土地产权新变化与妇女发展面临着新的机遇和挑战

第五章　土地产权新变化与妇女发展

家庭承包制赋予农民长期的土地承包权，但并不等于农户占有和使用土地的状况就此一成不变，实行家庭承包制不久，随之而来的工业化、城市化新浪潮就对其形成冲击。持续而广泛的土地征收以及日益扩展的土地流转，不仅推动着家庭承包制的调整，而且使土地承包权的权利结构趋向复杂，土地产权问题日益突出。土地征收和土地流转使农民的命运发生重大转变，也使农村妇女的生存发展面临新的机遇和挑战。

第一节　土地征收和妇女发展

一、土地征收和农村妇女非农化

（一）工业化、城市化浪潮中的土地征收

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和批准程序，给予农民补偿后，强制取得非国有土地所有权或国有土地使用权的一种行政强制行为。^[1]作为土地制度重要内容之一的土地征收制度是近现代社会特有的产物。国际上工业化、城市化较早国家为了实现公共利益的需要，满足城市化进程对土地的需求，制定了较为完善的土地征收制度，这一制度要求在征收目的上必须体现公共利益的需要，在征收过程中注重公权保障、公正程序以及公平补偿，反映了市场经济的基本特点。

我国现行的土地征收制度是在完全不同的历史背景下产生的。20世纪50年代末，经过合作化运动和建立人民公社，我国农村已不存在土地个体私有制。我国的征收制度是集体土地所有权向国家土地所有权的单向转移，在征收目的上体现国家利益需要，反映国家计划的要求，在征收实施中显示国家权威，在征收补偿中体现国家责任，从而形成了一个具有中国特色的计划经济色彩浓厚的征收制度。改革开放以后，随着城市化的推进，我国先后出现多轮“征地热”，大量的农村集体用地变为城镇建设用地。这一时期的征地仍以计划体制为主干，但逐步引入了市场配置的做法，不断强化被征地者的权利保障，也进一步完善了征地的程序和运行机制，这表明我国征地制度已开始从计划征收制度向市场征收制度过渡，兼具计划征收制度和市场征收制度的双重特征。

土地征收在我国现代化建设进程中所起的历史性作用不可否定。首先，土地征收为工业化、城市化提供了必需的土地资源，城市范围的拓展，大量工业项目、基础设施建设项目的落地，都必须以土地为载体；其次，土地征收为城市建设提供了重要的资金来源。政府通过与土地有关的税收和非税收入两个渠道，获取大量建设资金，积累起建设初始成本，改善了投资环境，从而解决了城市建设财力不足的问题。通过现代化的城市建设，可以促使城市规模扩大，城市功能提升，城市经济飞速发展，城市居民的生活质量得到不断提高。再次，征收服务于城市化，城市化也带动了城市周边农村经济的转型和搞活，推动了城乡统筹一体化发展。在城市化背景下，二、三产业不断发展，吸引了大量落后地区的农民和被征地地区的农村劳动力转产转业进城务工经商，成为产业工人和现代服务业人员的一部分，农民数量不断减少。全国第六次人口普查显示，我国居住在城镇的人口为6.7亿，占总人口的49.68%，城镇人口比2000年第五次人口普查时增长近2亿；根据国家统计局公开数据，到2011年末，我国城市化水平已达51.27%。另据统计，当代中国的产业大军中农民工占50%。农民劳动力占社会劳动力比例的减少，不仅是衡量一个国家农业生产力水平的标志，也是衡量国家现代化水平的标志。

（二）征地推进农村妇女的非农化

征地与城市化、工业化相伴而生，即征地导致了农民失地，农民以失地为代价支持城市化过程，同时获得应有的土地征收补偿，并换取了就业城市化、户籍城市化、生活城市化的转变。

在我国农业尚未脱离传统农业形态的背景下，早日“跳出农门”，投向经济和文化发达的城市，成为青壮年农民实现致富、改变命运的追求和向往。20世纪90年代以来出现的农村劳动力大规模转移，不仅数量上男性多于女性，而且转移时序上也是男性早于女性，存在女性劳动力转移末端化现象。在我国部分地区，随着男性劳动力外流，农业劳动力女性化日益明显，农业女性化又同落后与贫困现象相捆绑。但征地过程特别是较大规模的区域性征地，以外部力量促使当地农民在短时期内发生整体的非农转移，令男女老幼一夜间转变了身份。尽管有人认为，因征地而导致的农民失地和劳动力转移，绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择，而是在生产力还没有发展到相当水平时，伴随城市化而导致农民从农业生产中的被动退出。但外部强制力促成的这种快速转移，打破了年龄性别的选择，打破了先后时序，并且是一种彻底的永久性的转移。如果这些征地活动是科学、依法、规范进行的，被征地农民能够得到合理补偿和就业、养老等方面的充分保障，那么，他们不仅能享受到城市化的成果，而且能获得比以前更多的发展机会。对被征地妇女而言，这不啻是一次突破城乡隔阂和性别阻力，争取自身积极发展的机遇:土地征用的经济补偿为她们脱离传统农业、重新创业就业提供了部分成本或资本；政府鼓励失地农民再就业政策和各种就业培训，为她们重新就业创造了环境、技术等方面的有利条件；城市二、三产业不断发展使妇女有了更多的择业机会，为妇女施展个人才华和聪明才智提供了更广阔的舞台。所以从积极方面看，土地征收打破了农村劳动力非农转移的性别时序，加快了农村妇女非农化进程。

