社会保障基金偿付能力的评价

三、社会保障基金偿付能力的评价

(一)养老基金的筹集与社会保障偿付能力

理论界对社会保障资金的来源问题已基本形成共识，资金来源要实现社会化，城镇养老和医疗保险金要实现单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。个体劳动者参加养老保险，费用全部由个人缴纳;职工的失业保险费由企业按照职工工资总额的一定比例统一缴纳。广大农村应因地制宜，根据不同经济条件建立不同的社会保障制度，重点解决养老、疾病和贫困问题。在贫困地区主要以扶贫救助为主，首先解决温饱问题;在中等和较发达地区，根据农民自愿，可以实行个人储蓄积累养老保险，发展和完善合作医疗制度;在富裕地区可以进行社会保障体系的探索。社会和国家共同发展养老保险和医疗保险不仅可以提高社会保障偿付能力、降低社会保障的风险，而且可以给社会保障体系的完善过程留下一段宽裕的时间，使我国社会保障事业能平稳发展。

我国社会保障基金的筹集总体趋势是改革以往社会保障基金筹集的单一渠道，使其转变为国家、集体和个人三方承担社会保障基金。社会保障基金中究竟三方各承担多大比例的问题，一直是各方争论的焦点，笔者认为目前暂时可以撇开社会保障基金中各方承担多大比例的问题，首先只考虑社会保障基金的总量问题，由于养老基金规模相对于其他基金而言是最大的基金，所以养老基金的偿付能力也是大家最关注的问题，是社会保障基金的核心问题。养老保险的费用是按每个职工的工资总额的一定比例(20%左右)缴纳的，而且养老金的支付也是按每个职工养老保险费每年缴纳量和缴纳年限支付的。随着我国养老保险的覆盖面的逐年扩大，养老基金的规模越来越大，为了提高养老基金的偿付能力，原则上养老基金每年的支付至少应小于或等于养老金的收入金额，也就是说养老基金每年的收入应大于支出。与商业保险比较，社会保障是以国家信誉作保证的，其偿付能力大于商业保险。当社会保障基金的支大于收时，社会保障基金的积累就是负值，这时社会保障基金的偿付能力相应下降。如果出现持续几年的负积累，社会保障基金的净资产总额可能下降为零或负数，国家财政就必须承担养老保险的偿付责任，这不仅加重了国家的财政负担和影响国家的经济发展，而且可能会引发通货膨胀，使实际社会保障水平大大降低，同时社会保障功能将受到严重影响。社会保障偿付能力的研究，实质上是研究如何保持和加强社会保障偿付能力，从而使社会保障基金不仅能够给劳动者提供较高的保障而且能促进社会经济的发展。为了充分发挥社会保障的社会与经济功能，保持和提高社会保障偿付能力，使社会保障事业走上良性循环的发展轨道，社会保障基金的积累和支付必须符合以下原则:

(二)养老保险基金筹集与偿付能力的数理模型估算

1.社会保障养老基金的筹集。职工社会保障养老基金费的缴纳是按月分期缴纳的，为了计算方便，以下公式中的时间周期均按年计算。

S×［1+(1+β)+(1+β)²+(1+β)³+…+(1+β)^t－1］=P×T

所以　　S=(P×T)×β/［(1+β)^t－1］

2.考虑投资收益的社会保障基金的筹集。由于社会保障基金的投资方向受到限制，主要是购买国债或存入银行，其投资风险较小，且投资收益率有限也比较容易估算，如图4-1所示。

图4-1

假设以某一年为基期，当年的社保费的缴纳总额为S₁，第二年的社保费的缴纳总额为S₂，第三年的社保费的缴纳总额为S₃，…，最后一年(退休年龄的前一年)社保费的缴纳总额为S_t。

在t年(全国职工平均工作年限)内，全国社会保障基金保费收入和投资收益累计:

式中:S表示年养老金缴纳总额;

β表示(参加养老保险职工的)年均工资总额的增长速率;

γ表示国债利率(或一年期银行存款利率);

P表示职工领取的平均退休年金;

t表示全国职工平均工作年限;

T表示职工领取退休金的年限(从全国范围看，T是平均退休金支

付年限，若退休年龄定为60岁，则:T=60岁的平均预期寿命;T也称做退休年龄的“平均余命”)。

3.社会保障养老基金的支付。由于社会保障养老基金的支付是在职工退休后按年分期支付的，并不是一次性偿清的，所以养老保险基金在支付期内仍有投资收益的积累，这一点不能不考虑。

