时间不一致性问题的原因与承诺困境的影响

第二节　时间不一致性问题与承诺困境

分配性冲突是人类政治生活的主题之一。围绕谁得到的更多，行为体会彼此竞争。但为了增进共同的利益，这些行为体也会彼此合作。“囚徒困境”博弈模型及其变体所表明，共同利益本身并不能保证合作的达成。在单轮的“囚徒困境”博弈中，行为体可能会受到短期利益的诱惑而采取背叛战略，采取合作战略的行为体将因此得到最差的报偿。这样，即使所有行为体都可以从合作中获益，基于对这种可能结果的恐惧而不得不放弃合作。^[27] 如果有关行为体在合作前以一种明确的方式做出对合作的“可信承诺”（credible commitment），就可以在很大程度上减少这种恐惧而促进合作的实现，但事先的承诺往往是不可信的。即使行为体在当下真诚准备履行承诺，^[28] 在未来也有动机违背自己的承诺。比如在“囚徒困境”中，相互合作（即抵赖）符合两个囚徒的长期利益。因此在作案前，他们可能相互承诺一旦被捕绝不坦白。但入狱后，他们却都有可能为了获得短期利益（宽大处理）而选择背叛（即坦白）。如果两个囚徒都是理性行为体，他们在入狱前就会预期到对方的承诺是不可信的。

在政治体系中，承诺是行为体之间进行合作的必要条件。托马斯·谢林最早对承诺的社会科学涵义进行了具体的阐发:“承诺意味着要放弃一些选择和放弃对自己未来行为的一些控制，而且这样做是有目的的。目的就在于影响别人的选择。通过影响别人对已作出承诺一方行为的预期，承诺也就影响了别人的选择。”^[29] 然而，承诺并非总是可信的。在理性选择的视角下，承诺的可信性可以通过战略的特点来加以界定:如果博弈的结构使行为体履行其承诺是一种理性的选择，那么这一承诺就具有可信性。^[30] 如果行为体的长期利益与短期利益之间不一致，行为体在当下做出的但需要在一段时间后才能兑现的承诺就缺乏可信性。正如詹姆斯·莫罗（James Morrow）所概括的:“当行为体做出的允诺受到其他行为体的怀疑时，承诺就成为一个问题。允诺如果得以践行，将会使其他行为体采取符合双方利益的行动。但是，做出允诺的行为体的动机会随着时间而变化，使其在将来有可能不愿意履行其允诺。否则，其他行为体将把承诺看作完全可信的并采取符合双方利益的行动。”^[31] 这就是承诺的“时间不一致性”（time inconsistency）问题。

我们以立法机关中的投票交易来简单说明时间不一致性问题在政治生活中的含义。假定一群议员寻求政治拨款来建设水坝和桥梁，另一群议员寻求从管制机构中获得一些服务，他们都希望其他的议员可以与自己交换选票。这两群议员就会成为潜在的交易伙伴，即如果双方交换选票的话，第一群议员可以获得拨款建设水坝和桥梁，第二群议员可以建立管制机构。但这种交易产生了一个问题，即一旦水坝和桥梁建成，第一群议员就有可能推动新的立法以撤销管制机构。基于这种事后食言可能性的担心，第二群议员无法相信第一群议员事先做出的承诺。这样，两群议员无法达成使各自福利都得以提高的选票交易。在政治体系中，除了议员之间，政党之间、利益集团之间、官僚机构之间乃至国家之间都有动机来达成相互获利的交易与合作，但承诺可信性的缺乏经常阻碍交易与合作。在这个意义上，“做出承诺是政治的核心困境，在更一般的意义上也是社会互动的核心困境。” ^[32]

