提高社会保障基金偿付能力的途径

四、提高社会保障基金偿付能力的途径

对社会保障偿付能力的管理。在社会养老保险中，社会养老保险基金管理，无疑是整体管理中极其重要的组成部分，它直接关系到社会保障偿付能力的水平。社会养老保险基金不仅数额巨大而且影响面极广，其管理得失、运转成败，直接关系广大劳动者的切身利益和社会的稳定与发展，为此应该予以特别的关注。

(一)加强社会养老保险基金征收管理

我国社会养老保险制度改革以来，在覆盖面的扩大、收缴和支付标准的统一、社会统筹层次的提高等方面都取得了进展。但是由于处于摸索阶段，社会养老保险制度还存在一些问题。反映在养老保险基金管理方面，主要有以下几个问题:基金收缴难度增大、基金收支不平衡以及积累率太低甚至出现负积累率。据统计，1997年全国地方养老保险基金平均收缴率为90.07%，比1996年略有下降。1998年上半年，养老保险基金收缴率仅为82.69%，有16个省、自治区、直辖市收缴率不足80%，其中青海省和新疆生产建设兵团仅为51%。到1998年第三季度，全国地方统筹基金收缴率继续下滑到77%。

养老保险基金收缴率是指一定时期内养老保险基金实际收缴额占应该收缴额的比率，它是衡量社会养老保险基金管理水平的一个重要标志。养老保险基金收缴率下降，必然导致养老保险基金收支平衡的困难。据统计，1998年上半年，全国有17个省、自治区、直辖市当期基金收不抵支，其中天津市累计结余已出现赤字;到1998年第三季度，当期基金收不抵支的省、自治区、直辖市进一步增加到25个;1998年10月底，各地结余基金从上年度的可支付6.85个月养老金下降到5.6个月;到1999年全国社会养老保险基金总体上已由原来的正积累率下降为负积累率，财政补贴达65亿元，并有进一步恶化的趋势。

造成养老保险基金收缴率下降、收缴困难的原因主要有:(1)在严峻的宏观经济形势下，一部分企业经营困难、效益滑坡。(2)在狭隘的部门利益驱动下，一部分企业拒缴、滞缴和漏缴。一些经营好、效益高、有能力缴费的企业将部门、单位利益置于国家、社会利益之上，千方百计逃避缴费责任。(3)在社会保障缴费水平的不断攀升中，企业压力过大、不堪重负。据统计，目前企业有关社会保障的缴费率一般都在30%左右，而有的老龄化程度高的城市情况更严重。1997年上海企业缴纳的社会保险费用，仅养老、医疗、失业三项的缴费率就已达32%，如加上其他险种的费用和住房公积金等福利支出，企业的负担率接近工资总额的50%。(4)强制性的法制手段不健全，致使养老保险基金收缴工作存在随意性。目前，我国社会养老保险基金采用缴费而非纳税的方式收缴，在一些地区、部门、企业和个人看来，这种方式不具有强制性的权威，没有意识到欠缴拒缴是一种违法行为。

以上四方面原因造成了养老保险基金收缴困难的局面。据调查，1997年底，全国地方统筹中累计欠缴基本养老保险费达到了290亿元，到1998年9月底增加到366亿元。同期全国欠费100万元以上的企业共有4948户，欠缴金额达171.3亿元，占总欠缴费的46.8%。其中欠缴超过1亿元的企业有6户;欠5000万元到1亿元的企业有15户，欠1000万元到5000万元的企业有177户。提高社会保障偿付能力，需要改变社会保障费征缴难的状况，完善法制化管理，加强监督执法力度。