(1)退休后第一年底领取的退休金残值为(I－P)，在这一年中如果考虑其投资收益，则养老金的残值积累为Z₁;

(2)退休后第二年底投资收益积累为Z₂;

(3)退休后第三年底投资收益积累为Z₃;



(4)退休后的最后一年(即达到平均预期寿命，退休金领取终止)，考虑投资收益的养老金积累为Z_T。

所以，由级数公式可以求出:

Z=I×(1+γ)^T－P×(1+γ)×［(1+γ)^T－1］/γ_T

P×T=(Z_T+…+Z₃+Z₂+Z₁)是退休后职工实际领取养老金的总额，从全国范围内来看，在平均退休金支付年限(达到平均预期寿命，可视为已经死亡，社会保障养老基金的支付终止)内，养老金的积累(含投资收益)逐年递减，最终值Z_T应该大于或等于零，只有满足这一条件，社会保障基金的偿付能力才不至于降低，换句话说，Z_T=0是维持正常的养老基金运作的最低限，同时也是衡量社会保障偿付能力的重要指标。

将上式进行恒等变换形式得:

(三)对我国现阶段社会保障偿付能力评价

1.我国当前社会保障覆盖率偏低。我国现有22个省、自治区和直辖市实行了省级社会保障统筹或建立了省级调剂金制度，初步实现了养老保险从地市县到省级的统筹。据统计1998年底，全国参加养老保险的城镇企业职工为8505万人，占全部城镇企业职工的59.6%(覆盖率)，其中参加退休费社会统筹的离退休人员为2735万人，占参加养老保险城镇企业职工的32.16%，可见离退休人员所占比重较高加重了养老保险金的偿付压力。今后在继续扩大养老保险制度的覆盖面的同时，应特别重视增加青年职工参加养老保险的比重，并逐步提高社会保障个人缴费比例，城镇各类企业职工养老保险缴费率控制在职工工资总额的20%以内，其中职工个人缴费比例不低于5%(工资总额的5%)，每两年提高1个百分点，最终达到8%的比例。随着社会保障覆盖面的扩大和个人缴费比例的提高，社会保障基金的收入来源将大大增加，同时可以较大地减轻企业的负担，推动经济发展，从而提高社会保障偿付能力。但是，由于我国占绝大多数人口的农村人口几乎没有享受社会保障，所以说我国社会保障的覆盖率仍然很低，社会保障基金的规模较小，社会保障的偿付能力偏低。

2.人口老龄化仍是降低社会保障偿付能力的重要因素。西方社会保障体系的建立与完善经过了一个较长时期的演进过程，而我国社会保障事业的建立、健全不仅背景条件复杂，而且时间紧迫。我国人口数量庞大，老龄化速度快，1995年统计的数据显示，60岁以上(含60岁)老年人口已达1.1亿人，约占全国总人口的9.5%，近年来老年人口以年均高于3.2%的速度增长，预计到2000年达1.3亿人，占全国总人口的10%以上，我国已进入人口老龄化社会，如果人口出生率和死亡率维持在目前水平的话，2035年进入人口老龄化高峰期，21世纪中叶老年人口将超过4亿人，约占全国人口的25%，这将给我国社会保障，尤其是养老保险带来沉重的压力。1997年7月，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这一制度的基本框架为:按职工本人工资的11%建立个人账户。其中:个人缴费8%，企业缴费划入3%;企业缴费的其余部分进入社会统筹。养老金采取结构优化的计发方法，分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金标准为当地职工平均工资的20%。按个人账户累计储存额除以预期平均余命T计发退休金。所谓预期余命是指目前计算的预期人们退休后的领取养老金的年限，即以退休年龄相对应的平均预期寿命。

全国大部分地区都已按这一模式运作，并结合本地实际情况制定了具体的改革方案，部分地区进入了实施运转。到1996年底，养老保险覆盖了8800万在职职工和离退休人员，1996年社会保障养老基金当年收入1200亿元，支出1080亿元，历年累计结余550亿元。如果维持现在规定的退休年龄不变，就是说平均就业年限不变的条件下，平均预期寿命越长则支付水平越低，根据预测(见表4-5、表4-6、表4-7)到2040年，平均预期寿命将从现在的69.2岁增长到77.4岁，增加8.2岁，平均每年增加0.164岁。老龄化不仅老龄人口数量大幅度增加而且人口平均预期寿命也相应增加，这都会降低社会保障偿付能力，进而降低社会保障水平。

