日本物流管理体制基本情况

第二节　日本物流管理体制基本情况

日本物流管理机构经历了由分散到集中再到统一、由统一到综合再到完善的体制改革历程，总的变革趋势体现了由分散管理、各自为政向集中统一和综合管理的方向发展的改革取向。

目前，日本物流管理实行纵横结合、以横为主的管理体制，从总体上加强对全国交通运输的规划、建设和管理。但是日本没有设立专门的对物流业进行统一管理的机构，而是根据物流业的特点，以国土交通省和经济产业省为核心，内阁府、公正交易委员会、警察厅、总务省、外务省、财务省、厚生劳动省、农林水产省和环境省等部门参与的物流行政体制，通过制定综合、一体化的物流政策，实现各项管理工作及各个环节的有机结合与有效衔接。

一、2001年前的管理体制

“二战”前，日本已经拥有完善的交通运输网络和连接南北的铁路干线，市内交通已经开始发展地铁客运，远洋运输也较为发达。但其交通运输行政管理却从中央到地方都分散在多个政府职能部门中，使得政出多门、多头管理的弊端突出，严重妨碍了不同运输方式之间的协调发展。

1943年，通信省和铁道省合并，设立运输通信省，并将内务省的港湾建设部门、商工省的仓库关系部门和文部省的中央气象台并入，从而实现了中央政府对交通运输的管控力从分散走向集中。运输通信省下设铁道总局、海运总局、汽车局、航空局和港湾局等专业机构。原铁道省所管辖的国有铁道的运营、民营铁道的监督等由铁道总局负责，原通信省所管辖的海运行政和递信事业（邮政、储蓄、保险、电报和电话）分别由海运总局和作为外局设立的通信院负责。按照职能归类的思路对交通运输的行政管理进行了相对的集中，但不同运输方式之间在有效衔接、统一协作和综合协调等方面还没有能够真正实现统一的管理。1945年，运输通信省改组为运输省，但行政框架变化不大。随后，日本的交通运输管理体制为了适应经济社会现实的变化和强化横向的综合协调，也进行过多次内部调整，但总体框架基本保持不变。在2001年成立国土交通省之前，日本的运输省、建设省、通商产业省和农业水产省等部门从不同的角度负责运输行政事务。其中，运输省内设有铁道局、汽车交通局、海上交通局、海上技术安全局、港湾局和航空局，分别负责国家、地方、公共团体等建设的机场及港口的设置和补给，除此之外，还对民营的汽车运输业、铁路货物运输业及内海运输业等进行规划和指导，并执行政策法规管理和安全监督管理。1967年运输省在运输经济审议会中设立了物的流通部会及城市交通部会，成立了日本仓库协会和东京流通中心株式会社。建设省主要负责陆路运输所需重要道路的建设管理和物流网点的城市规划管理，道路维护和管理由建设省、地方公共团体分工负责。通商产业省负责工业物资，农林水产省负责食品物资。此外，警视厅负责公路交通法规（见图3-1）。

二、国土交通省的成立

1999年，交通省发布的《日本运输经济报告》提出成立国土运输省。2001年，日本政府按照1998年制定的《中央省厅（等）改革法》的原则进行省厅改组，把主管海陆空运输、铁路、港湾、船舶、交通和气象等行政机构的“运输省”，主管道路、河川、政府厅舍建造维护、住宅及都市计划等社会资本维护的建设事业的“建设省”，进行北海道综合开发事务（河川、治山、农业及港湾等）的行政机构“北海道开发厅”以及掌管土地、水资源、振兴离岛、灾害对策和大都市圈政策等国土行政的综合行政机构“国土厅”等4个省厅合并为国土交通省，执行综合的行政管理职能（见图3-2），是各省厅中规模最大的机构之一。

国土交通省为统管交通运输的中央部门，包括本省和外局。本省下设内部部局、特别机构和地方分支部局等机构。外局设立船员劳动委员会、海上保安厅、海难审判厅、气象厅等部门；内部部局是本省中的核心部门，由13个职能部门组成（见图3-3）；设施等机构包括国土交通政策研究所、国土技术政策综合研究所、国土交通大学校和航空保安大学校；特别机构下设国土地理院、小笠原综合事务所和海难审判所；地方分支部局有5个，分别为地方整备局、北海道开发局、地方运输局、地方航空局和航空交通管制部。

专栏3-1　日本港湾管理体制^[1]

日本港湾建设与管理的基本法律是《港湾法》（1950年）。《港湾法》规定，负责行使港湾管理职能的行政部门称为港口管理者，港湾管理者仅为地方政府（1950年以前，日本的港湾由中央政府管理）。港湾管理者一般是县或市的一个职能部门。但是，作为特例的名古屋港、四日市港和苫小牧港等部分港湾管理者是由几个地方政府联合设立的“一部事务组合”。其主要业务是港湾设施的建设、维护和管理。港湾管理者除了负责自行建设的港湾设施的维护、管理以外，还受到中央政府的委托，对中央政府建设的港湾设施实施维护和管理。