(二)通过对基金保值、增值能力的管理

1.社会保障基金的保值管理。我国社会保障基金的安全存在隐患，被挤占、挪用现象严重。据劳动与社会保障部、审计署、财政部共同对社会保险基金运行状况进行的全面清查表明:从1986年到1998年3月的12年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用，虽然已收回和纠正了50%，但仍有几十亿元资金尚未收回和纠正。社会保险基金尤其是养老保险基金，大量被违法挤占、挪用甚至贪污，不仅削弱了社会保险制度的抗风险能力，严重影响基金的支付，而且严重损害政府的声誉，影响人们对社会保险制度的信心。造成社会保险基金被大量挤占、挪用的主要原因是:(1)社会保障体制中存在多头管理，权力分散，各级政府部门错误地认为有权支配社会保险基金。社会保险基金是劳动力价值或价格的组成部分，是被保险的劳动者所共有的一项社会公共基金。它虽由国家、企业、职工个人三方出资筹集，但是它按照法定的比率收缴形成基金后，所有权就只属于被保险的劳动者，而不属于国家政府或企业。但是一些地方政府往往把这笔基金等同于国家财政收入，在银根紧缩、预算内外资金不足的情况下，常常调社会保险基金用于地方建设。据统计，现在仍被挤占、挪用的几十亿元社会保险基金中，地方各级政府直接动用或批准动用的就占31.63%。(2)社会保险经办机构违规操作。社会保险经办机构是受政府和劳动者委托管理经营社会保险基金的专门机构，属于非营利性的社会事业单位，其职责是收缴好、发放好养老保险基金，并在国家政策指导下做好基金的合理投资营运，使之得以保值增值。但是，一些社会保险经办机构也经办起自己的企业实体，搞起了营利性的经营活动，将受托管理的社会保险基金当做低息甚至无息的借贷资金挤占挪用。据统计，截至1998年3月底之前，仍被占用的几十亿元社会保险基金中，社会保险经办机构自行动用的占28.81%。(3)法律不健全，缺乏严格的基金监督机制。在养老保险制度改革中，注意到了对基金安全的监督，如要求政事分开，收支两条线等。但政事分开并不彻底，政府对基金仍拥有支配权，社会保险经办机构仍是从属政府的一个部门，集收缴支付、管理营运、监督检查三项职责于一身，很难保证基金的安全。有关法规虽也要求各级审计部门检查监督基金的安全运行，但由同级政府领导下的审计部门往往难以发现、检举和纠正政府违规操作基金的行为。

2.社会保障基金的增值管理。提高社会保障偿付能力的可以归纳为“开源、节流、增效”三种方式。所谓开源，即一方面加强基金的征缴工作，另一方面就是调高缴费率，这种方法在初期的作用是明显的，但最终不是解决问题的根本办法。节流的作用力度更有限，与工资有类似之处，能上不能下，此外，社会保险费的发放标准受通胀和工资水平增长的影响非常大，所以其向下可以说没有空间，也就是说其变动是刚性、单调的。由此可见，提高社会保障偿付能力的根本办法是“增效”，即提高现有基金积累的增值能力。目前，我国社会养老保险基金经营回报率低，保值增值困难。智利社会养老保险制度改革是较成功的。据改革15年的数据表明，智利养老金经营的平均年利润达到15.8%，抵消通货膨胀因素后约为13%，再扣除一部分管理费用，落实到劳动者个人头上的基金年实际增值率为7.5%～10%。我国社会养老保险基金增值率大约仅为4%。这样的基金增值率显然是很低的，若抵消同期通货膨胀率，基金经营回报率微乎其微。问题的严重性还在于，上述数据只是相对于我国社会保险基金的结余资金而言的，如果相对于养老保险制度改革后职工个人账户上积累起来的实际基金额来说，基金经营回报率肯定还要低许多，扣除通货膨胀率，养老保险基金实际价值的负增长是确定无疑的。造成我国养老保险基金经营回报率低的主要原因是:一是投资经营渠道不畅，投资局限在收效较低的少数领域。国家规定，养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入银行专户，严格禁止投资其他金融和经营性事业。保障基金安全的政策规定妨碍了基金的增值，因为在全部金融工具中，存款和购买国家债券是获利最少的。二是养老保险经办机构的管理费用逐年攀升，过多挤占经营利润。目前，我国社会养老保险机构管理运行的管理费用，大多从养老保险基金中按比例提取。由于没有统一的规定，所以提取的比例一般都偏高，管理费成为养老保险基金流失的一大渠道。例如，山东省养老保险管理费按收缴额的5%提取，显然是过高了。管理费以收缴额为基准提取，而基金的投资回报只是以收缴额减去支付额以后的结余额为基准，而且管理费提取率比结余基金的经营回报率还要高，这种状况显然是很不合理的。据不完全统计，我国1992年养老保险管理费达8亿元，比1991年增加了23.4%，约为养老保险偿付增长幅度的2.5倍。1994年地方养老保险机构从养老保险基金中提取管理费12.52亿元，比上年增长了25.83%，人均支出管理费3.38万元，比上年增长了12.67%。