3.社会保障基金的来源受到制约。社会保障是国家强制性的制度，但是由于管理跟不上，社会保障费的征收与实际的应缴款额差距较大。据统计1995年全国在职职工的工资收入总额为8260亿元，比上年增长24.1%，在职职工平均工资为5630元/年，扣除物价因素的影响，实际增长了4.3%，1996年工资总额为9080亿元，比1995年增长了12.1%，是1992年以来增速最低的一年，1996年全国城乡居民的储蓄存款余额达38521亿元，比上年增加8805亿元，增长了29.9%，该数字比城镇居民可支配总收入增长幅度高14.7个百分点，比城镇职工工资总额增长幅度高17.8个百分点。这既反映了居民收入存在很大不均，也反映工资总额以外的收入对城镇居民总收入的增长，尤其是对收入差距的拉大有着比工资总额增长更大的影响。工资以外收入的大幅度增加，平均工资为6210元/年，比1995年增加710元，扣除物价上涨因素，平均实际工资增长3.8%。全国在职职工的1996年工资总额为9080亿元，如果按国家规定的20%比例增收，应该收到1816亿元，而实际上1996年社会保障养老基金当年收入只有1200亿元，误差达50%以上，其中管理是最主要的问题。在职职工的隐性收入增长快于工资增长，使社会保障养老基金的征收基数大大缩小，且无法控制。1996年全国工资总额仅占城镇人口可支配总收入的52.2%，假设以1996年全国人口自然增长率为1.042%来推算城镇人口的自然增长率。则城镇居民可支配收入应比上年增长2160亿元，增长率为15.2%。增长中，包含相当一部分隐性工资，它一方面逃避了工资所得税，另一方面也逃避了应缴纳的社会保障费，使实际的社会保障基金的征收基数大大降低了，这既降低了社会保障的保障程度，也降低了社会保障基金的偿付能力。

4.社会平均生活水平的提高快于工资水平的增长。这在一定程度上降低了社会保障偿付能力。据国家统计局城市社会经济调查总队对全国3.5万户城镇居民的抽样调查显示，1996年城镇居民的人均生活费为4377元，比1981年增长了8倍，扣除物价上涨因素后实际增长1.3倍，平均每年递增5.7%，而同期工资收入增长仅4.3%。这一现象主要是由于收入分配的差距继续扩大造成的，收入分配差距的扩大的突出问题是，收入分配逐渐向少数人集中(即少数人获得了大部分收入)，导致需要保障的人群数扩大，社会保障支付的压力随之增大，而另一方面，社会保障的资金供给由于低收入人群的扩大趋势产生的社会保障基金来源相对不足，这种社会保障偿付压力和供给不足的矛盾在短时期内，很难缓解甚至有加剧的趋势。

表4-5　　人口中长期预测参数平均预期寿命

资料来源:林富德、翟振武:《走向21世纪的中国人口、环境与发展》，北京高等教育出版社，1995年版。

表4-6　　中国生育率方案下劳动年龄人口未来趋势　　(单位:万人)

资料来源:林富德、翟振武:《走向21世纪的中国人口、环境与发展》，北京高等教育出版社，1995年版。

从表4-5中可以看出，1990年到2020年平均预期寿命增长较快，平均每年增长0.193岁，2020～2040年预期寿命平均每年增长0.12岁。我们以1996年养老保险基金的收支来做一个粗略估计，1996年养老保险基金当年收入为1200亿元，支出1080亿元，当年结余120亿元，支出占收入的比率为90%。1996年全国职工平均工资每人6210元，按20%比例缴纳社会保障基金费，则每年人均缴费总额为S=6210×20%=1242元，1996年比1995年平均实际工资增长3.8%(扣除物价因素)，是1992年以来增长幅度最小的一年，作一保守估计，每人年均工资增长3%，即β=3%，考虑投资因素，假设年投资收益率γ=4%，人均工作年限t=38(即从22岁工作到60岁)，则平均每人工作期间的社会保障基金缴费积累为:

表4-7　　1990年全国人口生命表(55～70岁)

