新国家观：中国国家建设理论的新方向

三、新国家观：中国国家建设理论的新方向

在全球化和信息化时代，并非像现实主义者所说的那样，国际政治是一个个原子撞球的游戏，而是一个个不同的制度行为体围绕一系列公共问题而展开的互动，此种互动既有矛盾、斗争、摩擦甚至引发战争，也有合作、妥协、交流甚至相互扶助。从这一意义上来说，建构主义所提出的霍布斯文化、洛克文化和康德文化只不过强调了国家间关系不同制度层面的内容，国际政治饱含无限丰富的众多内容，这也是国际政治学科化的广阔空间。

伦敦经济学院已故著名教授苏珊·斯特兰奇认为，面对世界全球化和一体化的浪潮，主权国家已经无法招架如此众多的挑战，国家在发生着退却的趋势，在经济全球化时代，保卫领土、维持货币稳定、制定和实施国家发展战略、治理经济周期、提供福利保障、征收税收、主导对外贸易以及其他国家权力和权威都遭受了威胁和挑战^[24]。在另一篇文章中，斯特兰奇教授更明确地指出，全球化对国家理论提出了严峻的挑战，“它直接宣告了：如果说基于将国家作为最重要分析单位的西方社会科学还没有完全过时的话，那么至少很大部分已经不合时宜了。”^[25]斯特兰奇教授的结论尽管存在很大的问题，但其对国家制度变迁的研究视角是具有极大启发意义的，毋宁说斯特兰奇教授所说的“不合时宜”的国家仅仅是指现代国家，作为一种制度模式的国家非但没有不合时宜，而且将发挥着日益重要的作用。

其实，像斯特兰奇教授这样宣告国家不合时宜的学者到处都是，有的甚至直接宣告民族国家即将终结，其中最具焦点性的问题是对于国家主权的贬低和否定。总之，关于全球化与现代国家之间关系的讨论已经非常热烈，涌现出了一大批学术成果，这一讨论的中心无疑是全球化背景下主权国家的地位及发展前景。在这些讨论中，围绕的一个核心问题是，从近代以来一直处于权力核心地位、处于国际法主角地位的主权国家是否会在全球化背景下逐步削弱？某种超国家、超地域的全球化政府或统治机制（govemance）是否会成为世界范围的权力中心，履行过去由主权国家履行的大多数职能？这种超国家权力的来源及合法性依据是什么？综合学术界的争论，就现代国家的未来形态必然发生变化而言是没有异议的，争论的焦点在于其在多大程度上发生何种改变？

这一问题是非常复杂的，回答这一问题也将是非常不容易的。因为由于全球化的发展，现代国家处于内外各种交错压力的挤压之下：全球化所形成的全球治理结构自上而下从其供给的层面侵蚀着现代国家的主权权威，迫使现代国家在治理公共事务时不得不考虑这一全球性结构的限制；在地方主义的潮流冲击下越来越多的政治行为体参与到原本由国家垄断的事务中来，现代国家也不得不充分考虑这些因素的制约。如普特南提出的“双层博弈理论”所指出的那样，当国家领导人必须获得他们的选民对一个国际协定的支持的时候，他们的谈判行为同时受到了国内和国际政治因素的驱使。所谓的双层博弈就是指在国家层次上，各种国家团体通过对政府施加压力，迫使政府采用对其有利的政策，从而实现本集团的利益，同时政府也需要通过满足他们的需求来获取他们的支持。国家和利益集团之间通过不断地相互博弈，而最终形成一个总的国家利益。在国际层面上，政府作为国家利益的总代表，与其他国家的政府进行磋商，以求在最大限度上满足国内的利益需求，但同时也会利用国际压力来迫使国内集团做出让步^[26]。其实，“双层博弈”理论与其说是一种理论，不如说是一种方法，就现代国家政治形态的价值坐标而言，发现“双层博弈理论”并不重要，重要的在于如何从这一博弈过程中窥测现代国家的未来形态。通过这一研究路径，人们可以进而考察自下而上的次国家力量是否终结了国家权力？自上而下的超国家力量是否消解了国家主权？以及现代国家的权力结构关系发生了调整和变化等重要问题。在此，我们重点考察由于全球公民社会的出现，现代民族国家的政治形态在向着什么图式变迁的问题。

