第三节 集体行动问题与动员困境
作为反映国家与社会关系的一个维度，国家自主性的概念并不意味着社会行为体在政策过程中不会发挥作用。即使公共政策最终与国家行为体的偏好一致，国家制定的政策仍需要来自社会的支持。正如彼得·古勒维奇所说的:“政策选择最终由政治家来作出。他们的权力来自于制度所授予的正式权威。但是，政治领导人必须得到并保持这些制度性职位。他们无论决定什么，要想发挥作用，就必须服从于甚至热心服务于无数的工作者、投资者和消费者。当政治家作出选择时，他们的选择受制于动员或保有支持的需要。政治家不得不在官僚、公务员、政党、利益集团领袖和社会中的经济行为体之间寻求一致。”[48] 基于自身利益与国家偏好的一致性，从国家政策中受益的非国家行为体具有潜在的可能性来支持国家政策，反过来国家行为体也会寻求这些非国家行为体来支持自己推动的公共政策。特别是当公共政策对一部分非国家行为体施加了成本并遭遇后者的反对或者抵制时，从政策收益者或者潜在收益者那里获得支持对实现国家行为体的偏好至关重要。但只有当这些受益或者潜在受益的非国家行为体能够采取有效的集体行动时，这种社会支持才能扩展国家行为体所拥有的政治资源，从而保持或者增强国家的自主性。
对于从公共政策中受益的所有非国家行为体来说，公共政策的收益是一种公共物品或者集体物品。但由于搭便车现象的存在，大集团往往面临集体物品供给不足的困境，曼瑟·奥尔森将其称为“集体行动的困境”。奥尔森指出:“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的——寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自身利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动来实现共同的或集团的利益。”[49] 根据奥尔森的逻辑，集团的成员数目越多，集团中的个体成员“搭便车”的动机就越强烈，提供集体物品的可能性就越小。也就是说，集团规模与集体物品供给之间具有负相关性。[50] 这一原理背后具有四个因果机制:第一，集团越大，增进集团利益的个人在集团总收益中占有的利益份额就越小，增进集团利益的行动所获得的报酬就越少；第二，由于集团越大，任何一个成员在集团总收益中占有的利益份额就越小，他们从集体物品获得的收益就越不足以补偿他们为集体物品所付出的成本；第三，集团成员的数量越大，组织成本就越高，因而为获得集体物品所需要跨越的障碍就越大；第四，集团成员的数量越大，个人之间就越难以区别对待，集体行动带来的社会压力和社会激励就越小。 [51]
这样，由于个体理性和集体理性之间的不一致，大集团一般不会采取自愿行动来强化其共同利益。在这种情况下，只有采取“选择性激励”才会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行为。奥尔森指出，这种“选择性激励”既可以是积极的，也可以是消极的。也就是说，既可以通过惩罚那些没有承担集体行动成本的成员来进行强制，也可以通过奖励那些为集体物品提供出力的成员来进行诱导。因此，即使大集团也具有采取集体行动的潜在能力，但这一潜在能力只有通过“选择性激励”才能实现或“被动员起来”。[52] 在这个意义上，由政治“企业家”发动的政治动员对克服大集团集体行动的困境至关重要。
根据集体行动的逻辑，当公共政策的收益分散时，即公共政策的受益者属于大集团时，公共政策的受益者就会面临集体行动的困境。解决这个问题的一般思路是由中央政府来集中供给公共物品。[53] 但正如本章第一节所分析的，国家行为体在推动公共政策时有可能受到其他否决者的阻碍，在这种情况下国家行为体仍需要对政策受益者采取政治动员来克服集体行动的困境，才能将与政策受益者利益相一致的政策偏好转化为实际的社会支持。基于威廉·赖克的“获胜联盟”原理，戴维·瓦尔德纳（David Waldner）提出政治精英之间的冲突足够激烈以至于提高了“获胜联盟”的门槛时，相互竞争的精英集团就会以吸纳平民的方式来寻求盟友。[54] 在这个意义上，国家决策者在面临其他否决者的反对时会产生对政治动员的需求。
由于议题领域的差异，公共政策的成本和收益既可能仅与小集团有关，也有可能与大集团有关。詹姆士·威尔逊（James Wilson）曾为政策领域中成本和收益的集中性和分散性提供了一种类型划分，[55] 我们可以在此基础上进一步分析国家行为体的政治动员在什么情况下对实现国家自主性是必要的。
图3.3 公共政策的收益和成本