（三）失地农村妇女融入城市程度出现分化

失地农民是指城市化、工业化进程中，因非农建设需要被国家依法征收而失去全部或大部分农业用地的农民。由于多数失地农民脱离土地转向城市是一种被动退出，所以他们基本上还没有做好适应城市的准备，当然这种准备或许不是一时甚至也不是一代人能完成的，再加上一些地方政府对城市化或城镇化的片面理解，注重建筑的城市化而忽视人的城市化，使失地农民真正融入城市面临种种困难。如因文化素质较低和技能不足，他们大多只能在城市里技术含量较低的行业从事不稳定的工作；失去农村土地的传统保障，却不能享受到城市居民完全同等的社会保障，就学、就医遇到很多障碍。调查表明，被征地农民家庭人均全部年收入相当于城市居民家庭低收入户和中等偏下收入户的水平，而全年人均消费性支出不到城市居民家庭的1/2。^[2]所以在城市群体中，他们往往是社会的低层，身份介于农民和市民之间，呈现边缘化状态。

在失地农村妇女身上，这种弱势的痕迹更加明显，当她们被瞬间城市化后，部分人在仓促中显得无奈和茫然。观察失地农村妇女融入城市的状态，大致有几种类型:一是主动适应者。这部分妇女一般年龄较轻，有一定文化，立志抓住机遇改变自己的命运，经过艰辛的探索和不懈的努力，走出了自己的创业路子。对她们来说，原本强制征地的被动因素被她们的积极努力所克服，找到了适合自己发挥才能的更大舞台。她们的成功“蜕变”离不开自己的意志、决心和能力，也离不开政府的支持和社会的帮助。二是被动转移者。因为受年龄、文化、技能等的限制，她们在创业就业竞争中没有任何优势，只能在传统产业和边缘性行业从事简单劳动，相对而言，她们从事的职业组织化程度低，劳动保障条件差，有的甚至因劳动强度大、劳动保护措施落后，对身体造成伤害，但取得的工资报酬却比较低。身份农转非后，她们不能再分享农村的利益，而城市生活的成本比原来要高出许多，在征地换来的社会保障水平还不是很高的情况下，她们面临着种种生活压力。三是消极退化者。这部分妇女其实身强力壮，有的还具有相当的文化和技能基础，因家人经商或有较高土地补偿款、房屋出租收益等财产性收入，一般家境较好。她们脱离土地后衣食无忧，但不想也害怕碰触城市化、工业化带来的快节奏，而选择重新退回到家庭，沉湎于家居休闲、吃喝玩乐，被人们讥讽为一群“打毛衣、打游戏机、打麻将”的“三打太太”。

（四）让失地妇女真正市民化

工业化、城市化顾名思义就是化农民为工人，化乡村居民为城市居民的过程，城市化的实质是农民进城，城市化的主体是农民，推动农民市民化才是城市化的要义。

农民转为市民的关键因素中就业是第一道关，就业关系到这些家庭今后是否有较为稳定的收入来源。目前，失地农民就业不再如计划经济时代完全由国家安排，而基本上采取先货币补偿后通过市场化形式解决的办法，市场对劳动力的选择使失地农民的就业状况与其年龄、文化程度密不可分。失地农民中的新生代文化程度较高，适应能力较强，就业较稳定，但文化程度较低的失地农民老一代则不一定那么幸运，尤其是素质文化更弱的失地女农民，更容易遇到要求较高行业的就业门槛。如果她们不能跨过这个坎，就意味着要重新“回家”，或者只能做既苦又累收入不稳定的工作，城市的舞台再大，也难以让她们有良好的表现。据2007年杭州临安市妇联对600名失地妇女就业状况的专项调查，失地妇女就业与年龄、文化、婚姻、当地行业发展需求、社会文化氛围等都有密切关联。调查对象中，大专及以上文化程度者就业率达到93.94%，高中文化程度者这一比例为76.32%，初中文化程度者为56.48%，小学及以下文化程度者为22.4%，调查数据证实了文化程度与就业率是正相关的；未婚女性就业率为96.15%，已婚女性就业率为54.37%，说明家务劳动和年龄因素对妇女就业影响较大。调查还显示，培训对就业率影响很大，参加培训的192人中有163人已就业，就业率为84.89%，未参加培训的367人中有165人就业，就业率为44.95%，前者比后者高出近40个百分点，并在30—40岁年龄段更为明显。^[3]

