日本物流管理体制的特征

第三节　日本物流管理体制的特征

日本政府明确界定其在市场经济中的地位，对物流发展的干预和影响不是盲目的、随意的，其主要目标是通过积极有效的制度变迁为物流产业创造良好的制度环境。

一、中央层面组织规模较大，业务范围较广

国土交通省组织规模较为庞大，管辖范围较为广泛，所管辖业务从住宅、土地、水利、铁公路、海港、机场、海上保安到气象服务、观光旅游等诸多方面。因此，国土交通省的业务量和财政支出非常巨大，占日本公共事业预算的八成，涉及2550项执照权限。庞大的组织规模和业务量使得国土交通省牵涉的利益群体也比较大。

在经济赶超阶段，政府采取了宏观规划与管理和微观规制相结合的政策来改善物流绩效。在经济成熟阶段，日本政府未能及时调整其介入的方式与力度，未能有意识地把物流企业推向市场，未能减少对零售业、交通运输等部门及企业行为的直接干预，反而更加严厉，导致流通产业的竞争活力受到极大的遏制。直到20世纪90年代后，日本政府的物流管理体制与机制才逐渐开始顺应经济全球化的浪潮，让“优胜劣汰”的竞争机制充分发挥作用，并以经济性规制为主转向以提倡竞争和符合环保意识的社会性规制为主。加之日本的国家立法通常高于地方立法，甚至于连一些细节性的地方立法都需要得到中央政府的批准，因此，目前物流政策与管理体制实行的是高度统一的管理，但其未来的发展趋势必将是权利由中央政府向地方的逐步转移^[1]。

二、健全法律体系，保障物流业有序发展

“二战”后日本制定了较为完善的物流法律体系，《商法》和《民法》中规定了物流的相关条款，呈现范围广、多样化的特点。20世纪70～80年代先后制定了《仓库业法》、《日本国有铁路法》、《海上运输法》、《港湾法》、《航空法》、《道路运输法》、《交通安全法》、《道路整备紧急措置法》和《有关交通安全紧急措置法》等，1990年颁布的《物流法》和《物流综合效率化法》着重推动各种运输方式的综合发展。

物流的核心功能是运输，而运输方式又有多种，因此日本的交通运输立法包括规范公路、铁路、海运和航空运输等的一系列法律（见表3-4）。

另外，在《防止不公正竞争法》、《禁止垄断法》、《中小企业现代化促进法》、《防止中小企业倒闭共济法》、《企业合理化促进法》和《环境保护法》等有关法律中，也对物流业作了特别的规定。通过上述一系列的立法措施，日本逐渐减少对物流业的规制，促进了物流业的发展和第三方、第四方物流企业的兴起。

专栏3-4　日本公路交通相关法律体系

第一，国会通过的法律条文，主要有《公路法》（1952年）、《公路建设紧急促措施法》（1958年）、《公路建设特别措施法》（1956年）和《日本道路公团法》（1956年）等。

第二，由政府或中央各省厅颁布的政府令或省令，主要有《公路构造令》、《公路构造令实施规则》、《公路建设特别措施法实施令》、《公路建设特别措施法实施规则》、《公路法实施法》、《公路法实施规定》和《关于公路维修法实施政令》等。

三、制定宏观政策，引导物流业健康发展

日本政府在国内物流系统的建设过程中，始终发挥着重要的指导和引导作用，其出台的《大规模物流基地的合理配置构想》（1973年）、《基于长期展望下的综合交通政策的基本方向》（1980年）、《物流据点整体状态的规划设计》（1995年）和《物流基地的整备目标》（1996年）等物流政策，推动和引导了日本流通及物流业的发展。1997年开始发布的《综合物流施策大纲》进一步推动已经比较先进和完善的日本物流系统向着更加先进、科学、合理的目标发展。

在扩大运输供给能力方面，日本借鉴欧美等国家经验，加快交通运输基础设施建设与改造，改善交通运输系统质量，提高运输企业的生产效率：第一，重点解决了交通运输基础设施投资的问题，主要城市有直接投资、减免税负和吸引投资等政策；第二，通过系列化的交通运输业放松管制政策，提高了运输企业的生产率，增强了运输企业的自主性和决策的灵活性；第三，促进行业的协调发展，尤其是城市共同配送的推广，强调干线运输与城市配送、物流平台与信息平台的高效对接，提高了物流业的整体运营效率。

四、放松管制，促进市场机制作用的有效发挥

物流领域的管制与其他网络型基础产业一样，是经济学研究的一个重要的领域。20世纪70年代以来，世界各国普遍修正并完善经济管制理念，并将更多的经济理论应用于物流业尤其是运输业的经济管制中^[2]。在20世纪60～70年代日本经济高度发展的时期，日本政府沿袭美国方式的政策，对物流业实施了以规制为主的政策。与电讯通信、电力等自然垄断行业不同，对物流、流通业等竞争性行业主要采取了回避过度竞争的政策。日本政府早在1964年就开始对物流产业发展进行调控，从1966年制定的《流通业务市街的整顿法》开始，到1969年形成日本全国范围物流体系的宏观规划，但有学者指出，这是通过管制谋求产业卡特尔化的行为^[3]。

