新中国成立以来的国家建构

亨廷顿将要进入现代化进程的发展中国家的目标具体化为五个，分别是经济增长、民主政治、公平分配、政治秩序（或政治稳定）和国家自主。^[33]这些目标有的为执政者所积极追求（如政治稳定、经济增长），而有的可能却并非执政者的主动愿望（如民主政治）。这些目标之间的关系以及实现次序是很多学者长期以来研究的主题之一。^[34]目标的达成需要相称的国家能力来推动。对于刚刚进入现代化进程的国家来说，国家能力的不足是他们实现这些目标的主要障碍。因此，正如西欧在现代化初期所做的那样，强化国家能力，尤其是国家的基础能力成为这些国家现代化的当务之急。

中国现代化路径的两个方面值得强调。一是中国要和东亚一样借助于国家的主导作用来推动工业化的跨越式发展，这意味着与西欧等先发现代化国家相比，中国和东亚等后发经济体需要将更多的能力集中到政府手中。二是在东亚等资本主义工业化路径的国家中，工业化的发展主要借助于私人资本，而中国的社会主义工业化路径，将工业化发展的基础作用赋予国家，这意味着，它要比东亚发展型政权需要更多的国家能力。新中国现代化的起点和路径选择凸显了国家能力建构的紧迫性。

（一）财政社会学视野下的政权汲取能力建设

税收不只是一个国家从社会中汲取资源用于政权各项支出的过程，税收同样重要的方面在于，汲取能力的实现过程也是国家深入到社会中与民众直接互动的过程，同时也是国家与民众关系深刻重构的过程，民众的权利意识、公民意识伴随着纳税人身份逐渐萌发。这种以西欧为经验基础的发展逻辑被总结为“税收换取代表”或者“无代表不纳税”，成为财政社会学（fiscal sociology）的研究主题。张长东将财政社会学的基本观点总结为：“税收能够通过影响一国财政支出水平、征收方式、税收结构及其调节社会分配等机制作用于国家的制度建设、治理能力和政权维系能力。同时，税收还影响代议制的形成和发展。”^[35]具体而言，征税需要建立税收机构渗入社会收集经济信息，而这具有强大的溢出效应——增强国家的制度建设，建立起强大的官僚体系，从而影响其他各种国家能力。但有很多重要的例外：依赖于间接税这一隐形税收有助于降低民众的抵制和反抗，但不利于建立强大的官僚机构渗透社会。来自地租和贡赋的收入使得王室得以保持专制性权力。此外，源自税收的财政资源最有助于加强国家的其他能力，而源自自然资源等收入的财政资源可能是一个诅咒而非祝福，这就是著名的“资源诅咒”（resource curse）命题。源自外部的援助资金同样不能增强国家能力。这样的财政汲取方式可能产生的负面影响包括：国家隔绝于公民、容易招致外部干预、易于发生政变、缺乏发展公民政治的激励、易于被颠覆、财政支出不透明、公共官僚的低效等。^[36]还有的研究指出：“当过度依赖国际贸易而非国内经济活动征税时，国家机构普遍欠发展，因为征收关税并不需要一套复杂的财税结构。进而，依据交换理论，当政治精英避免向国内民众征税时，他们不必获取地方纳税者的服从，也因而不必要创造出那么多的机构来提供公共产品。”^[37]税收水平过低也可能并非民众的福音，因为“如果税收水平持续低下的话，国家对于经济管理只承担很小的责任，也不需要建立机构来管理规制、货币和其他经济事务”^[38]。

帝制时期的中国，国家财政规模仅是整个国家经济的很小部分，政府收入从来没有超过国内生产总值的4%。^[39]更为主要的是，由于政权需要士绅的合作，这些乡村精英——通常也更富裕，能够将本应由他们自己承担的税赋转嫁给贫穷的农民。这意味着，农村的征税是高度不公平的，也具有累退性质，根本不具备调解收入分配的功能。清王朝倒台后，政府所汲取的财政收入占国民收入份额仍然很小。1916—1928年期间，中国根本谈不上有国家财政系统，政权的维持主要依靠各种国内外贷款。1928年，南京政府重组财政体制，然而，国家汲取国民收入的份额仅有少量增长。^[40]1936年国民政府的财政状况可能要算是最宽裕的一年，然而预算也不过只有国内生产总值的8.8%。^[41]大体上当时国家所有收入的几乎一半来自于海关和盐税。从产生三分之二经济总量的土地上所征集的税收，除少数例外，几乎完全与中央政府无关，悉数留在了省里或由当地的军阀所攫取。然而，这还不是故事的全部，从1928年国民政府成立的头一个财政年度直到1937年与日本的全面开战，它年均要支付全部财政收入的33%用于归还不同历史时期所形成的外债。在1930年代的后半期，40%~50%的政府支出要用于军队。从1941年太平洋战争开始到1949年底，军费支出增加到了70%。^[42]