作为一种特殊的政治行为体，国家可以在合法垄断暴力的基础上运用强制手段来达到自己的目标。但强制手段的使用并非是没有成本的。如果强制手段的成本很高，国家行为体会通过与非国家行为体之间的合作来达到自己的目标。为了实现双方的合作，国家行为体需要向非国家行为体做出承诺。但如果非国家行为体担心国家行为体有可能在未来为了短期的诱惑而不遵守自己的承诺，这些非国家行为体就不会选择使双方都获益的合作。由于时间不一致性问题，可信性在公共政策领域中是一种稀缺资源。“除非国家能够以某种方式找到对特定行动做出承诺的办法，它们将发现自己不可能从合作中获得许多潜在的收益”。^[33] 当国家无法为其长期的利益而向非国家行为体做出可信的承诺时，国家行为体达成公共政策目标的能力就受到削弱。我们把这种情况下国家自主性面临的困境称为“承诺困境”。由于现代国家最主要的职能是维护宏观经济稳定和提供和平秩序，下面就分别以宏观经济领域和安全领域为例来说明时间不一致性问题引发的国家承诺困境。

在宏观经济领域中，政府会制定一定组合的财政政策和货币政策来达到一定的宏观经济目标，以使整个社会的福利最大化。但在一些情况下，即使政府的政策目标是维护物价稳定，其政策结果也没有降低通货膨胀率。在对这个困惑的解释中，诺贝尔经济学奖获得者芬恩·基德兰德（Finn Kydland）和爱德华·普雷斯科特（Edward Prescott）提出了宏观经济政策中的时间不一致性问题。^[34] 他们假设预期是理性的，私人行为体在作出当期决策的时候，不仅要考察政府当期和之前曾作过的政策选择，而且要考虑政府将来的政策选择。基德兰德和普雷斯科特建立了一个两阶段模型。在t期，政府决定其在t＋1期将要采取的政策。但t＋1期的社会福利不仅取决于在t＋1期政府实际采取的政策，而且取决于私人行为体在t期在储蓄、工资等方面所做出的决策。私人行为体在t期时的决策取决于其对t＋1期政府实际政策的预期。如果政策制定者不能够使私人行为体相信当进入t＋1期后，政府在前一阶段所做的承诺仍是其最佳选择，那么政府所期望的政策结果就难以实现。这样，政府对政策的相机抉择（discretion）看似扩大了政府的政策选择范围，实际上却削弱了政府的政策效果。

在由国家来提供和平秩序的问题上，不同的族群具有共同的利益。但在国家治理的多数原则下，多数族群有可能侵犯少数族群的利益。因此，国家构建往往需要多数族群对少数族群做出保护其权利的承诺，以换取少数族群对多数族群的服从。但由于时间不一致性问题，居于统治地位的多数族群可能无法做出可信的承诺。詹姆士·费伦就把国内族群暴力引起的冲突看作一种承诺问题。^[35] 费伦发现，在民族国家独立前后，族群冲突最为激烈。他也提出了一个两阶段模型。在第一阶段，少数族群在战斗和默许之间做出选择，如果选择默许，他们将被和平并入新的国家中；如果选择战斗，就会发生族群暴力以实现领土分离或并入另一个他们喜欢的国家。如果少数族群选择默许，那么博弈进入第二阶段。作为新国家的主导者，多数族群将向少数族群提出一系列政治要求，少数族群再根据这些要求在默许和战斗之间做出选择。在没有第三方保证承诺的情况下，少数族群没有理由相信多数族群领导人在第一阶段做出的保护少数族群权利的声明。他们担心在新的国家中，他们不得不服从多数政治的规则。既然日后在一个巩固的国家中反叛的成功率小于在独立前后反叛的成功率，少数族群就选择在国家巩固前反叛。由于战斗使少数族群和多数族群双方都付出了成本，这个选择使双方的福利都比和平解决变得更糟了。费伦由此提出，族群冲突的主要原因在于多数族群不能为日后国家巩固后不会侵犯少数族群的议价能力做出可信的承诺。