显然，征地后政府当务之急的工作之一是开展对失地农民的素质教育和技能培训，让他们掌握一至几门适应城镇就业的技能，提高就业能力、创业能力、竞争能力。由于农村女性劳动力素质差异较大，对失地妇女宜实行分类指导就业:如年龄较轻、文化程度较高的女性要尽量争取进入产业层次较高行业，有一定经济基础且有创业意向的妇女，支持其自主创业并鼓励带动其他妇女就业；对有一定技术基础且市场意识较强的妇女，可引导她们从事商品流通、婴幼儿护理等技术性较强的工作；对年龄较大、文化程度较低者，帮助她们从事来料加工、家政服务等门槛较低、易于学会的工作，实行灵活就业。对女性劳动力来说，城镇化的推进和第三产业的发展或将成为提高失地妇女就业率的一个新的机缘，如社会化服务的发展和家政服务业的兴起，需要大量绿化保洁、护理老人、照顾儿童的服务人员，特别是随着老年社会的到来，老年护理人员成为稀缺人力。据对一些城市的调查发现，家政服务人员的工资逐年攀升，有的已经达到中等收入水平，超过新就业大学毕业生的工资收入。手工制作也可以为失地妇女就业独辟蹊径，丰富多彩的市民生活，使独具特色的手工制品大受欢迎。从事这方面生产主要是劳动力付出，易培训，成本低，适宜心细手巧的妇女参与，随着劳动力成本的上升，手工制品的利润空间在增加，可为妇女带来可观的收入。对妇女的培训关键是要面向社会、适应市场，同时要提高质量、创造特色，增加妇女生产和服务工作中的技术含量及创意因素。同时，还要开展其他方面的创业扶持，如给予税收、小额贷款方面的优惠政策，工商登记注册方面的便捷服务，鼓励引导企业为失地妇女腾岗、供岗等。

农民市民化要跨的第二道关是普及市民待遇，即政府能切实为失地农民提供医疗、养老等社会保障权利和子女教育、最低生活保障、购买与租住保障性住房等普通公民权利。

城镇普通居民所享受的各种合法待遇是直接依附于户籍的，失地农民做出出让土地使用权的牺牲后取得了转为市民的资格，政府接纳他们到城镇落户，就必须以相应的投资来保证为其提供相关待遇。如果不能设计出合理的政策和制度，并配置必要的设施和服务，农民转为市民并享受城镇普通市民待遇就会成为一句空话。失地农民与一般外地流入的农民工有所不同，他们至少已以土地换得了户籍，并在一定程度上纳入了社会保障，但是相对于原城镇居民还是存在某些差距，特别是早期的失地农民补偿标准更低，社会保障程度较差。政府必须采取措施逐步改善他们的处境，真正让他们在城镇安居乐业，使他们的“市民梦”梦想成真。对失地妇女而言，除了需要享有普通市民的一般待遇，还需要关注她们作为女性的特殊需求，如女性疾病的检查治疗、女职工的特殊劳动保护、子女的教育和照顾、家务劳动的减轻、女性心理的沟通疏导等，这些都应列入政府的民生计策，体现将性别意识纳入决策主流。

案例一:

杭州市余杭区经济开发区建立失地妇女“三网”

余杭区经济开发区在发展中征用了大量土地，失地农民中妇女占了近半比例。为了解决失地妇女的就业和生活问题，开发区积极构建“三网”，即失业失地妇女教育培训网、就业保护网、养老保险网。近年来组织开办家政服务、商品营销、计算机操作、保洁服务等各类培训班，参加人员累计达到1760人次，其中妇女培训人数占农民培训总人数的47.37%，为进入就业打下了基础，之后帮助608名妇女解决了就业。与此同时，积极宣传落实各类养老保险政策，尽量扩大妇女的参保覆盖面。

（余杭政府网，2009－10－30）　　

案例二:

合肥林店街道助失地妇女就业

为帮助失地妇女再就业，2012年10月，合肥庐阳区林店街道开办育婴师培训班，辖区内50名30—50岁的妇女接受免费培训。培训班开设了就业观念转变、妇女心理健康、育儿心理学、婴儿生长发育特点、婴幼儿营养与护理、育婴师职业道德以及烹饪、电脑基本知识等课程。

刚成立的林店街道妇联了解到辖区妇女的再就业需求，及时与区、市妇联联系，寻求与家政公司合作。家政服务业是新兴行业，对学历要求不高，更多需要的是从业者有耐心、细心和热心，随着人们生活水平的提高，对家政从业者和育婴师的需求量越来越大。但育婴师比家政服务员要求更高，经过专业培训，能使妇女提高就业能力，胜任这一工作，工资收入也更可观。

