公务员制度的基本原则

四、公务员制度的基本原则

公务员制度的原则，是指公务员管理活动和管理行为应遵循的原理和原则。公务员法总则中规定的公务员管理的原则，作为公务员法的法律原则，不同于以后各章中规定的具体的管理原则，即具体的法律规范。法律原则不像法律规范那样设定具体的权利义务，不设定特定的行为模式，不确定某种法律后果，不像法律规范那样具有具体的操作性。但它集中概括并反映管理活动的性质和规律，集中体现公务员法的本质和价值观念，因此比具体的管理规则蕴涵的内容更丰富，涵盖面更广，可以在更大的领域和范围中发挥作用。

（一）党管干部的原则

《公务员法》第4条规定，“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”，它体现了我国干部制度的一贯立场。党管干部原则是社会主义国家人事制度坚持的首要原则。坚持这一原则的根本目的，是建立一支能在党的领导下，在各自的岗位上，领导现代化建设并作出创造性贡献的干部队伍。制定公务员法不是为了削弱党对干部的领导，而是为了加强和完善党对国家机关工作人员管理工作的领导。通过把党的组织路线、方针、政策按一定程序转化为机关人事管理的法规，依此对机关工作人员进行管理。在干部人事制度中要坚持党管干部的原则，改进干部管理方法，加快干部人事制度改革步伐，努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化。坚持扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔、竞争上岗等措施，促进干部奋发工作、能上能下。加强对干部选拔任用工作的监督，完善干部考核制度和方法。坚决防止和纠正用人上的不正之风。坚持党管干部原则，与实行公务员制度、建立现代化干部人事制度之间是一致的。

党管干部的原则在近年来有所变化，在坚持“党管干部”原则的基础上进一步发展到“党管人才”的高度，体现了我党的干部人事政策的新思维。2002年5月，党中央、国务院在《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中明确提出实施“人才强国”战略。党的“十六大”报告也明确提出，要努力“形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来”。

（二）公开、平等、竞争、择优的原则

公开、平等、竞争、择优的原则，是公务员管理制度的基本原则之一，是社会主义民主政治在干部人事制度中的体现，也是人事管理和人才成长规律在公务员制度中的反映。《公务员法》第5条规定，公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。这一原则贯穿于公务员制度的各个方面和公务员管理的各个重要环节，是确立各项具体管理制度的指导原则。

1．公开、平等的原则

公开的本意是不加隐蔽。行政程序中的公开，其基本含义是行政行为除依法应当保密的以外，应一律公开进行。其主要要求包括两点：一是法规、政策公开；二是行政行为公开。公务员管理属于人事行政范畴，贯彻体现公开的原则，既是依法行政的要求，也是政务公开的体现。其要求主要包括：一是向社会公开有关公务员制度的法律、法规和政策；二是向社会公开录用公务员、公开选拔公务员的资格条件，公开考试范围、方式和方法，并采取适当方法公开考试成绩和录用或者选拔结果；三是对公务员公开考核、奖惩、职务升降、竞争上岗、工资福利、保险、辞职辞退和退休等工作的标准、依据和程序。所有这些公开，是实现平等竞争的前提，也是落实群众的知情权、参与权、监督权的保证。

我国宪法规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。所有公民都平等地享有宪法和法律规定的权利，都平等地履行宪法和法律规定的义务。国家司法机关和行政机关在适用法律时，对所有公民的合法权益都予以平等保护，任何公民或者组织都不得享有超越宪法和法律的特权。公务员管理的平等原则是宪法关于法律面前，人人平等的原则在公务员制度中的体现和反映。平等即机会均等，即在承认人的知识、能力等差异的基础上，保证所有符合法定条件的公民都享有按照个人能力和成就依法担任公务员的权利和机会。每个符合条件的公民均有申请报考公务员的权利，在进入公务员队伍以后，在考核、培训、奖惩、职务升降、工资福利和退休等方面，同样是机会均等，即依照法律规定的情形，平等地享有权利，在同等条件下享受同等待遇。