分散风险、提高投资收益，是社会养老保险基金投资的原则。效益高的基金投资项目一般风险也大，风险小的基金投资项目一般效益也低，使得安全和增值常常难以两全。另一方面，安全和增值又是相互依存的，只有社会保障基金投资收益的不断增值，才能规避通货膨胀风险增强偿付能力。过去，我国社会养老保险基金管理中，存在着脱离基金增值、片面强调基金安全的问题，各个不同时期颁布的养老保险方面的政策法规，都对养老保险基金管理机构从事金融投资和经营性活动作了严格的限制。

大规模的积累制的养老保险计划本来具有很大的潜力可以将国民储蓄长期地、期限明确地引入资本市场体制中，从而为金融机构以及长期投资提供充足的资金。但是，政府的强制性的限制和禁止，却使这一潜力的发掘和发挥变为不可能。一般说来，养老基金投资可以有以下几种选择:(1)银行存款。一般认为这种投资是无风险或风险最小的投资，同时，投资收益率也最低，往往跟不上物价上涨的水平，所以在通货膨胀时期，基金的名义价值增值而实际价值贬值。因此，世界上以银行存款形式保存养老保险基金的国家并不是很多，即便以银行存款形式进行投资，其比例也不宜很大。(2)投资政府、金融机构发行的有价证券。这种投资安全性较强，利率较之银行存款高，流动性较强。正因为这种投资符合社会保险基金营运的原则，所以这种投资形式为许多国家所采用。(3)投资公司股票。这是一种收益高、变现性强、投机性及风险性大的投资，具有最强的抵制通货膨胀对资产贬值影响的能力。从国际上看，购买股票是养老基金较常采用的投资形式。(4)委托投资。它是将养老保险基金转化为商业借贷资本，委托一定的金融机构进行投资，这种投资方式风险小、利息收入高且相对稳定、投资回收期弹性强。近年来，这种投资形式逐渐演变成一种新的投资手段——投资基金。(5)抵押贷款。抵押贷款是用借方抵押的财产作担保，减少了某些中间环节，所获利率比银行存款高，是风险小收益高的投资形式。所以养老保险基金进行抵押贷款投资也有广阔发展前景。(6)不动产投资。把养老保险基金用于购买地产、房产等不动资产，通过出租或出售转让方式来获取收益的投资形式。投资回收期长、预期回报率高、资金需求量大，因而投资风险也较大。这也是一种可供选择的投资方式。

从上述各种投资方式的比较中可见，社会保障基金不仅应重视养老基金静态的数量保持，而且要通过风险投资使基金实际增值，达到增值的目的。由于我国金融资本市场发育不成熟，营运不规范等因素造成的风险加大，制约了社会保障基金的运作，而且可供选择采用的金融工具和投资手段常常受到各种非正常因素的干扰而无法发挥应有的作用。随着资本市场的规范发展，投资人才不断涌现，为我国社会保障基金进入资本市场创造了客观条件。