（《合肥林店街道助力失地妇女就业》，《中国妇女报》2012－10－20）　　

案例三:

南通将失地妇女培养成“好苏嫂”

南通港闸区地处南通城乡接合部，随着城市转型步伐的加快，大量农民失地，男性青壮年转而外出务工，留守下来的“40”“50”后农村失地妇女的再就业成为困难。2011年10月，区妇联决定加盟省妇联的“好苏嫂”家政服务品牌，为失地失业妇女搭建家政服务的再就业平台，成立了南通百盛家政服务有限公司。一年多时间，公司培训失地失业妇女达600多人，推荐上岗500多人次，服务800多户，员工持证上岗率达90%以上。“好苏嫂”输送的“月嫂”工资均在4000元以上，一般白班家政员月工资1800元，全日制家政员工资达2600元。倪伟从失地妇女变为“金牌月嫂”，她说:“政府征地拆迁后没了土地，一直觉得自己没奔头，哪晓得人挪人活，参加月嫂培训后，现在做月嫂的工资比种地那时强多了，更有保障了。”

（整理自《南通“好苏嫂”成失地失业妇女新“靠山”》，《中国妇女报》2012－12－2）　　

二、土地征收与农村妇女土地权益保障

（一）现行土地征收制度的缺陷对农民利益的损害

补偿性是征地制度的主要特征之一。征地补偿制度是协调征地过程中农民权益与国家利益冲突的基本制度。在城乡分割的二元政策下，征地补偿是失地农民最直接的基本权益的保障。新中国成立以来，我国的土地征收制度随着经济社会发展不断作调整，土地征收补偿制度也相应经历了计划经济体制下重安置轻补偿、1986年后招工安置与货币补偿并重至90年代后期转为单一货币补偿的变迁。

1998年《土地管理法》第四十七条规定:征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前平均年产值的4至6倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍；如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费，但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。这一规定虽然将征地补偿从上一阶段的总和不超过20倍提高到30倍，但仍存在缺陷。

首先，失地农民在相关制度设计以及整个征地过程中缺乏话语权。《土地管理法》规定的补偿标准完全由政府部门制定，虽然也经过调查和测算，但并非建立在与农民协商的基础上。在具体的征占地契约制定过程中，农民几乎既无知情权，也无谈判参与权，从征地的认定到补偿费的确定、分配和劳动力的安置，基本上是征地单位与乡镇及少数村干部谈判协商而定，很多土地在农民不知情的情况下被征收。其次，现有的征地制度虽然对农民有补偿，但补偿内容不完全，补偿标准过低，离土地的实际价值差距很大。具体来说，一是国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿。虽然在操作上较简单，但以传统农业产值为依据测算出的土地征收价格，同现代农业的土地产出价值相比明显偏低。二是现有补偿制度没有考虑失地给农民带来的间接损失和将要承担的风险成本。土地带给农民的利益，不仅是使农民能维持现有的生活水平，还给农民提供了基本养老保障和就业保障。征地意味着农民失去土地后，农民所需的全部生活资料必须依靠市场，市场存在诸多不确定风险，如物价上涨和失业等；征地也意味着农民将失去与土地有关的其他一切权利，他们的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、教育等方面的权利，均会受到不同程度的影响，而这些不是靠年均产值的几倍能补偿的。三是没有体现土地的潜在收益。国家征地的目的是用于非农建设，对农民补偿时规定按被征土地原有用途的产值计倍数算补偿标准，而向社会拍卖时则按市场价格成交，这就必然带来土地级差收益的上升，形成巨大价格差距，在政府的“低征高卖”过程中，地价增值全部归征收者所有，农民没有分享土地出让后的增值收益。可见，较低的补偿便割断了农民祖祖辈辈与土地密切相连的关系，而补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，安置费也只是保证农民失去土地后几年内生计的一次性货币发放。这些费用只能暂时缓解生活之忧，难以让失地农民保持以前的生活水平或与其他社会成员同步提高生活水平。

