公务员制度的产生及基本特征

五、公务员制度

公务员制度是现代国家最基本的人力资源管理制度，也是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。^[2]所谓公务员，在我国是指国家各级政府机关中，依法行使行政权力，管理国家公共行政事务，并由财政支付工资福利的工作人员。在西方国家，公务员一般指通过非选举或非政治任命程序而被录用(主要通过竞争性考试)担任政府公职的政府工作人员。公务员制度是指通过制定法律和规章，依法对公务员进行管理的一种人事制度。

(一)公务员制度的产生

现代意义上的公务员制度起源于19世纪的英国。英国在工业革命之后，经济迅速发展，进入垄断资本主义阶段后，政府职能日益繁杂，要求政府高效率管理。1688年“光荣革命”以后，英国建立了君主立宪制度，政治权力集中于议会。19世纪初两党制形成之后，文职人员管理制度由“恩赐官职制”变为“政党分肥制”，政府重要职位由议会中多数党控制，形成了肥缺分赃、任人唯亲、营私舞弊等现象，造成人才埋没、腐败盛行、效率低下，阻碍了资本主义经济的发展，因此，英国政府开始寻求吏治制度的改革。1700年通过的《吏治澄清法》，标志着英国官员队伍中出现了“政务”与“事务”的区分。1805年英国财政部首先设立了一个常务次官，主持日常工作，不与内阁共进退。1830～1833年，英国各部陆续设立了常务次官，从此英国政府官员正式分为政务官和事务官两类。政事分开是公务员制度确立的重要标志。1853年英国政府委托诺斯科特和杜维廉对吏治情况进行全面调查，次年他们提交了《关于建立英国常任文官制度的报告》，明确提出确立公开竞争考试的制度，将行政事务分若干类别，根据不同类别采用不同的考试方法。基于此报告，1855年和1870年英国政府先后颁布了有关枢密院令，确立了公务员公开考试、择优录用制度，标志着英国现代公务员制度的正式建立。

受英国公务员制度建立的影响，美国等其他资本主义国家也建立起相应的公务员制度。美国国会在1883年通过了著名的《彭德尔顿法》，该法以英国文官制度为蓝本，规定从低级公务开始通过具有实务性的“竞争性考试”选拔公职人员；政府公职人员必须保持“政治中立”，禁止参加政治活动和提供政治捐款；成立文官委员会负责全国文官管理工作。《彭德尔顿法》是美国公务员制度的基本法，也是美国现代公务员制度正式形成的标志。自此以后，其他国家纷纷结合自身实际，仿效英美建立了公务员制度。目前世界上约有60多个国家和地区建立了正式的公务员制度。

西方国家通过建立以“任人唯才、晋升唯功”的功绩制为核心的公务员制度，结束了“政党分肥”和“恩赐官职”的选官制度，改变了当时任人唯亲、任人唯派、政局动荡、吏治腐败的局面，提高了政府工作人员素质，改进了政府工作效率和服务质量。公务员制度作为现代国家的政府人事管理制度，否定了带有浓厚封建性质“君臣主仆”、“上尊下卑”、“公职私有”、“人身依附”、“个人徇私”、“政党分肥”等人事管理制度和官场文化，大大提升了人的尊严和制度的合法性，顺应了民主政治的历史发展，也使现代政府行政管理能够更好地适应社会化大生产的需要。

公务员制度尽管在运行中还存在这样或那样的局限和不足，但在人类文明现有的发展水平上，它不失为一个较为有效的、合乎理性和科学的政府人事管理制度。各个国家因其文化传统、社会制度、经济社会发展状况不同，其公务员制度各有特点，但现代国家公务员制度作为人类制度文明建设中积累的宝贵财富，其所蕴含的基本精神和原则是一致的，体现了制度运行中对公平、效率和法治的追求。