社会养老保险基金能否进行有效投资营运取决于三个方面的条件:一是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会;二是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市场、金融工具;三是社会养老保险基金管理机构是否具有完善的投资决策、管理体制和较高的管理能力。目前，第一个条件已经具备，中国经济的稳定连续增长为基金投资营运提供了良好的宏观经济环境和投资机会。第二个条件正在逐步具备，改革开放的政策和全球化的经济形势为金融市场的不断发展完善奠定了基础，各种金融工具在不断成熟的过程中，为人们提供了选择的机会。惟有第三个条件目前还不完全具备。社会保障基金的监管体制存在政事不分、权责不明以及多头分散管理等主要问题，管理机构不具有投资营运的决策权和管理能力，这是需要作政策调整的。

(三)加强社会养老保险基金偿付管理

社会养老保险金的发放既要严格控制发放标准，又要杜绝拖欠现象。目前社会养老保险金拖欠严重，部分退休人员生活得不到保障。据不完全统计，1997年底，全国企业累计拖欠离退休人员基本养老金37.5亿元，涉及241万人。截至1998年5月，拖欠养老金总额达到87亿多元，涉及356万人。有些企业离退休人员被拖欠养老金长达几十个月，给社会造成许多不安定因素，违背社会保障制度的宗旨。1998年5月，党中央、国务院召开会议并下发有关文件，明确提出要按时足额发放企业离退休人员养老金，不允许再产生新的拖欠。之后，拖欠养老金情况有所好转，但仍有不同程度的拖欠现象存在。产生拖欠的原因主要是:(1)一部分企业经营状况不好，养老保险基金收缴困难，基金收不抵支出现赤字。(2)一些地区养老保险社会统筹层次低，分散风险能力差。为提高统筹层次，在更大范围内均衡负担、分散风险，国务院于1997年7月下达《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地区要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。(3)少数地区养老保险统筹基金拨付不到位。已建立较高统筹层次的地方，由于养老基金收缴困难、统筹基金上缴不及时，使统筹基金的拨付调用出现困难。

(四)政府对社会保障基金偿付能力的管理

政府管理包括国家对社会保障基金的管理，及其全国各地的社会保障机构对社会保障基金的管理两个部分，国家对社会保障基金偿付能力的管理主要是通过立法对社会保障基金进行监督管理，包括对社会保障基金的收入征收规定、社会保障基金的支付对象等进行了严格的规定。比如，国家不仅对社会保障缴费比例作了明确规定，而且还制定了相应的法律，对未缴费的企业处罚条例等。社会保障基金设立后应交给专门的基金管理公司进行管理，政府有关部门(或委托专门的审计机构)要随时进行审查和监督，并根据不同时期的需要对有关法规条款进行修订和补充。

政府由直接经管转为间接调控。过去，多头管理确实造成了一些弊端，例如，政策不统一、机构重叠、业务交叉、成本上升、资金分散、职责不清、效率低下、各部门各自为政矛盾交错，等等。国家下大决心组建了劳动与社会保障部门，把分属三个部门管理的养老保险统一到一个部门进行管理，这就为克服上述弊端提供了一定的外部条件。尤其值得称道的是，由一个政府部门统管社会养老保险事业，为今后建立覆盖全体劳动者的全国统一的社会养老保险制度，奠定了组织上的基础。

但是，要想解决中国社会养老保险在管理体制上的问题，仅仅做政府管理职责的重新划分和归并是远远不够的。除了政出多门、多头管理之外，中国社会养老保险管理体制上的最大问题是“政事不分”，是没有形成决策、执行、监督三项职能相互配合制衡的高效、公正、透明的运行机制。社会保障基金管理体制上应该进行职责分工，形成相互配合和相互制约的机制，政府虽然没有直接插手劳动保险具体事务的操作，但是它的监督、检查的地位和作用，保证了社会保障基金的正常运营，这是最有效的管理。