（二）从悬浮性政权到汲取性政权：政权的渗透能力

如果我们将建立在“吏政止于县”模式下的乡村政权称为悬浮性政权的话，汲取性政权的目标是将国家的触角渗透和延伸到乡村政权内部，将乡村政治化和官僚化。在对晚清以来近代农村社会经济结构的研究中，许多学者发现传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅逐渐消失，取而代之的是新兴的“劣绅”。他们更加代表国家而非村庄的利益，以对村庄的搜刮掠夺为能事。^[43]清末的里甲制度和保甲制度已经成为地痞恶霸肆意搜刮和压榨百姓的工具。^[44]尽管对于这一点以及导致这种转变的原因仍存在争议，^[45]但在新中国成立之前，确实有过数次的对于乡村政权改革的尝试。较为典型的如阎锡山所推行的“村本政治”^[46]，国民党的“振兴乡村”，以及晏阳初与梁漱溟的乡村改造。这些改革的重点尽管存在差异，但一个共同的目标是将之前散落在乡村精英手中的权力集中到国家正式的或半正式的组织机构中，实现政权对于乡村社会的渗透。这种渗透的价值在于，它能够增强政权的汲取能力和组织动员能力。据统计，明清时代政府从华北农民身上榨取的资源仅占其总收入的2%~4%。民国时期政府功能不断扩大，但直到1937年农民负担也只有3%~5%之间。抗日战争爆发以后这种“轻徭薄赋”的财政局面才真正改变，日战区的税赋约为总收入的6%~7%，国统区负担约为农村总收入的20%。^[47]即便如此，正如杜赞奇总结的，1900—1942年间国家权力向下延伸的努力都算不上成功，要么国家权力形式上扩张而实际仍受制于传统乡村权力结构，^[48]要么国家权力的扩张破坏了传统村落政治的文化网络（最为重要的是宗教与宗族），导致以乡村庇护人身份存在的保护型经纪纷纷退出政权，而以攫取包税剩余为目的的盈利型经纪趁机占据这类职位，成为诱发革命与社会动荡的潜在根源。^[49]

共产党体现出前所未有的乡村渗透能力。中共通过土改吸收了300万成员，这些人后来主导了农村的政治组织。^[50]“共产党统治下的区政权，已经完全成为党政官僚体系的一部分。党政双轨的领导体制确保了共产党对区政权的有效控制。”“更为重要的是共产党在乡村建构起种类繁多、层次分明的组织网络，并以群众运动的方式将绝大多数村民纳入其中。网络的核心是党支部、村政权、贫农团、农会、民兵队等组织中的党员干部，稍外围是以贫雇农为主的基本群众，再外围是以中农为主的普通群众。”^[51]与之相应的是，共产党取得了比之前任何政权都更为强大的汲取能力。土改期间的征税是由上层的行政方式和基层的动员方式构成的。即在分区以上，通过行政渠道将税收任务层层下达；任务下到村庄以后则采用动员方式。“首先由干部进行宣传教育，讲明征收的必要性（支援前线保卫胜利果实、帮助生产），取之于民用之于民的基本原则（并与国民党的中饱私囊相对照），为何征收任务较多（尤其要归结为国民党挑起内战）等。然后寻找积极分子，动员基本群众，并由干部带头交粮，形成群众运动（最好形成村内和各村之间的交粮竞赛）。”^[52]更为重要的是，共产党改变了过去税赋不平等分配（富人向穷人转嫁税收负担）和任意征收费用的办法，将税赋大体均等地在农村人口中分配。^[53]