1980年以后货物运输市场需求是与供给能力发生逆转，运输能力出现了供给过剩，政策的重点向货主倾斜，对“顾客需求”的有效应对成为政策的核心内容之一，日本政府逐步实行了规制缓和^[4]（见表3-5）的管理方式，物流业管制机构的权力逐渐减少，物流业逐渐开始向普通企业一样地运转。

规制缓和最突出的表现就是废除了部分物流业相关的法律法规，并制定了新的法规，如《物流二法》和《中小企业流通业务效率化促进法》（以下简称《物流效率化法》）。《物流二法》从物流的角度促进物流业引进竞争机制，以“放宽经济政策方面的限制，强化社会政策方面的规制”为理念；《物流效率化法》从商流的视角，针对流通业现状进行改革，促进形成有效率的纵向流通组织，把零散的小规模商业商店组织起来，进行统一管理。在《物流效率化法》中，中小企业是指符合下列重要条件的公司或者个人：①制造业、运输业等：资本金1亿日元或者从业人员300人以下；②批发零售业：资本金3000万日元或者从业人员100人以下；③零售业、服务业：资本金1000万日元或者从业人员50人以下。具体的支持政策见图3-8。

1994年8月，政府调控和竞争政策相关的研究会发表了“重新审视物流领域中的政府调控”的报告，对全面废除参与限制、费用限制等给出了具体措施。1994年11月，经济同友会向政府提交的“政策调控的相关要求”中指出，“目前，产业界中，物流成本上涨是一大问题，急需物流效率的提高……影响运费和仓储费用的要素依然存在，目前需要通过政府相关法规进行经济调控。每个运输机构需要废除垂直制定的统一性的经济调控，从而构建易于发挥企业家能力的环境”^[7]。但撤销废止管制的方法一直被各界讨论。

青木昌彦认为“规制缓和”是“日本经济体制这一多米诺骨牌的基础部位”，同样可以认为，物流产业规制缓和是日本规制缓和的重要领域。历次内阁的《规制缓和推进计划》均涉及物流产业（见表3-6）。

当然，物流产业规制缓和也是日本物流体制变革的基础部位。目前，在政策方向基本上还是规制缓和，曲折道路中仍然残留着许多原有的规制制度。经济合作与发展组织（OECD）的能源、运输和通信领域规制指数（ETCR）是OECD各国规制改革进展效果的重要衡量指标之一，其评分介于0～6，越接近于0，规制越缓和，表明自由化水平越高；越接近于6，规制越严格，表明规制改革进展越慢^[9]。日本航空运输、铁路运输和公路运输的ETCR变化趋势如图3-9所示。

日本把电信、电力、铁路、民航等基础设施产业看作自然垄断产业，认为基础设施产业是竞争机制不能充分发挥作用的领域，如果没有政府干预，会导致基础设施供给严重短缺。“管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种制度安排，政府试图用管制来维护良好的经济绩效”^[10]，同时根据日本国情和所处的发展阶段对其进行规制。但随着基础设施产业环境的变化和基础设施产业性质的演变，以及规制实践中显现出来的“规制失灵”现象的发生，日本各界开始重新审视基础设施产业规制的合理性，开始了旨在放松政府管制、引入竞争机制的改革。

日本物流基础设施产业市场化改革的主要目的是减少财政赤字，实现财政收入的极大化，这决定了其采用分拆民营化的方式。日本铁路货物运输从20世纪50年代呈稳定的上升趋势，到70年代达到高峰后不断下降，直到民营化前期（1986年）仅占运输总额和4.6%。同时，国铁的债务问题更加突出，除1957—1964年，JNR均处于亏损状态，1982年累积债务高达25兆日元，而若将铁道建设公团包括在内，总额高达37兆日元^[11]。1987年4月对日本国铁实行民营化后，JNR被分割为九家股份制公司，包括整顿积累债务的国有铁路清算事业团、保全新干线资产的新干线铁道保有机构和按照地理位置被分割的六个区域性的客运公司和一家货运公司（见表3-7）。JNR的全国性的货运业务被日本铁路货运公司（JR Freight）取代。

改革后的JR公司在组织形式、运价、投资方式以及相关业务等方面基本上实行与原有私营铁路同等的经营自主权（见表3-8），七家公司从人员上进行了精减，铁路系统的雇员裁减了28%，从1987年的27.7万人减为1991年的20万人^[13]，内陆铁路货运运费趋于下降（见图3-10）。