如图3.3所示，根据收益和成本各自的集中/分散程度，政策领域涉及四种不同的情况。第一，如果公共政策的收益集中、成本也集中（如图的左上角），潜在的受益者和受害者由于集团规模较小都可以有效组织起来。在这种情况下，国家行为体和其他政治和社会行为体之间会发生高强度的政治冲突。国家行为体可以与政策的受益者合作来推动公共政策，但由于政策的受益者会自行组织起来，国家行为体没有必要采取高成本的政治动员。第二，如果公共政策的收益集中、成本分散（如图的右上角），潜在的受益者由于集团规模较小会有效组织起来，由此受害的集团却由于集团规模较大而很难组织起来。在受益者的支持下，国家行为体会几乎没有阻碍地推动政策目标的实现。第三，如果公共政策的收益分散、成本集中（如图的左下角），潜在的受益者由于集团规模较大而难以有效组织起来，由此受害的集团却由于集团规模较小而有效组织起来。在这种情况下，特殊利益集团将组织起来反对国家行为体所倡导的政策。要克服特殊利益集团的抵制，国家行为体就必须运用政治动员来获得潜在受益者的同情和支持。第四，如果公共政策的收益分散、成本也分散（如图的右下角），潜在的受益者和受害者由于集团规模较大都难以有效组织起来。在这种情况下，国家行为体不会面对有组织的抵抗。对受益者展开政治动员虽然可以增加对公共政策的支持，但不会对政策结果产生决定性的影响。
从以上的分类讨论中，我们发现，当公共政策的收益分散而成本集中时，政治动员对国家自主性的意义最显著。比如，自由贸易政策的收益分散在广大消费者中间，而自由贸易政策的成本则集中于少数缺乏国际竞争力的行业上。这些行业虽然在国内人口中的比例很小，却往往成功地使政府采取了对市场的规制，比如高关税、配额、补贴等，从而“绑架”了国家的对外经济政策。正如芝加哥学派的代表人物乔治·斯蒂格勒（George Stigler）所指出的:“规制作为一种规则被某个行业所获得，也就按照这个行业的利益来设计和运行。”[56] 在国家偏好与广大消费者（中位选民）偏好一致的情况下，国家可以对自由贸易政策的获益者进行政治动员来规避这些个别行业的“俘虏”。国家行为体在公共政策的潜在受益者中间能否进行有效的政治动员，将取决于政治制度和社会结构中的权力分配。如果国家行为体的政治动员能力受到正式的或者非正式的制约，国家自主性就会遇到动员困境。
在自由民主政体下，常规政治中的政治动员更多地是由政党在选举过程中为获得选民支持而发动的，[57] 不过这并不意味着作为国家行为体的中央政府或者行政部门不会发动政治动员。比如在全民公决或者重要法案的通过上，中央政府或者行政部门会直接动员来自社会的支持。在决策权威更加分散的政治制度中，比如总统制和多党议会制中，行政机构具有更强的动机来动员利益集团影响立法过程。当公共政策的收益分散而成本集中时，中央政府或行政机构只有有效动员政策的潜在受益者才能达到自己的政策目标。海伦·米尔纳用“背书人”（endorser）的概念来展示在非对称信息条件下利益集团向立法机构提供信息的重要意义。[58] 但当公共政策的收益分散而成本集中时，为立法机构“背书”的往往是有效组织起来的小集团。在这种情况下，当行政机构为了自己的政策议程而动员大集团的社会支持时，这些被动员的利益集团也向立法机构发出了信号，从而有助于行政机构偏好的实现。但同时，行政机构在决策权威更加分散的政治制度中所受到的约束更多。在宪法和有关法律的制约下，在利益集团相互竞争的压力下，特别是在立法机构的有力监督下，行政机构并不能随心所欲地选择政治动员的方式和范围。
在威权政体中，政治权威的分布实际上更加分散，从而使国家的政治动员更加困难。由于历史的原因，在拉美、中东和撒哈拉以南的非洲，社会控制的分布呈现出碎片化的特点。一方面，为了增强自己的力量和自主性，国家必须通过政治动员来实现集中的社会控制。正如乔尔·米格代尔所指出的:“没有动员人力和物资资源到专门化的、任务导向的框架以便和业已存在的社会控制相协调的能力，国家在向国民提供可行的社会生存战略上面临着巨大的困难。”[59] 如果没有政治动员所提供的力量，这些国家还会面对两个额外的困难:第一，弱国家缺乏足够强的政治基础来追求违反现有社会权力分配的政策；第二，弱国家不得不将其注意力放在保有权力上，实质性的政策议题会退居次要位置。[60] 这样，只有进行政治动员，弱国家才能有效追求自己的政策目标。但另一方面，“国家领导人在追求国家强势地位时，面对来自酋长、地主、老板、富农、部落首领通过其各种社会组织的抵制形成的难以逾越的障碍时，往往显得无能为力。”[61]根据“国家在社会中”（State-in-Society）的模型，这些“社会强人”的阻碍和传统社会组织的延续使国家对社会只能造成有限的渗透。只要社会控制的碎片化没有根本改变，国家领导人就必须在既有的权力中心之间建立和重新建立联盟，国家领导人就难以形成有效的大众政治动员。米格代尔认为:“这种机制可能有时会促进经济增长，却无助于创建一个更有能力的自主性国家。”[62] 在“弱国家、强社会”的格局中，国家行为体不得不面对政治动员的困境。
正打算履行承诺。当行为体之间的利益完全不一致时，就不可能违背自己的利益而真正合作，这时做出的承诺就是空话或谎言。因此，空话或谎言的本质在于利益的分配性冲突，我们在上一个部分已经对相关问题进行了探讨。
【注释】
[1]Theda Skocpol，“Bringing the State Backin:Strategies of Analysis in Current Research”，in Peter Evans，Dietrich Rueschemayer，and Theda Skocpol，eds.，Bringing the State Backin，Cambridge:Cambridge University Press，1985，p.14.