中央政府的港湾主管部门是国土交通省港湾局。该局在规划、投资、建设和管理的各个阶段对全国的港湾进行管理监督。

《港湾法》对港湾管理者参与民间企业经营加以限制，规定了港湾管理者不得妨碍、干涉港湾运输业、仓库业或者其他与运输保管有关的正当私营企业的活动，具体到设施的利用和港口的运营也不得对任何人采取不公平的措施，体现了“由民间企业提供港口服务是理想的管理机制”这一精神。

国土交通省掌管的事务相当广泛，包括国土规划与开发、基础设施建设、交通运输、气象、海事安全以及观光推广等^[2]，其行政职能范围几乎统揽了物流业所覆盖的主要行业（经济产业省也有制定物流政策的机构），是对物流业进行管理的重要职能机构，主要负责制定货物流通基本政策的规划，推进综合物流施政大纲和运输方式转换行动计划等各种对策的实施以及提高物流领域效率、降低环境负荷、强化安全等工作。另外设有综合政策局货物流通设施部门和复合货物流通部门，主要根据《仓库业法》确保仓库业的正常运营，根据《集散中心法》推进卡车集散中心的建设，根据《民活法》对物流的建设提供支援，对货物运输业实施监督等。这样，物流产业的主要业务活动得到有效整合和控制（见图3-4）。

专栏3-2　美国物流的管理体制与政策

美国在联邦政府层面并没有某个内阁机构统一管理物流的职责。美国联邦机构和州级相应机构，构成全美国物流市场的管理机构体系。

（1）联邦管理机构主要有各种管制委员会。联邦海运委员会负责国内沿海和远洋运输；联邦能源委员会负责州际石油和天然气管道运输；联邦法院则负责对宪法及运输管制法律的解释、执行、判决和复查各管制委员会的决定；有关行政部门，如交通部、商务部、能源部和国防部等负责运输管理的有关行政事务。从政府架构上看，联邦政府则于20世纪60年代成立了联邦运输部，统一管理各种运输方式和各种运输系统要素（包括交通基础设施、运输装备、运输市场监管和从业人员管理等）。

（2）州际商务委员会：负责州与州间铁路、公路和内河运输的合理运用与协调。

在国土交通省下，建立了以审理物流审查官为中心的物流行政一体化制度（见图3-5），下设物流政策课、参事官、国际物流课等部门。

经济产业省主要负责物流产业政策、标准、结构、布局和发展战略等方面的制定。经济产业省、农林水产省等要对其管辖范围内的物资制定高效的流通政策，确保物资顺利运输，其中经济产业省主要负责工业产品的流通，农林水产品的流通由农林水产省管理，包括农产品的生产管理、产后加工、安全卫生、上市运销、零售消费等生产流通诸环节的行政管理，同时在全国层面上由农林水产省食品流通局负责农产品流通的行政管理，在省、市级层面上由地方农林行政部门的流通室负责行政职能；财务省负责烟、盐的流通；厚生劳动省负责医药品的流通等。不同部门对不同行业的商品进行管理的同时，通过各种法律使各管理部门业务相互衔接、协调互动，促进一体化物流体系的构建。

直属内阁的公平交易委员会，是相对独立的行政执法机构，是《反垄断法》的监视人，职责是保障平等竞争、公平交易，维护市场经济秩序，开展反垄断法的国家合作，权限主要是揭露和处理市场上违犯《禁止垄断法》的行为。该委员会除了在东京设立总局以外，还在北海道、东北、中部、近畿、中国地区、四国和九州7个地方设立了办事处。

专栏3-3　中国物流管理职能分布

改革开放以来，中国经历了多次政府机构改革，其中涉及物流管理职能的机构改革如图3-6所示。

注：阴影表示直接管理部门；虚线表示的是部分职能的转移。

目前，中国的物流管理体制涉及的部门主要有国家发展和改革委员会、交通运输部、商务部、工业和信息化部、国有资产监督管理委员会等，上述部门具体的管理职能如图3-7所示。

现行的国家物流运行管理机制是2005年经国务院批准的、国家发展改革委下发的《关于建立全国现代物流工作部际联席会议制度的通知》建立的全国现代物流工作部际联席会议制度。中国各省、自治区和直辖市多建立了由某部门牵头管理的联系工作小组机制（见表3-2）。

中国主要城市的物流管理体制的设置主要对应其所在省份的管理体制，因此由不同机构作为牵头部门，呈现出多样性（见表3-3）。

三、小结

“二战”后的日本，政府在流通产业发展中所扮演的角色十分重要，在不同的发展时期，政府的介入有所不同，并且政府有很强的引导作用，如利用日本银行的财政影响以及说服企业跟随政府政策的额外法定权利等。有关日本物流的政策导向，由20世纪60年代的“联合运输”、70年代的“综合交通体系”到80年代的“综合性交通政策”，为物流促进经济增长发挥了重要作用。日本人口老龄化与出生率的降低以及信息技术的快速发展等社会变化使得社会对于物流需求的增长也随之发生了很大的变化，如何面对并解决这些问题是日本物流管理机构面临的课题和挑战^[3]。国土运输省的成立是为了适应国家对土地和运输进行综合有效管理的时代需要的必然产物。国土交通省的建立使内陆、海岸、航空运输等紧密联系在一起，已经基本形成了现代化综合运输体系，并能够逐步进入成熟阶段^[4]。