（二）征地带来“农嫁女”权益保障新问题

近些年来，“农嫁女”土地补偿费分配纠纷呈愈演愈烈趋势。这是由于，一方面，随着征地规模的不断扩大，越来越多的村庄因征地而消失，涉及的农村妇女人数越来越多；另一方面，农村改革和现代农业的发展，促使农村妇女群体自身结构也在发生变化，新情况新问题不断出现，老一批“农嫁女”问题未及解决，新一代“农嫁女”问题又开始显现。对新一代“农嫁女”而言，她们的独立性、自主性、平等意识更强，争取自身权利和发展机会的要求更高，对权利平等的感受也更敏感。近年来，征地制度不断被修正，为了保障农民利益，国家在现有土地管理体制框架下，规定了更符合实际的补偿标准要求，并严格禁止违反规定随意侵占农地和随意补偿的做法，一些城乡接合部的基准地价明显增高，有的已经是十多年前的几倍、十几倍。整体补偿标准越高，对农民个体利益关系越大。平等合理的补偿，对农民个体是得利福音，歧视性的不平等补偿，则会对农民个体产生更大的利益侵权。征地单位给农村集体经济组织的征地补偿是否合理，对失地农村妇女产生的是一般影响；补偿费用到村集体后，在集体经济组织内部的分配是否合理，则对失地农村妇女中的“农嫁女”个体产生特定影响。这部分“农嫁女”或者被完全剥夺土地补偿费分配权，或实行“差别化”待遇，只获得少量补偿，失地农民的补偿本来在土地出让的收益中只占了较小比例，而“农嫁女”的补偿又进一步被减少甚至完全取消。“农嫁女”的这种利益损害受到两层分配的影响，外部补偿标准越高，内部分配越不公平，则“农嫁女”的损失越大。

城市化推进力度加大后，村庄土地被完全征收的情况增多，完全性征地对解决长期遗留“农嫁女”问题所起的作用，有两种完全相反的情况:第一种是通过征地使“农嫁女”问题得到彻底解决。“农嫁女”问题是一种特定时期的社会现象，归根到底是制度和文化造成的，各级党委和政府经过了二十多年的努力，但解决问题仍然是局部性的，并呈不断变化甚至不时激化之势。现实证明，只要制度缺陷、传统文化、市场经济下的利益冲突等综合因素影响不消除，这种矛盾终将长期存在。然而，征地活动骤然割断了农民与土地的天然联系，由于彻底改变了农民传统的生产、生活方式，当他们融入城市成为市民后，原村民间的利益关系不再维系于土地。因此，规范征地加上平等合理的补偿，可使包括妇女在内的农民体面地转变身份，愉快地而不是痛苦地离开土地，“农嫁女”问题有机会通过补偿金形式完全得到解决，“农嫁女”的土地权益纠纷也因土地消失而历史性地结束。第二种情况是“农嫁女”遗留问题反而因征地失去最后解决的机会。村庄没有被完全征地前，“农嫁女”对落实政策还有期待，或争取即时补地，或待到下次调整时再补，或以其他形式补偿。但如果土地被全部征用，村庄内部对补偿金不是采取合理平等的分配方法，而是随意剥夺“农嫁女”的补偿权，这部分妇女就会失去最后的利益补偿机会。在一些集体经济薄弱的村庄，待土地被征完后再要落实“农嫁女”政策，已无任何资金或资源可补偿，增加了纠错的难度，这也是一些地方“农嫁女”问题长期得不到解决的原因之一。

土地补偿纠纷中曾经有两种奇特的现象。在发生村庄与征地单位之间的补偿纠纷时，具有社员资格的失地农村妇女成为申诉和上访的重要力量，这时，不分男女老幼完全站在同一战线，妇女甚至成为集体投诉的积极分子。而当发生“农嫁女”土地权益纠纷时，村民内部形成严重的对立，一方是作为少数人的“农嫁女”，一方是人多势众的大多数村民，这些村民中还包括已具有社员资格、不涉及“农嫁女”问题的另一些农村妇女。

“农嫁女”被减少或取消土地补偿，由此产生的对生产生活的不利影响比一般村民更大，特别是那些离婚、丧偶妇女，这将对她们今后的生存发展带来很大的困难。由于家庭破损，离婚、丧偶妇女缺乏社会资源，生存能力较弱，如果有适当资金支持，可为她们在社会上创业就业创造一些条件，或者至少可以暂时解决一些生活困难。但如果补偿权被剥夺，对她们而言，既是从经济上造成贫困，又从心理上造成打击，会使她们陷入更加孤立无援的处境。

（三）保障妇女在征地中的合法权益

未来10年至20年我国城镇化仍然处于快速发展期，还将有3亿甚至更多的人口告别农村进入城镇，工业化、城镇化的推进将使中国的征地在一定时期内保持一定的速度进行，失地农民的生存和发展保障也将是一个长期的国家政策问题，在土地资源占有和利用上一直处于弱势的妇女，十分需要在征地中获得平等甚至倾斜的权利保护。

2011年中央经济工作会议明确提出，土地承包经营权、宅基地使用权等是农民的合法财产权利，要尊重农民的使用和处置意愿，任何人都无权侵犯和剥夺。党的十八大报告要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，十八届三中全会则提出“建立城乡统一的建设用地市场”“赋予农民更多财产权利”，表明中央希望在地方政府和被征地农民之间取得一个新的利益平衡，从制度上大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，这是对失地农民利益的极大保护。要切实做到保障失地农民的合法权益，实现农民与土地的同步城市化，需要把握好征地制度的三大要素:公共利益、补偿安置和征地程序。