[2]David Lake and Robert Powell，eds.，Strategic Choice and International Relations，Princeton:Princeton University Press，1999，p.8.
[3]Helen V.Milner，Interests，Institutions，and Information:Domestic Politics and International Relations，Princeton:Princeton University Press，1997，p.242.
[4]哈罗德·D.拉斯韦尔:《政治学:谁得到什么?何时和如何得到?》,杨昌裕译,商务印书馆2009年版｡
[5]Duncan Snidal，“Coordination versus Prisoners’Dilemma:Implications for International Cooperation and Regimes”，American Political Science Review，Vol.79，No.4，1985，pp.923-942.
[6]亚当·普沃斯基:《国家与市场:政治经济学入门》，郦菁等译，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第80页。
[7]Jeffry Frieden and Lisa L.Martin，“International Political Economy:Global and Domestic Interactions”，in Ira Katznelson and Helen V.Milner，eds.，Political Science:State of the Discipline，New York and London:W.W.Norton，2002，pp.126-131.
[8]James Alt，“Comparative Political Economy:Credibility，Accountability，and Institutions”，in Ira Katznelson and Helen V.Milner，eds.，Political Science:State of the Discipline，New York and London:W.W.Norton，2002，pp.147-171.
[9]马克斯·韦伯:《经济与社会》，阎克文译，商务印书馆2006年版，第731页。
[10]Ellen Immergut，“The Rule of the Game:The Logic of health Policy-makingin France，Switzerland，and Sweden”，in Sven Stelnmo，Kathleen Thelen and Frank Longstreth，ed.，Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge:Cambridge University Press，1992，pp.63-64.
[11]Ellen Immergut，“The Rule of the Game:The Logic of health Policy-making in France，Switzerland，and Sweden”，p.64.
[12]Ibid.，p.66.
[13]George Tsebelis，Veto Players:How Political Institutions Work，Princeton:Princeton University Press，2002，pp.19-20.
[14]Ibid.，p.77.
[15]Helen V.Milner，Interests，Institutions，and Information:Domestic Politics and International Relations，p.237.
[16]Karen Remmer，Military Rule in Lat in America，Boston:Little，Brown，1989.
[17]Jennifer Gandhi and Adam Przeworski，“Authoritarian Institutions and the Survival of Autocrats”，Comparative Political Studies，Vol.40，No.11，2007，p.1283.
[18]Ibid.，p.1282.
[19]Edward D.Mansfield and Helen V.Milner，Votes，Vetoes，and the Political Economy of International Trade Agreements，Princeton:Princeton University Press，2012，pp.16-17.
[20]Matthew Evangelista，“Issue-area and Foreign Policy Revisited”，International Organization，Vol.43，No.1，1989，p.147.
[21]William Zimmerman，“Issue Area and Foreign-policy Process:A Research Note in Search of a General Theory”，American Political Science Review，Vol.67，1973，p.1212.
[22]Helen V.Milner，Interests，Institutions，and Information:Domestic Politics and International Relations，p.128.
[23]George Tsebelis，Veto Players:How Political Institutions Work，p.21.
[24]Ibid.，pp.24-33.
[25]Gerard Alexander，“Institutions，Path Dependence，and Democratic Consolidation，”Journal of Theoretical Politics，Vol.13，No.3，2001，pp.249-270.
[26]Paul Pierson，Politics in Time:History，Institutions，and Social Analysis，Princeton:Princeton University Press，2004，p.145.