对于这个问题，学术界一个越来越引起人们重视的观点是由伊安·克拉克（Ian Clark）提出的一个“全球化的国家”（the globalized state）的概念。克拉克教授为全球化带来的国家主权变化提供了一个复杂而有竞争力的解释，从一种建构主义的观点出发，认为国家的利益和身份并不是固定的和既定不变的，它们自身代表着一种历史偶然性。相反，国家及其所隶属的体系必须被视作一种相互构成和永久适应的关系^[27]。在克拉克看来，现代国家与全球化处于相互建构的关系之中，全球化其实是国家本质和国家—社会关系发生深刻变化的一种表达，而非根源，全球化时代的国家依然存在，但是在政治形态和所作所为上已经与传统国家相去甚远。随后，克拉克教授提出了国家领土主权减少的同时也获得了全球经济管理权的收益，故而传统的国内与国际的界限应当被放置一边，建立一个“全球化的国家”。很明显，克拉克的逻辑是：全球公共事务的管理权与国家主权是相互建构的，一个国家对国内事务一定数量主权的让渡，同时会获得相应数量的全球公共事务管理权，而一旦一个国家管理全球公共事务的权力延伸到各个领域，那么该国家就是一个全球化的国家，即管理权覆盖全球公共事务的国家。

克拉克教授的看法给我们以很大的启发，其关于全球化国家的建构遵循了社会契约论的理论路径和制度设计精神，对于考察现代国家形式的转型具有十分重要的借鉴意义。不过，此种“全球化的国家”的观点还存在不少问题。比如克拉克的解释没有对沃勒斯坦的世界体系理论的主张提供有说服力的反驳，世界体系理论认为，一体化体系的功能特征并没有为独立的主权国家提供足够的空间。按照此种观点，决定现代国家的是世界体系的物质力量，而不是国家本身。克拉克并没有对世界体系的物质力量对国家主权的侵蚀予以反驳，如此一来，克拉克关于国家建构体系的看法就存在缺陷。再比如克拉克通过集中分析秩序（order）和自主性（autonomy）两个因素来分析国家主权，认为全球化能够形成某种可识别的秩序，进而通过国家的自主性可以与国家建立一种必要的联系，但是这一“国家和体系均在变化——国家和体系有联系——国家和体系形成某种秩序”的逻辑是错误的，结果就成了国家自我构建秩序。类似的问题还有很多^[28]。显然，克拉克提出了一个颇具眼光的“全球化的国家”理念，但是在逻辑上并没有搞清楚这一理念是如何可能的问题。因而，我们的任务就是采取与现代民族国家从法理上比较的方法来考察“全球化的国家”的结构形态，进而确立这一形式转型的道路和条件。

我们时下讨论的国家是现代民族国家，它被罗伯特·吉尔平称之为“迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位”^[29]。根据《布莱克维尔政治学百科全书》，民族国家是两种不同的结构和原则的融合，一种是政治的领土的现代理性国家；另一种是历史的和文化的民族^[30]。关于民族国家的构成要素，不同的学者有不同的界定。有三要素说，指的是人口（居民）、领土（土地）、政府（组织）。有四要素说，比如《奥本海国际法》认为，国家的存在必须有四个要素：人民、土地（领土）、政府、主权。有五要素说，比如美国学者亚历山大·温特认为民族国家有五个基本要素，即制度—法律秩序；唯一可以合法使用有组织暴力的组织；具有主权的组织；社会；领土^[31]。英国学者赫尔德则从制度层面认为一个现代的民族国家，包括：领土；暴力手段的控制；非人格化的权力结构；合法性^[32]。综合学者们的看法，特别是根据国际法学者的普遍共识，现代民族国家在法理上存在五个支柱：领土、居民、主权、政府、国际承认^[33]。所谓的全球化国家必定在五个方面发生具有历史意义的变化，最终实现民族国家形式的脱胎换骨，所谓的“全球化的国家”只有在这个意义上才能够成立。