征地是国家为了社会公共利益的需要，给予农民补偿后，强制取得非国有土地所有权的一种行政强制行为。我国征地存在公益利益范围扩大化倾向，从而为各级政府低价取地提供了便利，因此需要明确公共利益界定方法，控制土地征收范围，把大量商业用地排除出征收计划，只有缩小了征地范围，才能使集体土地真正实现与国有土地同等地位，实现城乡统一。

完善征地补偿安置体系，维护失地农民合法权益，这是征地制度改革的重点。完善征地补偿不能单纯依靠提高标准，必须改变“一锤子”买卖的思想，让农民全面持久合理地得到利益保障。失地农民的利益主要有三个方面:一是因征地而直接获得的补偿，包括货币补偿和实物补偿；二是因失地而获得的社会保障；三是因征地而获得的长期土地增值收益。这三方面利益，人们常常注意到了第一个方面而忽视了后两个方面，实际上随着人均耕地减少，失地者越来越关心的是征地后长远生计如何保障的问题。因此，对失地农民的公平补偿，应包括土地补偿、房屋补偿、社会保障、生产生活安置补偿等四位一体的补偿安置体系，逐步将货币补偿安置为主、就业安置为辅，转变为货币补偿安置、留地安置、物业安置、创业安置等多种途径并进；建立征地补偿与土地出让收益相关、与社会总体收入及消费水平相适应的补偿标准动态调整机制，并赋予失地农民选择安置的自主决策权；有条件的地方，可积极鼓励集体土地股份制改革，探索把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地为资本直接参与工业化和城镇化。土地入股有利于农民真正参与到土地增值收益分配体系中去，公平调整利益分配格局。另外，提取一定比例的土地出让收益用于社会保障支出和就业服务政策，将失地农民纳入城镇居民社会保障体系，以系统解决农民在征地后面临的生产、生活和发展问题，切实分享到土地增值收益。

健全征地程序，保障被征地农民平等参与权，也是征地制度亟须改革的内容。应当根据现实需求、形势变化和政策实施评估情况，及时修改完善征地程序规范，明确征地协商程序的法律地位，改变只与村干部等少数人参与沟通协商的做法，允许村民选派代表参与协商，增设损害被征地群众知情权、参与权、表达权和监督权的责任追究制度。

保护失地农民整体利益，包括占一半人数的失地妇女的利益。除共性要求以外，需要特别关注的是“农嫁女”在土地征收中的利益保护，农民身份和女性性别使她们处于双重弱势，离婚、丧偶妇女更是处于弱势者的低层，各级政府有责任消除阻力贯彻性别平等政策，对弱势妇女采取必要的保护措施，让“农嫁女”平等享有土地增值收益和征地后的各项权益保障。对完全性征地地区，当地政府更要抓住有利时机，彻底解决“农嫁女”历史性难题。

第二节　土地承包权流转和农村妇女发展

一、土地流转是土地制度的创新

（一）土地流转的性质和目标

土地作为资源可以发生流动。土地资源的流动大致有两种情况，一种是土地所有权的转让，如农村集体土地被国家征收，一种是在不改变所有权的前提下的土地使用权的转让。土地流转特指土地使用权在不同经济实体之间的流动和转让。

实行家庭承包制以后，农民对土地的利用形式仍然在不断地探索。20世纪90年代，一些经济较发达地区的农村，随着农业大户的出现，已经有了土地承包经营权流转的做法，这种流转是按农民自己的意愿进行的，多以口头协议为主，是一种民间自发调剂土地的行为。进入21世纪后，城市化的推进和现代农业的发展，使土地流转的趋势日益加强。党和国家再一次审时度势，对中国农民的探索及时进行总结和肯定，引导土地流转走上科学和规范的轨道。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，在法律上对这一制度予以确认。

农地的承包经营权作为一种土地使用权，其流出方是土地承包者——农户和村集体，流入方是业主、种养大户、企业法人等。农用地的承包经营权流转实际上是将土地原来的“两权”——所有权和承包经营权再次进行分离，形成“三权”——集体所有权、农户承包权和直接生产经营者的实际使用权。土地流转必须遵循“依法、自愿、有偿”的原则，其结果是达到“三变三不变”，“三变”是指土地的使用权改变，土地的产业结构改变，土地的经营规模改变；“三不变”是指土地集体所有性质不变，土地以家庭承包为基础不变，土地用途不变。