2．竞争、择优的原则

在公务员管理，特别是在公务员的录用、公开选拔和职务晋升等方面，引入竞争机制。在公开、平等的基础上，在报考者之间、公务员之间展开竞争，实行优胜劣汰、优升劣降、好中选优，以使优秀人才脱颖而出，使公务员队伍保持生机和活力，从整体上不断提高公务员的素质。竞争的目的是为了择优。竞争择优是公开、平等的目的和必然结果。公务员法对竞争择优在制度设计方面给予了充分体现：在录用主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员时，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法；根据考试成绩确定考察人选，根据考试成绩、考察情况和体检结果提出拟录用人员名单；机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式产生任职人选；厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺时，可以面向社会公开选拔，产生任职人选；确定初任法官、检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。

（三）监督约束与激励保障并重的原则

《公务员法》第6条规定，“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则”。监督约束与激励保障并重，是公务员制度的一个基本原理，也是公务员管理的本质特征之一。对公务员的管理要有行之有效的监督约束机制，确实加强对公务员的监督约束。同时，也要健全激励与保障机制，充分调动公务员的主动性、积极性和创造性。

1．对公务员的监督约束

公务员是国家公职人员，掌握和行使公权力，代表和反映机关的形象。权力的本质是为公众服务，为公众谋取福利；但行使权力的个人是有血有肉、有个人利益和偏好的。如果不对行使权力的个人加以限制和监督，就会滋生利用手中权力谋取私利的腐败现象。权力的运行规律表明，有权力，就必须有制约和监督；没有监督和制约，必然导致腐败。我国的公务员是人民的公仆，是为人民服务的。但在现实生活中，有的公务员利用手中的权力，谋取私利；有的公务员作风粗暴，态度蛮横，官僚习气严重。这些都严重损害和败坏了公务员在人民群众中的良好声誉。因此需要加强对公务员的监督。监督的目的，不仅是要保证公务员正确行使权力，而且还要促使公务员忠于职守，勤勉尽责，努力为人民服务。公务员法确立的公务员监督制度主要有：一是明确了公务员的义务和纪律，规范公务员的行为；二是加强对公务员的考核，通过定期考核和平时考核，促进公务员不断改进工作，提高工作质量和工作效率；三是确立了惩戒制度，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依法给予处分；四是规定了公务员的辞职辞退制度；五是对公务员的回避制度做了规定；六是对公务员辞职、退休后的从业限制做了规定。在公务员管理中，要严格执行以上规定。要树立监督就是管理的观念，做到严格管理、严格监督。

2．对公务员的激励保障

在对公务员实行严格管理、严格监督的同时，要加强对公务员的激励保障。公务员队伍包括各级领导人员，是国家各项管理工作的决策者、执行者、实施者。长期以来，我国公务员队伍为国家的改革开放和经济社会发展作出了重要贡献。绝大多数公务员勤奋努力，甘于奉献。为了吸引各种优秀人才加入公务员队伍，并有效稳定公务员队伍，需要在加强监督的同时完善各种激励保障机制，维护公务员的合法权益。公务员法在完善和强化对公务员的激励保障方面：一是明确了公务员的权利。公务员享有获得履行职责应当具有的工作条件，获得工资报酬，享受福利、保险待遇，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分等权利。二是规定了公务员的奖励制度。公务员个人和公务员集体在工作中取得显著成绩的，给予奖励。三是在公务员的职务晋升上，注重工作实绩，鼓励公务员在工作岗位上勤奋努力工作。四是规定了公务员的培训制度。机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。五是规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度。六是规定了公务员的申诉控告制度。当公务员的权益受到侵犯时，公务员可以提出申诉控告，维护自己的合法权益。在公务员管理中，要切实发挥以上制度规定的功能作用，强化对公务员的激励保障。

对公务员的监督约束和激励保障是相互联系、相互依存的。既要监督约束，又要激励保障，不可只强调一面而忽略另一面。只有如此，才能调动公务员队伍的积极性，同时保持公务员队伍的廉洁高效。