（三）农业国家的工业化：政权发展的经济能力

工业化是需要“资本”的。并非任何的农业国家在任何阶段都能够推动工业化。长期以来，我们认为，市场经济、工业化这种东西发展的关键是免受政府干预，即斯密所谓的小政府是好政府。依据这种逻辑，市场经济和工业化能够在政府看不见的地方、不干预的地方、专断权力行使不到的地方成长起来。在这种理念的作用下，我们当然认为，中国在帝制时期没能形成资本主义和工业化，最为主要的原因是帝制对于工业化的敌视，这种敌视政策非常有效，以至于能够扼杀任何工业化和市场经济的萌芽。然而这可能并非事实，有两点原因值得注意：一是工业化不只是要免受政府干预，更为关键的是它需要政府的保护，比如财产权利、现代的公司制度、银行与证券系统、法律体系，这些是工业化的前提，它们或者为人们提供了投资的保障和激励（投资人能够拿到投资产生的收益），或者使得人们可以筹措到更大更多的资本（摆脱了私人、熟人借贷的小规模、短期限）。这些制度的建立起码部分或者全部依赖于政府；二是帝制时期的统治依赖于两种极端手段：教化与镇压，它基本上不具有日常的规制能力。帝制事实上难以对任何新生事物起到持久的阻碍作用。即便是最具有破坏性的革命，帝制都不能真正地根除，遑论其他。因此，中国的工业化真正的阻碍可能是政权所提供的保护或者基础制度不足，正如有的学者指出，“如果中国帝制政府是工业化的障碍的话，那么更多是因为它没能做到的而非它所做的产生的破坏性”^[54]。

胡鞍钢对工业化起点的比较进行分析后指出，无论用哪一种指标来衡量，不管是与西欧、北美、日本发动工业化早期相比，还是与苏联20世纪20年代发动工业化初期相比，新中国成立前后的中国是世界上最贫穷的国家之一，或者说中国根本不具备发动工业化的初始条件，更谈不上工业化的高速起步和大规模的经济建设。^[55]事实上，与马克思所设想的，社会主义国家要在资本主义高度发达之后才能建立的观点完全相反，社会主义国家大多是在贫困的农业国建立的。匈牙利经济学家科尔奈（János Kornai）就指出，社会主义国家在建立前，大多具有如下特征：

①贫穷和经济不发达。②工业占国民经济的比例非常低。基本上都是农业国，农民和没有土地的农业劳动者占人口的绝大多数。③构成现代工业部门的大型工厂的规模相当小。④社会关系和所有权形式保留着前资本主义时期的大量特征。⑤收入分配不平等状况非常严重，甚至远远超过了当时的发达国家。⑥就政治体制而言，还没有一个国家建立起稳定的议会民主制，多数压制政治自由，不少还处于专制独裁统治下。⑦相当一部分国家半依附或全部依附于其他国家：殖民地或半殖民地，处于军事占领状态；或是在经济和政治上依赖于某个更强大的发达国家。⑧多数国家在革命爆发前都处于巨大的社会动荡中。社会主义革命是在这些国家处于极端动荡之时取得成功的。^[56]

如今的比较研究得出结论：贫穷复生贫穷（贫困的陷阱）。^[57]在庞大的欠发达国家中，只有极少数的幸运儿（多数是东亚发展型政权）能够脱颖而出，成长为富裕国家。绝大多数欠发达国家长期处在低速增长乃至停滞的状况，盛行各种形式的独裁、政变、革命、内乱。在这样的条件下如何推进工业化，工业化的原始资本来自何处？这成为苏联在20世纪20年代一场激烈辩论的主题。左派经济学家普列奥布拉任斯基（лpeoбpaжeHCKий，EBreHийAлeкCEEBиц）提出了著名的“原始社会主义积累”理论。马克思有一个关于资本主义原始积累的理论，即残酷地将农民从他们的土地上赶走，执行高储蓄政策，这样就形成了加速资本主义发展的第一次巨大的推动力。普氏认为社会主义体制同样无法避免这一积累方式。必须将投资集中于工业建设，特别是重工业，同时必须主动推迟轻工业和农业的发展。严格控制消费，甚至不惜降低消费。必须以很低的价格从农民那里购买产品，与此同时，通过税收和制定很高的工业品价格削减农民的购买力。加快实施农业的集体化，这样才能为工业化提供必要的劳动力。^[58]

现代化的核心是工业化，工业化的次序也直接影响到社会的基本制度。林毅夫等人指出，将重工业作为工业化的核心是造成宏观上计划经济体制、微观上人民公社和单位制的原因。由于重工业是资本密集型行业，需要大量的资本投入，而新成立的共和国资本非常短缺，因此为了推动重工业的发展，政府人为压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生活必需品的价格，以降低重工业资本形成的成本。扭曲生产要素和产品价格的制度安排造成了整个经济的短缺现象，为了把短缺的资源配置到资源战略目标所青睐的重工业部门，就要有高度集中的资源计划配置制度。为了保证微观经营单位生产剩余的使用方向也合乎战略目标的要求，政府通过工业的国有化和农业的人民公社化，建立起与重工业发展战略目标相适应的微观经营体制。^[59]