资料来源:国家统计局人口与就业统计司编:《中国人口统计年鉴(1995)》，中国统计出版社，1995年版，第232页。

由于个人账户是按工资的11%建立起来的，所以个人账户累计存款余额为93176.886元。假设平均退休年龄是55岁(我国现行的退休制度中规定:工人退休年龄是女性50岁，男性55岁;干部退休年龄是女性55岁，男性60岁。综合来看，可以认为平均退休年龄为55岁是合理的)，如果按表4-7中的统计数据，55岁的平均余命为20.74岁(这是1990年的数据，现在可能更高)，平均社会保障养老金的发放标准是每人每年4492.62元;如果假设退休平均退休年龄是60岁，60岁的平均余命为16.9岁，个人平均社会保障养老基金的发放标准是每人每年发放5 513.43元(即:按规定每年发放的退休金=个人账户累计存款余额/平均余命)，如果考虑养老金在平均余命期间逐年发放的投资效益，则实际退休金的发放标准将更高。从测算的数据可以看出，较高的收费比率使得现阶段我国社会保障偿付能力较强，保障水平也比较高，但是如果考虑转制成本则社会保障偿付能力和社会保障水平仍然是很低的。具体地说，现在养老基金的支付对象，也就是现在领取退休金的老年人，对养老基金的积累没有作任何贡献，这一部分支付金额是由于体制改革造成的成本，我们称之为转制成本。我国原来实行的低收入高积累政策，现在退休的职工养老金积累是国家的总积累的一部分，所以这部分养老金的支付应由国家财政来支付，现在由于社会保障体制的改革将这一部分转制成本转嫁给了社会保障基金，使社会保障基金始终存在着一个缺口，严重影响了社会保障基金的投资效益和积累，降低了社会保障的偿付能力。比如说，现在快退休的已经参与社会养老保险的在职职工，由于个人账户累计储存余额较少，如果严格按现行养老金支付标准(即按个人账户累计储存额除以预期平均余命T计发退休金)执行，则相应的领取的退休金相当少，这一群体的养老保障水平非常低。

5.转制成本对社会保障偿付能力的削弱作用。目前，中国正处于社会保障制度的转型时期。中国建立的现行社会保障养老保险制度，是部分统筹和部分积累相结合的社会保障养老保险制度，社会统筹部分的收入主要用来偿付转制成本，即用新制度所收保险费的一部分来支付制度变迁的成本。世界银行在《中国:退休金制度改革》的报告中说中国的一些政策分析家认为中国政府在旧有制度下的隐性债务即转制成本大约为中国GDP的3～4倍。由于转制成本数额巨大且对社会保障偿付能力产生重要影响，那么究竟转制成本造成的缺口有多大规模，对社会保障偿付能力的研究就显得非常重要，下面我们对转制成本作一粗略估算。

假设从1996年开始对退休者支付养老金，每年支付总额为P，社会保障制度转制过程持续时间为7年，由于到2010年人口平均预期寿命73.2岁，根据1995年统计数据，60岁以上(含60岁)老年人口达1.1亿人，预计今后几年将以年均3.2%的速度递增，同样我们可以推算领取退休金的老年人口也按年均3.2%的速度递增。则7年的转制期内，社会保障养老金的支付总额为

Z₀=P₁+P₂+…+P₆+P₇

=P［1+(1+3.2%)+(1+3.2%)²+…+(1+3.2%)⁶］

=1080(1+1.032+1.065+…+1.208)=7175.5(亿元)

1996年开始经过7年到2003年时，社会保障制度的转换可以认为已经基本完成，实际上在2000年我国社会保障制度的改革就已基本完成，城镇职工社会保障覆盖率将达到90%以上，而社会保障相对农村人口而言则要经历一个较长的过程，但这不会加重社会保障的转制成本。由于相当一批参与养老保险的老年人口，仅参加2～3年的缴费就到了退休年龄，而领取养老金的年限远远比其供款期长，所以在考虑转制成本时，适当将转制期延长3年是合理的。假设转制到2003年结束，按前面的计算第7年支付的养老金总额为

P₇=P(1+3.2%)⁶=1304.67(亿元)

到2003年，如果退休年龄假设为60岁，60岁人口的平均预期寿命至少为17岁(见表4-7，1990年的数据)则退休费领取期将长达17年，考虑到当时领取养老金的老年人口的总存量自然减员，以及60岁以上人口的分布结构随年龄增加，人数和平均余命都呈递减分布，所以可以假设60岁以上人口的存量的总体延续期为10年，则在这延续期内的养老金支付总额为

Z₁=P₇×10=1304.67×10=13046.7(亿元)

转制成本总额为转制期和延续期成本的总和:

Z=Z₀+Z₁=7175.5+13046.7=20222.2(亿元)