无论是宏观经济政策上，还是在维护和平秩序上，国家都有可能由于时间不一致性问题而无法做出可信的承诺。下面我们结合这两个领域的情况，进一步探讨导致公共政策中时间不一致性问题的原因。

首先，非国家行为体和国家行为体之间利益不完全一致。在宏观经济领域中，不同的私人行为体具有不同的目标，而其中一部分行为体的政策偏好必然与政府在某一阶段的政策偏好不一致。在族群关系上，少数族群和多数族群虽然在维护和平秩序上的偏好并无差别，但在教育政策、语言政策等多个问题上利益并不一致。如果国家行为体和非国家行为体在每一阶段的目标都是一样的，就不会出现时间不一致问题。正如阿伦·德雷泽（Allan Drazen）指出的:“时间不一致性现象在本质上是一种利益冲突，反映了某种事后的异质性。”^[36] 在国家做出承诺的阶段（t₁）非国家行为体的利益与国家行为体的利益是一致的，否则就没有必要做出承诺。但在接下来的阶段（t₂ ），非国家行为体的利益与国家行为体的利益不一致。如果非国家行为体预期到国家行为体在t₂会推行与t₁时所承诺的政策不同的政策，就不会在t₁做出不可逆的决定来实现双方的共同利益。

其次，国家行为体不能做出不可逆的政策承诺，也就是说，政策将在一段时期内被连续选择。在一个动态的环境中，国家的一部分政策是在其他行为体已经做出某些不可逆的决定后才被选择的。因此，这些非国家行为体的决定必须建立在对国家未来政策的预期基础上。在这个意义上，“可信性问题是动态的政策选择问题固有的一部分”。^[37] 如果政策一旦被选定就无法改变，就不会出现时间不一致问题。但是，国家行为体的动机有可能随着时间而发生不规则的变化，在t₁的利益可能不同于t₂的利益。在缺乏约束的情况下，国家可能会违背自己在t₁所做出的政策承诺。在宏观经济政策的领域中，政府即使在t₁制定了降低通货膨胀率的目标，但在t₂有可能为了降低失业率而选择提高通货膨胀率的政策。在族群关系上，多数族群领导人（国家行为体）在t₁即使承诺尊重少数族群的权利，但在t₂有可能为了多数族群统治而选择侵犯少数族群的政策。

如果行为体偏好是外生给定的，国家行为体和非国家行为体之间的偏好关系将难以改变。在这种情况下，国家行为体的承诺是否可信将取决于国家行为体能否做出不可逆的承诺。显然，没有一定的制约，国家行为体可以根据自己偏好的变化而相机抉择公共政策，即使推翻自己以前的政策承诺也不会承受代价。我们可以用詹姆士·费伦提出的“听众成本”（audience cost）概念来描述政策承诺的不可逆程度，即如果国家发出了威胁或做出了承诺，后来却没有将其付诸实施，就会受到国际或国内“听众”的某种惩罚。^[38] 费伦进一步指出:“所谓束手，是指当可能的挑战出现时采取行动以增加后退的成本，但如果挑战没有出现则不会付出任何成本。当国家领导人公开阐明其意图以至于国家的声望在x、y或者z的情况下处在危险时，束手就会发出鲜明的信号。”^[39]也就是说，如果当国家领导人不能兑现其承诺时就承担相应的听众成本，其承诺就具有更大的可信性。