（二）土地流转的现实性和可能性

第一，农村从事农业生产的人员在减少。实行家庭承包制的初期，我国农业还未脱离传统农业生产模式，农民的经济收入主要来源于农业劳动成果，农民的生产和生活对土地有高度依赖性。二三十年来，随着工业化、城市化的推进，一、二、三产业结构发生明显变化，许多农民“洗脚上田”从事非农产业，全国大约有两亿农村剩余劳动力转移到城镇，其中绝大部分为青壮年劳动力。农民家庭的收入比例中，纯农收入不断降低，非农收入比例越来越高。农业的比较效益低，使许多农民减少从事种养业的兴趣和动力；二、三产业的发展，使农村劳动力有了更多的择业机会，从事农业生产不再是农民谋生的唯一手段；户籍制度的改革和城乡隔离的逐步解除，打破了把农民限定在土地上的桎梏，提高了农民流动进入城镇的自由度。这样，种地的人越来越少，有的地区出现了土地闲置、撂荒的现象。可是中国是一个人多地少、耕地资源不足的国家，“民以食为天”，粮食安全关系国家稳定和民生大计，人口大国面临谁来种地的问题。由此，实行土地使用权流转，让一些有志于农业生产的大户获得土地的集中使用权，正是极好的机会。

第二，适度规模经营的现代农业正在形成。近年来，国家对农业扶持的力度不断加大，粮食价格不断上升，政府补贴不断增多，使农民的种粮积极性也越来越高。一些种粮大户产生扩大种植规模的想法，甚至一些外出打工的青年农民也逐渐看好经营农业，愿意返乡扩大承包土地，进行规模经营，说明农民已初步具有实现适度规模经营的内在动力。20世纪90年代以来，农民专业合作社在各地逐渐兴起，一些农业专业大户和农业龙头企业的带动辐射作用已产生明显效果，专业合作社“统一标准、统一指导、统一价格、统一销售”的经营模式，实际上已经使农业生产在土地承包经营权名义上尚未流转、仍然是农户自主经营的情况下形成了成片规模，这使适度规模农业经营有了一定的实践基础。工业化和科学技术的进步推动了农业机械化，许多先进、新颖的农机具的开发使用，使农业生产大大节约劳动力，并大幅度提高了生产效率，政府采取鼓励措施，推动农业生产机械化，一些发展较快地区，播种、收割等生产主要环节，机械化率已达到较高比例，这为农业的适度规模经营提供了必要的技术和设备条件。为了推进农业转型升级，各级政府努力建设农业公共服务体系，在农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等方面加强和完善服务功能，同时大力发展农业生产性服务业，发挥专业服务社的作用，在大片种植区实行育苗播种、病虫害防治、施肥除草、收割烘干等的统一服务，为农业的适度规模经营提供了重要的服务保障。

第三，法律保障制度不断完善。土地承包经营权的本质是拥有价值和使用价值的资本，由此决定了它可以进行交换，实现市场化流转和流通。以前，《土地承包法》一直视土地承包权为债权，从2007年开始实施的《物权法》把农民对土地的承包经营权界定为用益物权，即财产权的一种，既进一步明晰了土地权利结构的内部关系，强化了对农民与承包土地物权化关系的保护，同时又为让土地资源数量化、资本化、股份化创造了条件，使农民能够借助流转享受土地要素作为资本的收益，达到使土地增值和激活农村经济的目的。2003年3月1日实施的《土地承包法》第十六条第一款规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，第五节从第三十二条至第四十二条专门对土地承包经营权的流转做出具体规定，促使这项制度不断完善，并使这一制度进一步有了法律保障。

在土地资源增加十分困难的情况下，土地流转突破了传统农业的格局，利用市场机制优化配置农业资源，解决了原承包形式中平均分配土地造成土地规模过小的问题，能以规模经营优势极大地提高土地利用效率。土地流转规模的不断扩大，促使经营主体向适应现代农业的方向蜕变，在农村劳动力大量向非农产业转移的同时，越来越多职业农民开始涌现，这些人员从事现代农业的专职特征非常明显；同时农业经营者的组织化程度有很大提高，“龙头企业＋农民专业合作社＋农户”的产业化经营模式逐步得到推广。

（三）土地流转的迅速发展

土地流转有转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式。其中股份合作是当前农村土地流转形式的一大突破，股份合作制实行土地资源、劳动、资金及其他要素的联合，其组织形式类似企业，具有独立的法人资格，按企业制度建立了内部管理机制和经营系统，最大优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是农业企业经营的参与者，也是利益的所有者。

各地土地流转采取何种形式、流转范围的大小、速度快慢取决于当地经济社会发展水平、农村产业结构、人均耕地数量及地方政府的政策取向等，流转力度较大的主要在珠江三角洲、长江三角洲和成渝等经济较发达地区的城市郊区农村。截至2011上半年，全国土地承包经营权流转总面积达到2亿亩，土地流转面积占承包耕地总面积的16.2%，2012年底达到2.7亿亩。在各种流转方式中，转包是主要方式，大部分地区通过转包形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右。出租土地占比位居第二，多数地区在30%左右，同时股份合作、合作经营、作业托管、委托经营等形式不断涌现。^[4]