我国转制成本将达到20222.2亿元以上，而且延续期的成本比转制期更高，这一数值的估计应该说是很保守的。为什么说这个2万亿元的“转制成本”估计数仍是很保守的呢?(1)退休年龄假设为60岁与实际相差较大，我国由于就业压力大，多年来许多企业鼓励职工提前退休，特别是女职工的退休年龄定在50岁，而女性职工的平均寿命较男性职工长(从表4-7可知，55岁女性的平均余命是22.37)，这大大增加了社会保障转制成本，如此大的转制成本如果由社会保障基金自身来消化，肯定会严重削弱社会保障基金偿付能力。(2)转制期内，领取退休金的老龄人口的增加仅根据60岁以上老年人口增长预测数据(年递增3.2%)推导而来，没有考虑我国现在参加社会保障的人口覆盖率仍然较低的状况，如果考虑在转制期间，社会保障覆盖率的迅速增加的因素，领取退休金的老年人口增长速度将更快，同时社会保障转制成本也比前面预测的数据更高。(3)我国现行社会养老保险的覆盖主要是城镇职工，而城镇退休职工的平均余命较全国平均水平高，在估算时引用的数据是1990年的生命表，2000年的实际平均余命至少高2岁以上，这也会导致实际转制成本高于预测数。(4)随着人口年龄的增长，相应的平均余命逐渐下降，但是，平均余命的下降速率低于年龄的增长速率，即年龄增加1岁，其相应的平均余命下降小于1年。例如，60岁的平均余命为16.9岁，而61岁的平均余命为16.18岁，仅下降了0.72岁，而且年龄越大其相应的平均余命下降越缓慢。所以在前面估算整体延续期时，采用10年作为估计数是比较合理的。因此我们必须对我国社会保障基金偿付能力的未来发展趋势有一个清醒的认识，切不可因为现在的社会保障基金的收支基本平衡而盲目乐观。

6.我国社会养老保险的偿付能力变化趋势分析。尽管我国人口总量的增长速度缓慢下降，但是人口总规模却仍在持续扩大。由于人口基数大并以其惯性持续增长，所以劳动力资源非常丰富。据预测“中位方案”劳动力年龄人口(15～64岁)将从1990年的7.55亿人，以年均0.84%的增长率迅速增加，到2025年达到极限值10.13亿人，比同期的总人口年均增长率高0.06个百分点，之后，劳动年龄人口规模略有缩小，2050年为9.39亿人，2070年最少为8.98亿人，人口实现相对静止时，劳动力资源保持在9.0～9.2亿人。即使按中国劳动力年龄的上限与下限(女性16～54岁，男性16～59岁)统计，劳动力资源的总量最大值也可以达到8.75亿人，只是实现年份提前了5年，即2015年，随后稳定在7.5亿～8.5亿人。从预测数据可以推断社会养老保险基金的收入变动趋势，2000～2025年之间，社会养老保险基金的来源随着劳动力人口总数的逐年增加而增加，如果再考虑社会养老保险覆盖率以及人均工资收入水平的逐年提高的因素，社会养老保险基金来源总量增加更快，所以说这25年是社会保障基金发展的好机会，应很好地利用，否则社会保障制度的改革将会更加困难，而且改制成本将更高。

我国劳动力替代率逐年降低，1990年为291.9，即每年进入劳动年龄的人口数比退出劳动年龄的人口数多出近2倍;2015～2020年之间降到100以下，2025年降至80.3，随后逐年回升，2060年以后趋于平衡。社会保障基金收入与支付的变动趋势决定了社会保障的偿付能力的变动趋势，从前面可知，在2025年之前，社会保障基金收入将逐年增加，从劳动力替代率逐年降低的趋势看，社会保障基金收入的增长速率逐年降低，到2020年增长速率接近零，之后基金收入增长率为负增长。2020年之后，尽管社会保障基金的收入总量在增长，但同时其支出总量也相应增长(即:2020年后，进入劳动年龄的人口数小于退出劳动年龄的人口数)，也就是说在2020年劳动与退休人口的规模变动因素(影响社会保障基金的主要因素)对社会保障基金的收支影响相互抵消达到平衡。

上述分析结论告诉我们，1990～2020年是最佳的社会保障基金的积累期，要实现社会保障基金的积累必须保证社会保障基金的收大于支。1999年开始我国社会保障基金是负积累，即支出大于收入达50亿元，在这之前年份社会保障基金的积累也相当少，随着劳动力替代率逐年降低社会保障基金收入的增长速率逐年降低，我国社会保障基金的负积累规模将越来越大，如果不进一步改进现行的养老保险体制，2020年之后，社会保障基金的偿付能力将出现危机。