日本国铁1987年民营化改革提高了劳动生产率，并渐渐接近私铁的劳动生产率（见表3-9）。

日本政府在推动国铁改革中发挥了重要的作用。民营化以后，日本政府仍通过必要的规制为铁路公司走向市场、开拓市场创造条件。如结合6个客运公司的不同实际，调整了地区间收支差别。“JR东日本”、“JR东海”和“JR西日本”因地理位置等条件优越具有较好的经营前景，而“JR北海道”、“JR四国”和“JR九州”因地处人口稀少而导致经营亏损。为了使各公司都能获得适当的经济利益，政府将JR继承的14.5兆日元债务分别指派给“JR东日本”、“JR东海”和“JR西日本”承担，而“JR北海道”、“JR四国”和“JR九州”不仅不负担此项债务，还分别获得政府给予的6820亿、2080亿和3880亿日元的经营稳定基金^[16]。

铁路公司均无一例外地积极开展了沿线开发与多元化经营，甚至部分企业为了创造交通需求，还千方百计地促使大学等各类学校向铁路沿线搬迁，这样的市场开发使得“主业”（铁路运输）收入占企业收入的比重不断下降，“兼业”（与铁路运输有关的其他业务）与主业相辅相成、并行发展。

总的来说，规制改革给物流服务使用者带来了很大的利好，因为管制的缓和引入了新的竞争者，创造出新的市场，促进了企业间的竞争，提高了供给的多样性，而且用户需求的增加也能提高企业的规模经济效应；网络外部性效率得到改善，对消费者而言带来了产品成本降低、价格下降及消费者剩余的增加。这点可以从20世纪90年代到2004年（或2005年）大概十年间，由规制缓和所带来的一些行业产品总体价格的变动及需求量变动情况中看出（见表3-10），顾客从下降的交通运输商品价格和费率中受益，且需求量增长。

值得注意的是，日本的经验告诉我们，物流业如何进行规则改革、何时进行规则改革，需要综合考虑制度选择、发展模式以及发展阶段等多方面因素，科学地作出改革决策。物流业规则改革要与市场需求和经济社会发展水平等相适应，尤其是要与物流发展阶段相适应。不顾管理体制因素、制度条件以及物流业自身发展阶段，超前进行频繁的规则改革，不利于物流业的健康发展。

五、调动民营企业的投资积极性

日本政府历来非常注重调动民营企业投资的积极性。第一，建立主要针对提高物流效率而进行的物流设施建设及信息化设备等项目的贷款制度。该项贷款制度包括对私营企业建设特定设施的费用补助、出资贷款（包括无息和低息贷款）、税制特例（制定了关于建筑物的特别折旧率：第一年度为10%，但是在1995年度以前所取得的则为12%；对一定的港湾设施，免除其注册、执照税；不动产取得税、固定资产税、特别土地保有税及办事处税的减免等）以及NTT低息贷款贴息等一系列支持政策。第二，促进私营企业对特定设施投资建设的积极性，充分发挥私营企业的资金能力、经营能力。日本政府在1986年颁布了《民活法》。该法提高了私营企业对物流基础设施投资的积极性。如1999年神户港人工岛港口建设项目的投资就由中央拨款、地方政府投资、国家免息长期贷款和港口企业等4个部分构成，占比分别为3:3：2:2。2003年，《国际物流特区构想》中明确规定：在北九州港增设太刀浦集装箱码头，到2004年底建成有影响力的集装箱港口。这一设施建设的特点之一就是引进民间资本，实施投资多元化。在全部约1000亿日元的建设费中，国家投资520亿日元，地方政府投资330亿日元，民间投资150亿日元^[18]。

经过多年的使用，日本物流基础设施陈旧化现象明显，未来几年将集中进入更新改造时期，加之技术进步导致物流基础设施的无形磨损加剧，使用年限迅速缩短，这对更新改造物流基础设施产生了巨大的投资需求。如日本超级枢纽港的建设以及大型集装箱船舶的广泛使用，使得以前规划建设水深不足15米的港口难以适应经济发展的新要求，只能二次投资改造。

目前，日本物流基础设施维护事权在地方政府，但地方政府可用于基础设施更新的财源十分有限，加之日本财政困难且因人口减少削弱财政基础，物流基础设施维护和更新资金缺口巨大（见图3-11），因此，私人融资活动（Private Finance Initiative,PFI）等民间融资形式在未来可能会快速发展。

六、注意中央与地方事权的划分

作为君主立宪制国家，日本中央到地方的管理层级较少，管理幅度较大，地方行政机关拥有较大的自主权和管理权限（见表3-11）。日本在总务省设置了“国家地方纠纷处理委员会”以便在中央与地方之间发生诉讼纠纷时进行公平、中立的调查和协调。

近年来，为了抑制国土交通省的权力膨胀，特别设立了被称作地方优先机关的地方整备局。地方整备局的权限很大，凡是所管辖地方的预算、事业计划和执照许可证等都实施独立决策，不受国土交通省的干涉，并且在有关交通运输政策的制定上，以地方整备局的决定优先。

总体看来，日本将交通、国土、建设、水利、旅游和气象等诸多业务职能集中在国土交通省统一行使，在很大程度上解决了因业务交叉而纠缠不清的问题，降低了行政成本，大大提高了行政效率。但是国土交通省成立时间较短，体制改革所必备的监督机制、配套政策仍需完善，这也是国土交通省体制完善的一个方向。