表2-1　现代民族国家形态的转型

全球化国家的第一个重要变化就是体现在领土上，全球化的国家打破了现代国家的领土牢笼，通过与其他国家、全球市场经济部门、全球公民社会部门的社会契约，逐渐建构起功能性的网络国家。

现代国家在其政治规划上是一个领土国家，是一种非人格化的、具有特权的法律秩序或宪政秩序，此种秩序表现为一个受到约束的权力结构，在一定领土范围内拥有最高管辖权并对特定的公民主体负责^[34]。全球化的发展所引发的全球相互交流的浪潮以及全球问题的兴起，极大地冲击了现代国家的疆界基础，国家从安全国家向贸易国家、虚拟国家乃至品牌国家的转移，从深层次上意味着国家在逐渐脱去领土国家的领土外衣，成为一个更多地凭借法理权威而非暴力权威实现政治整合的组织。此种脱域化的国家，可能从特定区域的经济事务和社会事务中逐渐抽身出来，专心致志地处理一般社会领域向国家提出的治理事务。在全球化时代，随着市场经济一体化和全球公民社会的崛起，国家越来越不可能像过去那样沿着领土的边界垄断合法性权力，而是日益沿着功能拓展的路径重构国家的治理权力，逐渐成长为功能性的国家。同时，国家也远不能提供足够的地方性知识和有效治理，类似的职责逐渐转移到市场经济部门和公民社会部门手中，逐渐形成了一种网络化的国家。总之，国家逐渐从按照属地原则“治人”转变为按照功能原则“治事”，在“治事”的过程中与其他国家的政府、市场部门以及全球公民社会部门形成一种波及全球各个领域的网络化的权力关系。这是“全球化的国家”的一个重要的特征。

与现代国家相比，全球化的国家的第二个重要变化在于其权威基础不再是通过单纯的民族主义凝聚的具有特定国籍的国民共同体，而是依靠爱国主义情感和理性契约凝聚的社会共同体，是一种社会性国家。

国家和民族是在18世纪晚期革命之后融为一体的，推动民族与国家融合的物质力量是资本主义的发展。民族国家的历史成就在很大程度上取决于资本主义和现代国家机器本身的优越性，而不是民族与国家的融合或者民族主义。政治认同从亲族关系转向政治地域关系的结构在历经几百年的风吹雨打之后，随着全球化在深度、速度和广度的发展而日益松弛。特别是由于信息技术革命引发的交流的加速和拓展，交通运输技术改进引发的跨国流动规模的扩大和频率加快，以及环境、能源、事业、人口、粮食、核扩散、恐怖主义、南北关系等全球性问题的发展，国家认同和民族认同的凝聚力都在下降。我们已经生活在多元社会里，文化生活方式、民族群体、宗教信仰和世界观等越来越多元化了。因为不同民族的交错和混血，民族的血缘基础、地域基础、语言基础、经济基础和文化生活基础都日益散落，不同民族和种族的人们在全球化时代联结的纽带逐步确立起社会公共生活的基础^[35]。现在的国内社会与一个由同根文化民族构成的民族国家的理想模式越来越远了。于是，国家凝聚社会成员的纽带就不再片面依赖民族主义，而是以国家权力有效治理社会事务而产生的深刻的爱国主义情感。对于国家标志——国旗、国徽和国歌的向往与国家权力的纽带——特定国家的公民权和国籍创设了全球化时代国家的政治纽带。西方左翼学者戴维·阿姆斯特朗看到了国家社会化的历史趋势，他运用建构主义的方法，提出了“社会国家”的概念，认为国家不仅是一个法律实体，而且也是一个社会行动者，能够通过其独特的主体间社会化过程来认知、学习、评估、安排并处理所有事情。因此，尽管全球化在创造一个共同的权力、货币和文化结构，但国家作为一个社会行动也寻求在国际社会领域确立自己新的权威和认同基础^[36]。阿姆斯特朗的观点尽管显得有些极端，毕竟揭示了国家对全球社会一体化所具有的反应、适应和再造能力，这一点是其他学者所忽视的。国家所具有的此种生存能力，也为国家在广阔无垠的社会领域安身立命提供了强劲的生命力，也使得国家的社会化转型成为未来国家建设的一个维度。