(二)公务员制度的基本特征

1.功绩主义。功绩主义是公务员制度构造和运行的一项基本原则，是现代国家政治民主化、政府职能多样化和政府运转高效化的必然要求。功绩主义原则要求政府职位向全体国民开放，任何人都可以通过竞争获得政府职位，而不受其政治信仰、社会地位和出身门第等因素的影响，公务员的任用只根据其治事的才能；公务员的职务及工资待遇的确定与改变，只根据其工作实绩、贡献的大小。在功绩主义下，能力和贡献是公务员任用与晋升的唯一标准。实行功绩主义的目的在于，通过公职竞争实现政治平等和社会平等，通过能力本位的公务员任用，实现政府管理的高效率和专业化。在现代政府人事管理的各个环节中，功绩主义原则发挥着越来越重要的作用。

2.法治精神。公务员制度本身就是对从事国家公务的人员的招考、录用、考核、培训、晋升、流动、奖惩、工资、退休等系统的规定及其实施，表现为一系列有关的法律法规，处处体现了法治精神，是国家人事管理规范化、理性化、法制化的具体形式。公务员制度要求实行依法管理，各项管理工作必须有法律依据，严格依法办事，反对任何形式的人治。公务员行使权力、执行公务必须以法律为准绳，其行为也必须在法律和法规规定及行政授权的范围内，任何违法或越权行为都要受到相应的制裁与惩处。公务员履行职责时，只对法律或法定职位负责，而不对任何党派或个人负责。贯彻法治精神，能有效地保证政府人事管理及公务员行政管理活动的客观公正，有效地防范人治带来的公务员对国家及社会公共利益的侵害。

3.两官分治。严格区分政务官与事务官，是西方公务员制度的重要特点之一。政务官通过选举或政治任命产生，有任期，随选举胜负而进退，其选任和管理适用于宪法、选举法和组织法，主要负责政策制定。事务官主要通过公开竞争考试而择优任用，不受政府更替影响，其选任适用于公务员法，主要负责政策执行。事务官在执行公务的过程中，对政党政治应采取中立态度，不得卷入政党竞争，也不对执行党政治决策的成败负责。这一做法有助于避免在政党竞争的政治制度中，出现随执政党和政府的更迭而引起的政府管理混乱，保证国家机器运转的连续性，也有助于避免公务员对某一政党或其领袖的人身依附，确保行政行为的公正性。

4.专业化管理。公务员制度的产生和发展本身是社会化大生产高度发达和公共行政事务日趋复杂所致，为了更好地适应社会发展需要，客观上要求将在政府中从事社会公共事务管理、为政府管理提供事务性、技术性工作的人员相对独立出来，使其成为独立的职业集团和专业人士。现代社会政府公务不断专门化，不具备相关的专业知识和专业能力，就难以胜任政府工作。在专业精神指导下，一方面根据政府工作的不同专业和不同级别进行分门别类，制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的职务规范，以进行有区别的管理，实现人事管理的科学化；另一方面严格考试考核，择优录用合格的专业人才，及时进行专业知识培训和更新，培养公务员的职业意识和职业技能，以实现公务管理的高效化。

5.效率至上。公务员制度产生之初即为克服民主制度对政府管理效率所带来的损害，其目的是提高政府运行的效率，通过效率的提高促进民主政治的发展，满足公民和社会的需要。现代公务员制度的每一项具体制度安排，都贯彻了效率至上的原则。公开竞争的考试制度通过选拔高素质的人才进入政府工作，为提高政府效率提供了前提条件；科学的职位分类制度，为提高公务员的工作效率打下了较好的基础；以工作实绩为主的考核晋升制度，激励公务员努力工作。在当代社会，随着国际政治格局的变化、经济全球化的发展及新技术革命的兴起，各个国家纷纷改革政府人事管理制度，注意政府人力资源的开发与管理，其目的也是为提高政府工作效率和对环境的适应能力，增强国家竞争力。

随着社会环境的改变，公务员制度的基本精神在局部上发生了一些调整，或被充实了新的内容，如两官分治也许不再像过去那样泾渭分明，在强调效率的同时，公平也被赋予特别重要的地位等。但总体来看，以上公务员制度的基本精神实质上变化不大，它们仍然是衡量一个国家公务员制度是否成熟及完善的标志。如果时代要求彻底改变这些基本原则，公务员制度也就完成了其历史使命。