影响执行的因素与政策执行的困难性

（五）影响执行的因素与政策执行的困难性

影响公共政策执行的因素有很多，西方有学者认为它们包括政策问题的结构与特性、政策目标团体的因素、政策本身的因素和政策以外的因素。从一般意义上讲，对政策执行起作用的因素包括以下几个方面。

公共政策执行体制

这是影响公共政策执行的首要因素。它对公共政策执行的影响具体体现在：（1）公共政策主体的权威性如何，也就是政策主体的政令是否统一，会影响到各级执行机构是否有效执行公共政策。（2）政策决策体制中的权力分配如何，也就是集权与分权是否适当平衡，对政策执行主体的制约力会产生不同的影响。（3）政策执行机制是否健全，也就是执行中的责权利是否一致，也直接影响到政策的执行。（4）政策执行中的信息反馈是否畅通、客观、及时，根本上说是一个体制问题，能否保证在执行中“上情下达”和“下情上达”，对于政策执行的效力是有重大影响的。

公共政策执行者

这是影响政策执行的最直接因素，因为它是政策执行的直接实践者。它对公共政策执行产生的影响表现在：（1）公共政策执行组织的选择和机能状况影响执行效果。为了落实公共政策，就必须选择合适的执行组织，因为不同的执行组织有不同的政策执行特点，因此执行组织的选择要根据政策性质进行。另外，这些执行组织之间能否有效配合也影响到政策执行，因为政策的执行总是需要条条和块块的组织有机配合，协同执行，否则将产生利益和意见上的分歧与冲突，造成资源的浪费。（2）具体的政策执行人员的素质和能力优劣状况也直接影响到政策的执行及其效果。素质和能力包括其政治思想素质、心理素质、知识能力甚至身体素质，它们直接决定着执行人员能动性发挥程度。无论是执行组织还是具体执行人员，它们对政策执行的影响实际上都涉及政治体制问题。

政策客体

政策能否达到目标不是政策制定者和执行者一厢情愿的事，而与广大的政策对象有着直接的关系。一般而言，政策客体对政策执行的影响表现在：（1）政策对象的数量越多，政策执行活动就越复杂。（2）政策实践与政策对象之间的习惯思想、习惯行为差距越大，执行政策的难度就越大。（3）政策对象对政策的认同程度越大，人们接受政策、配合政策执行的可能性就越大。政策对象之所以接受公共政策，在于公共政策的强制性和权威性，在于利益驱动的存在，在于社会舆论导向的作用。因此，政策执行过程中通过做工作让政策客体认同和接受政策，既是必需的，也是可能的。

政策本身的问题

政策本身的问题对政策执行产生的影响表现在以下几个方面：（1）政策方案本身是否正确，是否可行？这主要表现在政策方案对社会利益关系的调控是否有权威性。（2）政策目标是否明确？政策目标能定量化的必须尽量定量化，并用确定的而非模棱两可的语言描述清楚，这样的目标对于政策执行具有重要意义。（3）政策措施是否完备？一项政策方案是否具有完备的、可操作性强的措施，同时，政策体系是否具有配套性，也直接影响着政策执行的效果。

政策执行的资源

任何政策的执行都是需要一定的条件和资源的，主要包括财政资源、人力资源、信息资源和权威资源等等。社会资源总是有限的，因此从总体上说公共政策资源总是稀缺的，获取和利用公共政策资源是困难的。另外，资源对于政策执行的影响不仅仅表现在数量上，还表现在这些资源是否按照一定的比例配置，如果配置不合理，再丰裕的公共政策资源也会失去意义。

上述这些因素都从不同程度上或从不同方面对政策执行产生影响。因此政策的执行和实施总是存在这样或那样的困难的，比如，从政策制定到实施政策之间存在着一定的时滞，执行政策的环境、条件与制定政策时的环境、条件就会发生变化，这就必然给政策实施带来困难。又如，政策制定阶段所拟定的方案、计划，虽然经过反复的论证、试验，但进入大规模的实施阶段后，原先潜在的问题、未预料到的问题，这时就会渐渐显露出来，也会给政策执行造成困难。再如，在政策执行中，公众、团体、政府部门会因为认识上的、实际利益上的差异而产生种种矛盾，甚至冲突，这会造成执行上的困难。