[27]Duncan Snidal，“Coordination versus Prisoners’Dilemma:Implications for International Cooperation and Regimes，”The American Political Science Review，Vol.79，No.4，1985，pp.923-942.
[28]承诺也可能是“空话”（cheap talk）甚至谎言，即行为体可能做出承诺但从没有真
[29]托马斯·谢林:《承诺的策略》，王永钦译，上海人民出版社2009年版，第1页。
[30]Lisa L.Martin，Democratic Commitments:Legislatures and International Cooperation，Princeton:Princeton University Press，2000，p.14.
[31]James Morrow，“The Strategic Setting of Choices:Signaling，Commitment，and Negotiation in International Politics”，in David Lake and Robert Powell，eds.，Strategic Choice and International Relations，Princeton:Princeton University Press，1999，p.96.
[32]Lisa L.Martin，Democratic Commitments:Legislatures and International Cooperation，p.36.
[33]Ibid.，p.36.
[34]Finn Kydland and Edward Prescott，“Rules Rather than Discretion:The Inconsistency of Optimal Plans”，Journal of Political Economy，Vol.85，No.3，1977，pp.473-492.
[35]James Fearon，“Ethnic War as A Commitment Problem”，Manuscript，Department of Political Science，Stanford University，August1995.
[36]阿伦·德雷泽:《宏观经济学中的政治经济学》，杜两省等译，经济科学出版社2003年版，第103页。
[37]佩尔森、塔里贝尼:《政治经济学:对经济政策的解释》，方敏等译，中国人民大学出版社2007年版，第305页。
[38]James Fearon，“Domestic Political Audiences and the Escalation of International Disputes，”American Political Science Review，Vol.88，No.3，1994，pp.577-592.
[39]James Fearon，“Signaling Foreign Policy Interests:Tying Hands versus Sinking Costs，”Journal of Conflict Resolution，Vol.41，No.1，1997，p.70.
[40]Bruce Bueno de Mesquita，Alastair Smith，Randolph M.Siverson，and James D.Morrow，The Logic of Political Survival，Cambridge:The MIT Press，p.8.
[41]Jessica Weeks，“Autocratic Audience Costs:Regime Type and Signaling Resolve”，International Organization，Vol.62，No.1，2008，pp.35-64.
[42]Ibid.，p.36.
[43]Jessica Chen Weiss，“Authoritarian Signaling，Mass Audiences，and Nationalist Protest in China”，International Organization，Vol.67，No.1，2013，pp1-35.
[44]Gary Uzonyi，Mark Souva，and Sona N.Golder，“Domestic Institutions and Credible Signals”，International Studies Quarterly，Vol.56，2012，pp.765-776.
[45]Edward Mansfield and Jon Pevehouse，“Democratization and International Organizations，”International Organization，Vol.60，No.1，2006，pp.140-141.
[46]Peter Cowhey,“Domestic Institutions and the Credibility of International Commitments: Japan and the United States",International Organization,Vol.47,No.2, 1993,p.307.
[47]Ibid.，p.302.
[48]Peter Grourevitch，Politicsin Hard Times:Comparative Responses to International Economic Crises，Ithaca:Cornell University Press，1986，p.20.
[49]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第2页。
[50]近年来一些学者对奥尔森的上述逻辑提出了挑战，认为集团规模与公共物品供给之间具有正相关性。关于相关的理论争论，参见Elinor Ostrom，“Collective Action Theory”，in Carles Boix and Susan Stokes，eds.，The Oxford Handbook of Comparative Politics，Oxford:Oxford University Press，2009，pp.189-190。
[51]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，第40、71页。
[52]同上书，第41-42页。
[53]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，上海译文出版社2012年版，第12-13页。
[54]戴维·瓦尔德纳:《国家构建与后发展》，刘娟凤等译，吉林出版集团2011年版，第34页。
[55]James Wilson，Political Organizations，New York:Basic Book，1973.
[56]George Stigler，The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics，Vol.2，1971，p.3.
[57]Carles Boix and Susan Stokes，eds.，The Oxford Handbook of Comparative Politics，Oxford:Oxford University Press，2009，p.13.
[58]Helen V.Milner，Interests，Institutions，and Information:Domestic Politics and International Relations，pp.86-95.
[59]Joel Migdal，State-in-Society:Studying How States and Societies Trans form and Constitute One Another，New York:Cambridge University Press，2001，p.53.
[60]Joel Migdal，State-in-Society:Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another，p.55.
[61]乔尔·米格代尔:《强社会和弱国家:第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社2009年版，第35页。
[62]同上书，第247页。
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