一般认为，威权国家的领导人即使违背其承诺也不会承受很大的国内听众成本。布鲁斯·梅斯基塔（Bruce Bueno de Mesquita）等人提出，由于在威权政体下“获胜联盟”（winning coalition）的规模较小而“选民集团”（selectorate）的规模较大，威权国家领导人的支持者对领导人往往更为忠诚。^[40] 根据这一“政治生存的逻辑”，这些支持者作为国内“听众”将难以惩罚违背承诺的领导人。此外，由于缺乏充分的媒体自由和公开的竞争性选举，外部观察者也很难了解威权国家领导人是否受到“听众”的惩罚。但近来有学者开始挑战这种主流观点，提出威权国家领导人仍要对国内负责，因此也会产生相当的国内听众成本。^[41] 杰西卡·威克斯（Jessica Weeks）的研究就发现，“尽管威权政体中的小集团支持者不同于民主政体中可以惩罚领导人的更广泛听众，当这些精英有动机彼此协调以惩罚领导人时威权政体的领导人也会被赶下台，如果国内政治足够稳定以至于外部观察者能够推断这种可能性”，威权国家领导人也可以作出可信的威胁和承诺。^[42] 杰西卡·陈·维斯（Jessica Chen Weiss）则发现，威权国家领导人可以通过其对民族主义、爱国主义抗议的态度来向外国政府发出可信的威胁或者做出可信的承诺，因为许可此类抗议的风险很大，镇压此类抗议的成本很高。^[43] 加里·乌左翼（Gary Uzonyi）、马克·苏斯（Mark Souva）和索纳·高德（Sona Golder）试图跨越民主/威权的两分法，将听众成本看作两个国内制度变量的函数，即统治者的可替代性与针对统治者的动员成本。^[44] 因此，以民主/威权二分法来分辨政策承诺的可信性过于简化了现实。

此外，民主/威权二分法也忽视了转型国家所遭遇的承诺困境问题。转型国家虽然处在从威权国家向民主国家的转型过程中，但民主转型中的不确定性仍使政府难以做出可信的承诺。一方面，某些转型国家领导人无意推动全面彻底的改革，特别是当不完全的改革产生了统治阶层的租金或者巩固了当政者对权力的把持时。既然转型政府是新生的，外部观察者难以判断这个政府是否真正愿意完成它所发起的改革。另一方面，转型国家的政权和其他类型的政权都会面临偏好的时间不一致性问题，但转型国家的不稳定性和高频率的领导人更迭使这个问题更加突出。这样，转型国家的政府无力做出可信的承诺，由此导致了一系列的政治问题和经济问题，比如，精英之间缺乏相互信任、公众怀疑政府推动改革的诚意、公司和金融机构不愿投资等。 ^[45]

实际上，即使同样在自由民主政体下，不同国家在制度上的差异也会使承诺可信性的大小迥异。彼得·考黑（Peter Cowhey）通过对美国和日本的比较研究发现政治体系内的分权和透明度会对政策承诺的可信性产生影响。在美国，立法和行政机构相互制衡，政治经济体系也相对开放，“美国有它自己的秘密，但是立法部门和行政部门之间的对立有利于信息披露，尤其是在经济政策上。这使1945年以后美国的内部市场及其管制对其他国家相对透明和可信”。^[46] 日本的决策则在大部分时期内集中在自由民主党的政治家和各省厅的官僚手中，决策过程也较不透明，从而阻碍了日本政府做出可信的承诺。考黑指出:“分权使做出承诺更加困难，也使逆转承诺更加困难。”^[47] 也就是说，在分权的政治体系中，国家更少面对承诺可信性的困境。

从更为根本的意义上讲，国家行为体的政策是否不可逆，取决于其权力是否受到有效的约束。一般而言，民主国家领导人比威权国家领导人、总统制下的政府首脑比议会制下的政府首脑会受到更多的权力约束，但即使分权特征最为明显的总统制民主政体中，政治领导人在很多问题上也拥有充分的自由裁量权。比如，美国的总统在外交、国防等政策领域所受到的国内分权约束要远远小于在经济、内政等政策领域。因此，我们主要从政策领域中的具体权力分配来探讨政策不可逆性的程度。简单地说，在一个政策领域中，决策权威越分散，国家行为体越容易做出可信的承诺；反之，决策权威越集中，国家行为体越难以做出可信的承诺。这样，如果一个政策领域在制度设计上具有更多的集权特点，国家自主性就会遇到更大的承诺困境。