近几年来，在改革大潮的推动下，社会养老保险管理体制改革的任务越来越紧迫，“政事分开”的呼声也越来越高，国务院在1995年颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中，也提出了“实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设”的目标要求。但是在实际运作中，这一要求并没有落到实处。要改变这一局面，惟一的办法就是实行真正的“政事分离”。政府要转变职能，从具体的日常事务中摆脱出来，变直接经营管理养老保险为间接监督调控养老保险，履行政府部门应尽的职责。在这方面，智利国家政府的经验可以用来作为借鉴。20世纪80年代初智利养老金制度改革之前，政府直接参与养老金的征收、管理和发放，包揽的事务多，肩负的包袱大，连年的财政赤字迫使政府整日忙于开源节流堵漏洞，无暇对社会保障事业进行更有效的管理、指导和监督。改革之后，政府的管理方式改变了，除了对最低社会养老金保障线以下部分予以补贴外，政府不再对养老基金的征收、经营和支付负直接的责任。这样看似降低了政府的作用，实际上却提高了政府的管理层次和效率。一方面，政府通过政策和国家立法对社会养老基金管理机构进行严格的管理和监督。例如，规定基金的投资范围以保证社会养老基金经营无风险或少风险;检查社会养老基金管理机构的经营状况以提高基金投资收益率。如果经营机构当月增值率达不到法定最低水平，政府规定必须从机构自身积累中贴补，如果经营机构长期达不到最低增值率，由政府责令其停业。另一方面，政府运用经济手段对社会养老保险事业予以扶持。例如，通过税前征收的政策对社会养老基金给予免税优惠;通过发行长期债券使社会养老基金集中使用并得以保值。另外，政府为社会养老基金做最终担保，如果经营机构破产，受其影响人员的社会养老金由国家支付。管理职能转变以后，由于参与管理减少，财政负担减轻，政府可以集中更多的财力和精力管理好其他社会福利事业，照顾少数最低收入者和最贫困的社会阶层。同时，过去政府直接管理过程中的一些问题也得到了根本的克服，政府真正处在了对社会养老保险基金的正常健康营运起监督、指导作用的位置上。

当前，在“政事分离”方面急需做的工作是:(1)政府部门与养老基金管理机构实行坚决的脱钩分离，无论是在机构上、人员上、基金上、管理费用上，还是业务上，都不能再保持过去那种从属关系，要支持和帮助社会养老基金管理机构成为真正独立的、有真正管理经营权的法人事业单位。特别是要创造条件让广大的基金产权拥有者通过选择的方式确定基金管理机构及其人员，促进基金管理的“民营化”和竞争性。(2)政府要通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身对养老保险工作的指导和监督职责。例如，养老保险基金缴费率的确定;养老保险基金目标替代率的设计;养老保险基金管理机构的审批和经营情况的监督检查;养老保险基金管理机构违规行为的惩处;养老保险纠纷事件的仲裁;国家对养老保险事业担保责任的确定和实施，等等。(3)政府主管部门根据养老保险制度体制改革的目标，推动与三层次养老保险计划相对应的管理机构的发育和形成，并通过政策和立法的形式规范管理机构的运作。

为了保证养老保险基金的安全与增值，从具体管理经营事务摆脱出来的政府部门，可以真正担负起指导和监督的职责。(1)对社会养老保险基金的投资营运制定相应的法规和政策，用政策法规指导基金管理机构的营运活动。例如，规定各种投资方式所占资金的比例，以此手段对基金的投资方向进行引导;规定基金投资收益的最低标准，以此激活管理机构的投资增值动机，等等。(2)组织有关部门对管理机构的基金投资营运进行检查监督。例如，财政、审计、银行等部门可通过定期的报表和不定期的抽查方式，检查基金投资经营状况，以保障基金营运的安全性、盈利性、合法性。