从领土国家向功能网络国家的发展趋势，以及从民族国家向社会国家的结构变迁，从最基础的层面动摇了民族国家的主权基石，预示着民族国家独享主权时代的终结与国家间共享主权以及国家与非国家行为体分享主权时代的到来。

在市场经济全球化和全球公民社会部门崛起的情况下，无论在国际事务上，还是在国内事务上，民族国家都不得不面对来自方方面面的压力和挑战。首先是国家对外主权的合理性饱受质疑。面对跨国的全球性威胁，单一的国家不再能够借助自身的力量有效保护它的公民，单纯依赖主权原则也无法抵抗来自边境以外的国际行为体（包括国际组织、其他国家、跨国公司和全球公民社会等）所作出的决定以及由此产生的外在效果，或者抵抗这样一些过程所产生的连环效应。尤其是一些“自发性地超越边界”的事件，比如环境污染、有组织犯罪、武器交易、流行性传染病等等，在许多情况下，一个国家往往是被动地接受由其他国家的决定所造成的后果而无法作出选择。所有这一切都充分表明，坚持主权原则已经无法有效地应对全球性的挑战，对于解决全球公共事务至少在技术上已经陷入僵局。

与之相适应，对内主权也面临合理性的困境。在国际法范围内，主权国家可以对其领土内的个人和财产进行排他性的管辖。然而，国家对国内事务的这种排他性的管辖权越来越受制于现代企业和公民社会部门乃至于全球公民社会部门的压力。特别是从20世纪80年代中后期以来，一个国家的政府表面上看拥有最高的主权，但对生产条件和资本的控制力越来越弱，跨国公司通过内部“调拨价格”、“企业内部市场”等方式转移课税负担，转移外部性问题，转嫁风险，使得国家的干预影响化解于无形。一些公民社会部门收到来自外部的支持而发动各种针对一个国家政府的批评和示威行动，限制了国家主权的实施。所有这一切都充分表明了对内主权在全球化的压力下疲于应付，手足无措。

另外，与主权的结构转型相联系，作为国家代表的政府体制以及国家与社会之间的权力关系也在全球公民社会兴起的历史背景下发生重要变迁，逐渐从原来的“金字塔结构”转变为“多层网络化治理结构”。

现代政府是现代国家不可缺少的机构，没有政府的领土不成其为国际法上的国家。现代意义上的“政府”也是与民族国家相伴而生的产物，在传统社会中没有严格意义上的“政府”的存在。从其结构形态上来看，现代政府是一个独立的自组织行为体，呈现为“金字塔型结构”^[37]：具有严密的组织体系，权力集中，层次分明，用相对固定的程序实行运作，主张秉公执法，平等对待所有顾客。此种体制被马克斯·韦伯称为“科层制结构”。然而，在全球化时代，由于国家已经不再是一个独立运作的自组织行为体，而是由相互渗透和密如蛛网的跨国企业、公民社会部门、政府部门甚至一些社会精英任务互动的综合体。在组织形态上，非国家行为体、次国家行为体、跨国家行为体甚至超国家行为体都对国家的决策和行为产生深刻的影响，如果像行为主义政治学和公共选择理论那样断言国家仅仅为社会集团提供了利益角逐的场所还显得有些偏颇的话，那么至少可以认为国家已经陷入由其他众多行为体构成的一张网络之中。诚如詹姆斯·罗西瑙所言：“国家逐渐陷入了相互依存及规制/共管的系统中”，“由于国家正被日益卷入由正式及非正式的规制编织成的网络中，而且这个被卷入的过程有可能在即将到来的整个世纪里继续取得进展，因此拥有传统上的高度政策自治的国家概念基本上已不再准确。”^[38]此种网络化的结构注定迫使国家对其政治行为进行自我限制，不能再像过去那样在管辖的领地为所欲为了。