（四）功绩制原则

功绩制原则是各国公务员法共同遵循的一个重要原则。从文义上理解，“功绩”就是功劳和成绩。所谓功绩制，就是按照一个人对事业所作出的贡献和成就作为选拔和评价公务员的标准。我国公务员法在公务员的选拔、任用、晋升和工资待遇等方面，在注重公务员的业务素质和政治素质的同时，充分体现了功绩制原则。《公务员法》第7条规定，“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩”。把公务员在贯彻执行党的基本路线、履行国家公务中的贡献和工作实绩作为公务员的职务升降、考核、任免、奖励等的主要依据。

功绩制原则既是国家公务员制度的一项基本原则，也是激励公务员勤奋和进行创造性工作的重要手段。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩择优录用公务员，必须按照工作的成绩作为公务员晋升的依据。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的先进思想，实现了公民担任国家公职“机会均等”、公务员晋升依凭工作实绩的原则。

功绩制原则主要表现在：一是公务员的录用，实行公开考试、择优录用。二是以工作实绩和贡献作为考核、评价公务员的标准，作为公务员升降的重要依据。三是以工作实绩和贡献的大小作为公务员享受工资待遇的主要条件。四是对特别优秀的公务员，可以按照规定破格或者越一级晋升职务；而对在定期考核中被确定为不称职的公务员，按照规定程序降低一个职务层次任职。

（五）分类管理的原则

分类管理是公务员制度中的一种科学管理方法，也是实行公务员制度的国家普遍实行的基本做法。分类管理的目的是为了提高管理的效能和科学化水平。管理是针对特定对象的管理，管理对象不同，管理方法也有所不同。只有根据不同管理对象的特点采取有针对性的管理方法，才能保证管理的科学性和有效性。

公务员法贯彻了分类管理的原则：一是根据职位的性质、特点和管理需要将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；再根据职位类别设置不同的职务序列。对不同类别的公务员，管理办法有所不同。二是根据产生、任免方式及管理主体的不同将公务员分为领导成员和非领导成员。领导成员和非领导成员除了产生、任免方式不同之外，在一些管理环节上也有所不同。在考核、任免、培训、交流与回避、辞职辞退等章节中，对领导成员与非领导成员不同的管理办法分别做了规定。三是根据任用方式的不同将公务员分为委任制公务员和聘任制公务员，当然部分领导成员还是通过选举产生的。委任制公务员经录用、调任或公开选拔进入公务员队伍后，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退，保留公务员身份直至退休（参见本教程第十六章）。

在实际管理工作中贯彻分类管理的原则，要根据不同类型的管理对象实施管理，提高公务员管理的科学化水平。

（六）法治的原则

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。公务员管理属国家人事行政的范畴，公务员管理坚持法治原则，是依法治国、依法行政的必然要求。法治原则在公务员管理中的贯彻突出体现在两个方面：一是公务员管理按照法定的权限、条件、标准和程序进行，即对公务员的依法管理；二是公务员依法履行职责行为受法律保护。

1．对公务员的依法管理

《公务员法》第5条规定公务员的管理，“依照法定的权限、条件、标准和程序进行”。贯彻法治原则首先要做到有法可依。公务员法对国家、各机关、公务员主管部门、有关组织机构在公务员管理中的权限都做了原则规定，做到权限法定；公务员法对公务员的基本条件、录用条件、职务晋升的条件、退休的条件等做了规定，做到条件法定；公务员法对职位分类标准、奖励的标准、惩戒的标准、回避的标准、工资水平的标准、辞职的标准、辞退的标准等做了原则规定，做到标准法定；公务员法对录用的程序、考核的程序、晋升的程序、奖励惩戒的程序、回避的程序、辞职的程序做了规定，做到程序法定。此外，公务员法设专章规定了法律责任，对违反公务员法的，要依法纠正并追究相关人员的责任。

2．对公务员履行职务行为的依法保护

公务员在依法履行职责的过程中，对不法行为予以制止，对合法行为予以保护，依法追究违法者的法律责任。在这个过程中，公务员履行职务的行为有可能遇到某些个人或集团的抗拒或报复。为了保障公务员有效地执行公务，公正无私地履行职责，解除公务员履行职务的后顾之忧，国家对公务员执行职务的行为给予保护。《公务员法》第9条规定，“公务员依法履行职务的行为，受法律保护”。