（四）共识：政权的同化能力与统和能力

由于缺乏强大的基础权力作为支撑，“中国的皇权更多的是一种政治文化意义上的统治。国家权力没有能有效地深入到社会中，当时的中国人缺乏一种民族认同，主要是一种文化的认同”^[60]。对于多数中国人来说，新中国是他们接触社会主义（乃至是民族国家）的起点。社会主义对他们而言完全是一种外生性的制度，与他们千百年来所因袭的农业文明和儒家文化有着太多不同的地方。作为人类的一种本能，他们或多或少会对这种新生事物表现出怀疑和一定程度的排斥。另外，当时的社会主义理论本身也并非一种充分发达的意识形态。马克思将主要的笔墨集中于控诉资本主义的罪恶上，而较少触及社会主义的细节，这成为对如何建设社会主义产生分歧的潜在基础。

中国的政治精英也并非铁板一块。苏力指出：“中国革命走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地的基础上独立发展起来的，各路大军统帅都是党政军一手抓的诸侯，是说一不二的魅力型领导人，形成了许多山头。革命者的文化水平普遍较低，没有接受过很多现代化的规训，缺少民主传统，不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点在打天下的时候可能还不构成一个严重问题，有时甚至还可能是优点。但在建设国家的过程中这些问题就可能凸显出来。”^[61]尤其是当老一代的魅力型领袖退出，新的政权继承者没有如此丰富的革命经历时，这些问题可能会恶化并因此威胁到政权的有序更迭。这些绝非空穴来风。事实上，“派性斗争”与“增强党性、消除派性”一直贯穿于新中国成立以来的大多数时期。在西方和我国台湾地区的一些学者中也流行用派性作为分析当代中国政治的一种视角。^[62]

苏联经验有助于减少，但并没能消除中国社会主义建设所面临的争论，事实上这样的争论仍然贯穿于中国整个社会主义建设时期，成为诱发各种冲突的潜在根源。较为激烈的冲突仍发生在如何搞社会主义工业化这个议题上，重工业优先的工业化样式遭到了质疑。1953年梁漱溟提出：“中国穷，要与民休憩，搞工业化哪里来的资金。由于建设重点在工业，工人在九天之上，农民在九地之下，再搞工业化农民活不下去了，搞工业化会使农民的负担大为加重。”^[63]刘少奇在1950年则设想中国工业化要经历四个阶段：第一步是恢复一些有益于人民的经济事业；第二步是以主要的力量来发展农业和轻工业，同时建立必要的国防工业；第三步是以更大的力量来发展重工业；第四步要在已经发展起来的重工业基础上，大力发展轻工业，并使农业生产机器化。^[64]陈云则在1956年中国共产党第八次全国代表大会上提出了“三个主体、三个补充”的观点，即在工商业中，国有经济和集体经济必须占据主体地位，私营经济作为辅助；在生产计划中，中央计划是主体，以市场调节为补充；对于整个国民经济，政府控制部分是主体，市场经济则是补充。^[65]毛泽东坚持认为：“现在，我们施仁政的重点应当放在建设重工业上。要建设，就要资金。所以，人民的生活虽然要改善，但一时又不能改善很多。就是说，人民生活不可不改善，不可多改善；不可不照顾，不可多照顾。”^[66]重工业优先的战略在《论十大关系》中被正式确立：“我们现在发展重工业可以有两种办法，一种是少发展一些农业、轻工业，一种是多发展一些农业、轻工业。从长远观点来看，前一种办法会使得重工业发展得少些和慢些，至少基础不那么稳固，几十年后算总账是划不来的。后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，会使它发展的基础更加稳固。”^[67]重工业优先的工业化战略成为新中国社会主义工业化建设的指导方针。此外，围绕建设人民公社的速度、选派工作组的问题、如何评价三年灾害的问题、工会的作用、设不设立国家主席、与苏联的关系、与美国的关系等都产生了各种各样的争论。改革开放前，中国的政治混乱在很大程度上是围绕上述争论产生的。

公允地说，争论在任何政治体制中都会存在，然而在中国当时的政治情景中要弥合这样的分歧，与中国过去的帝制时期和其他实行政治与社会制度性分立的社会相比较，有两个不利因素：一是社会主义政权祛除了领袖权力的传统基础（如君权神授），同时没有确立自由民主国家中的人民主权，领袖需要不断宣示和证明自己领导地位的合法性，持续警惕和防范可能挑战其领导地位的举动；二是社会主义国家政治与社会高度重合，社会没有有效的利益平衡机制，原本分散在社会中的冲突（如劳资对立）被转化为一个政治命题，只能在政治框架内得以解决。换言之，它将社会力量间的对抗转变成了政治主体间的对立，政权内部产生矛盾的概率和量级大大增加了。