署独立负责。在日本，人事院属于内阁直属机构，但人事院是一个独立的机关，负责人事行政的有关事项，对地方公务员拥有任命权，有地方行政首长、议会的议长等。同时，在地方政府内还设有人事委员会或公平委员会，独立于各地方行政首长，执行有关职员的工作条件改善、申诉等人事行政事务。在法国，由隶属于总理的行政和公职总局负责公务员的管理；另设地方公务员全国管理中心，负责对地方公务员的统一管理；地方政府对地方公务员的管理也有一定权限。

而我国《公务员法》确立的公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分。按照现行干部管理体制，政府机关中较高职务层次的公务员是党委组织部门管理的；党的机关与人大、政协等机关，也是党委组织部门统一协调和管理的。具体而言，各级机关的领导成员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任命由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人民代表大会选举，或由各级人大常委会决定人选或决定任命，或由各级政府或部门任命。为了适应对公务员队伍的依法统一管理的需要，《公务员法》与现行干部管理体制相衔接，在法律上明确公务员主管部门，在实际工作中由党委组织部门、政府人事部门根据职责分工履行公务员综合管理的职责。这与西方国家强调对公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预是不同的。

5．我国公务员在任用方面，坚持任人唯贤、德才兼备的原则

在西方国家，对公务员的任用主要强调职业表现和工作绩效，把业务能力、工作绩效等作为录用和考核的主要标准。如法国对公务员的考核着重于工作绩效，包括身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁和服饰状况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力和观察力等。

在我国，任人唯贤、德才兼备是党的干部路线的基本内容，也是我国《公务员法》规定的任用公务员的一项原则。坚持任人唯贤、德才兼备的原则，就是在选拔、使用公务员时，要用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。除了要求公务员具备“能、勤、绩、廉”，并强调注重工作实绩外，还把“德”置于首位。而所谓“德”，是指“政治、思想和道德品质”。考察公务员的政治思想，主要是看其是否贯彻执行党的基本路线，以及政治上是否坚定，是否模范执行宪法、法律和法规；考察公务员道德品质，主要是看公务员在遵守社会道德品质，主要是看公务员在遵守社会公德和职业道德方面的表现。这些与西方公务员制度主要强调功绩制也有所区别。