欧盟的发展就是政府制度变革的一个重要案例。经过半个多世纪的发展，欧盟已经成为一个十分复杂的制度体系。从组织机构上来看，欧盟及其制度体系包括超国家机构比如欧洲议会、欧洲委员会、欧洲法院；也包括国家间机构，比如部长理事会、欧洲理事会；还包括国家机构、次国家机构和非国家行为体的卷入。可以说，欧盟是一个成长中的复杂政府体制，也是民族国家政府从金字塔型政府转型成为网络型政府的典型案例。尽管欧盟还存在“民主赤字”、“外部性”、“集体行动的困境”等问题，但欧盟的发展是现代民族国家有史以来最重要的制度创新，以实际行动表明了全球化的国家具有现实的可能性。

最后一个必须予以充分考虑的因素是现代民族国家的国际承认以及合法性问题，由于全球公民社会的兴起，民族国家不仅要获得其他国家政府的合法性确认，还必须得到全球公民社会部门的合法性支持。

外交承认是一个国家的政府正式承认另一个国家政府以使其获得合法性的行为。从国际法上来说，给予一个国家承认意味着国际社会给予一个国家以“特定的资格”，“只有被其他国家所承认，一个国家才能被一个现代国家完全接纳进它的国际法框架内的双边关系范围里去。”^[39]获得外交承认，是一个国家在国际社会获得合法性的最直接的标志^[40]，一般而言，承认是一种宣誓性和确认性的行为，承认一个国家或政府具备“有效统治原则”。民族国家与国际法其实是一并产生的并发挥效力的^[41]。在国际关系领域，国家行为的合法性来自其他国家所依据的国际法，国际法也只能约束国家，通过国家和具有合法性的政府约束一个国家的对外行为。但是，随着全球公民社会的产生和兴起，国际和国内的界限被打破，国家成为一个众多行为体基于法律和制度规则开展公开辩论和协商的透明体系。哈贝马斯对公共领域政治的分析，向人们揭示出了一个关于国家政治逻辑的重要向度，亦即国家的议题不再是由特定的阶级和社会集团先入为主地设定日程，而是在社会领域由众多行为体交往互动和协商民主的程序产生^[42]。当然，哈贝马斯忽视了社会行为体之间并不是匀质的，而是存在着悬殊的社会差别，特定的阶级在这一协商过程中的影响力最大。不过，即便如此，有了法律和制度的约束，有了强大的公民社会，政治日程的设定和国家的政治过程就是日益透明的，透明化的程度是与法治国家建设与公民社会发育程度密切相连的。

在透明的政治运作过程中，作为一种外部力量，国际法对民族国家的约束和限制方式也发生了很大的变化。从国际经济贸易领域、人权领域、社会领域、环保领域乃至于反对国际恐怖主义、国际刑事法庭、国际禁雷运动等实践来看，近年来一个突出的趋势就是国际法对国内事务的影响越来越大。国际法不再仅仅约束国家和中央政府的行为，也约束国内社会部门和普通民众的行为，这一切都预示着现代民族国家在社会的许多方面已经开始转型。现代民族国家已经越来越不能回避全球市场经济和全球公民社会的影响了，全球化的国家已经呈现出了大概的轮廓。

值得澄清的是，全球化的国家与世界政府、国际组织、国际制度、帝国等概念都存在严格的区别。首先，全球化的国家仍然是一个国家，拥有国家的本质属性以及作为“权力容器”的内在规定性。而世界政府、国际组织、国际制度都不是国家。其次，全球化的国家与国际组织和国际制度不同的是，前者存在一个明确的权力中心和最高的决策层，而后者没有权力中心，往往依赖于制度和程序产生的结果，尽管这种制度和程序会受到一些强势力量的影响。再次，全球化的国家与帝国也是完全不同的，帝国泛指一个统治若干超越其国境的领土、由不同的民族构成的国家^[43]；而全球化国家并不直接统治超越国境的领土，而是通过与超越国家的行为体进行平等的协商形成共同享有的权威，是一种依靠“治事”获得的权力，而非直接统治其超越国境人民的权力。今后中国在处理国际事务中，应逐步确立以新国家观为指导，尤其是随着中国综合国力的日益强大，新国家观将越来越重要。