行政环境问题的提出问题探讨

一、行政环境问题的提出

行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究公共行政学得出的结论。我们首先从生态学的观点来对行政环境进行分析。

1．行政环境的源起

行政是对社会公共事务的管理，公共行政学是研究国家行政组织对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。公共行政学的实质是揭示行政活动的客观规律，并对它进行理论概括即行政管理的原理、原则、程序和方法等。行政学的思想自古有之，但作为一门独立的学科，却是19世纪末才有的。行政学的研究大致有三个发展阶段：第一阶段是古典理论时期，强调对行政作静态的研究，将行政作为一个客观的组织实体来研究。它主张用行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政方法的标准化来提高行政效率；它重机关组织，轻员工个人，视个人为达到机关组织的工具。第二阶段是行为科学行政理论时期，它主张对公共行政作动态的研究，将行政作为其成员行为的过程，认为人的行为是有动机、有目的的，主张对行政员工要人性激励、民主参与，提倡尊重人格、满足人们的正常欲望，使工作人员愉快的工作；认为只有愉快的情绪才会有高效率的工作。第三阶段是现代理论阶段，这一时期对公共行政作生态的研究，将行政放在社会、乃至自然界的大环境来研究，认为行政是整个社会大系统、自然大系统中的一个子系统，它和这些大系统之间有着互依、互动的生态平衡关系。据此，行政系统要受社会、自然界的制约。其生存与发展首先要适应社会、自然环境的需要，其次是行政系统在适应社会、自然环境的基础上，利用社会和自然的客观发展规律，能动地去改造社会、改造自然。因此，不同的社会生态环境、不同的自然生态环境，决定着不同的行政系统，没有一成不变的行政原则和方法。综观行政学发展的三个阶段，我们可以看出前两个时期，都是将行政隔离于周围环境之外孤立地研究，后虽是动态的研究，但也是离开了外在环境单纯地从人的一般行为规律去研究行政的。只有第三阶段的研究，才是将行政系统放在外在社会环境、乃至自然环境的基础上，再对其静态的组织、动态的行为进行权变式的研究。因此，第三阶段的行政学是对第一、第二阶段行政学的进一步发展，并不是对它们简单的否定。事实上，任何公共行政管理活动都是一个特定的系统，该系统又生存在更大的系统内，“与其他系统有输入和输出关系”。公共行政的产生、发展不是孤立的，它与周围事物有着千丝万缕的联系，构成一定时期的行政环境。行政环境对行政职能、行政体制及行政行为等具有重要的作用和影响。由此可见，如把行政学研究视野局限于纯粹的行政现象内，就无法揭示现代行政管理活动在复杂环境下的运行规律。因而有必要将行政内在系统与外在系统——行政环境联系起来，用一种新的大系统观深入研究行政与环境的相互作用机制与规律，这样就步入了“行政生态”世界。

2．行政生态学的研究

生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为融合型（即农业社会的行政模式）、棱柱型（即过渡社会的行政模式）以及衍射型（即工业社会的行政模式）。利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了公共行政学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动的实践者们越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

生态一词，就其原本含义而言，是指生物有机体的生存空间和生活条件，包括物理环境和生态环境两部分，它与生物有机体一起构成生态系统。生态学是研究生物与生物之间和生物与环境之间的相互关系与作用的科学。生态学研究的重点是“生态关系”及其作用规律的揭示，它需要研究生物与生物之间的关系、生物与资源的关系以及生物与环境之间的关系。此外，生态学还要研究生物系统不同层次水平的结构组成特点及其功能作用过程在空间、时间、质量以及能量、物质、价值流动的动态关系与规律。行政生态学就是在生态学发展的基础上，借用生态学研究生命主体及其环境的相互关系和作用的理论和方法，重点研究行政系统与社会圈的关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。最先提出行政生态问题并进行研究的是美国哈佛大学的高斯教授。此后，行政生态学得以确立和进一步完善。作为一门新生的交叉学科，行政生态学强调运用生态学的观点和方法研究行政问题。它借用生态学的生态平衡理论，从行政与环境的相互关系中来探讨行政产生和发展的规律。行政生态学认为，一个国家的行政与这个国家所处的生态环境密切相关，因此，研究一个国家的行政，必须从生态环境的角度考察，才能全面而深刻地认识该国行政发展与运行规律。从生态环境出发研究行政，行政的生态环境包括些什么呢？行政的生态环境是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，它包括自然环境和社会环境。自然环境有地球环境和地球之外的宇宙环境；社会环境有经济环境，政治法律环境，文化、教育、科技环境，民族、宗教环境，阶级、阶层、社团环境和人日环境等，其中最重要、最深层、最基本、最直接的生态环境就是经济的生态环境，这是决定行政的阶级性质、职能配置、机构设置、权力划分、运行方式、人员素质的最重要的因素；行政对经济的需要能否满足与适应也是决定和衡量行政的稳定性、权威性和效率性的主要因素。