从一些流转力度较大地区看，浙江省很有典型性。全省人均耕地只有0.5亩，土地流转的需求动力很大，2012年，全省累计流转土地823万亩，占全省家庭承包耕地的42.7%。浙江省的土地流转有几大特点:一是政策灵活，为推动土地流转，浙江省采用“奖励＋补助”方式进行政策扶持，有的对规模经营主体给予信贷资金扶持、对农业社会化服务组织给予财政补贴，有的对实行土地股份合作制改革的村进行奖励或工作补助，有的对流出农户给予养老保险等补助等，这些政策措施有利于调动各地土地流转积极性；二是群众创造，群众将20世纪80年代民营经济兴起中形成的股份合作制形式用于农业经营，创造了“股田制”，即将土地承包经营权量化入股，由村统一经营或发包给公司、农业大户经营，使土地流转形式有新的突破；三是工商资本的投入，浙江民营经济发达，土地流转吸引了一些资金雄厚的经营者加入，据统计，近几年全省工商资本投资农业额度每年保持在百亿元以上，2011年，投资1000万元以上的规模农业企业达到253家，投资超亿元的有16家。^[5]另外，跨省流转也是浙江土地流转的一大特色，2007年，全省就有1200多家企业、50多万农民在外省参与土地流转，建立农产品基地1400多万亩，超过浙江1/2的耕地面积。^[6]

二、土地承包权经营流转和妇女发展

土地流转是在土地承包经营权基础上的一种衍生制度，是在新形势下对家庭联产承包制的补充和深化，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，不仅是实现农业现代化的需要，也符合农民的切身利益。土地承包经营权流转与农户发生关系，似乎与性别关联不大，但在土地流转发生的实际过程中，人们仍然可以看到农村妇女与土地流转的相互影响。

（一）土地流转对农村妇女生存和发展的积极意义

第一，使部分农村妇女从土地的束缚上解放出来，向非农产业转移。

从宏观看，城镇化将是今后推动中国发展的强大动力，也将改变现有中国社会的“二元”结构，城镇化首先要使大量农村劳动力从直接依附土地中解脱出来，土地承包经营权的流转在保护农民土地权益的前提下，让农民可以自由选择就业，促使农村剩余劳动力向城镇转移，向二、三产业转移，这种选择和流动有利于破除城乡二元结构，构建新型工农关系和城乡关系，形成城乡经济社会统筹发展的新格局。

再看农户家庭，土地流转是农户把承包土地的使用权转让给农业经营者，而自身仍然保留有土地承包权，这就较好解决了部分农户既希望从事二、三产业以提高家庭收入，又担忧失去土地今后没有退路和最后保障的矛盾。将承包地流转后，这些农户可以“放心”地离开土地从事其他产业的生产经营，甚至可以带着妻儿老小远出外地务工经商，对农村妇女来说，不仅提高了转产的自由度，而且增加了与丈夫一同转产就业的机会，夫妻两地、家庭分裂的情况亦可得到改变。

第二，让农村妇女获得地租、工资、股份分红等多种收益，扩展家庭收入途径。

一家一户的分散种植，因受自然禀赋的绝对约束，农业比较效益低，同时农民长期受土地束缚，也会减少转移到非农部门从事较高收益劳动的机会，它不仅不能解决农民的贫困问题，反使城乡居民收入差距越来越大。土地流转后，种植大户扩大了经营规模，通过引进现代农业技术，提高了生产效率，从而大大增加了农业收入。土地流转创新了农民增收机制，引入农业企业后，土地实施公司化运作，农民继续留在耕地上参加劳动，兼有村民、股民和产业工人三重身份，作为村民，农民可以享受集体经济收益，作为股民，可以参与公司保底分红，作为产业工人，农民可以在园区内就业获取工资性收入。我国的中部地区省份，男性青壮年劳动力流动外出比较多，很多农村妇女留守农村和农业，土地流转后农业园区大量吸收女性劳动力，使这些妇女和家庭明显增加了收入，外出打工收入和家庭农业收入差距缩小。

第三，培育新型女农民，使农村妇女参与到现代农业中来。

土地流转前，很多农村留守妇女用传统方法孤独地耕种自家几亩承包地，缺乏技术指导和市场销售途径，生产停留在传统农业水平，农业女性化不仅不利于农业产业的发展，也不利于妇女自身的发展进步。土地流转后，很多地区建起农业现代园区，农村妇女被吸收成为园区员工，她们经培训后参与园区现代农业的生产管理，逐步成为现代化的农业工人，有的经过锻炼参与到农业企业的经营管理层，农村妇女的素质技能、精神面貌发生了很大变化。

第四，化解农村妇女土地权益保障难题，为女性劳动力合理占有土地资源拓展了空间。

多年来“农嫁女”问题的核心是土地权益保障问题，而土地权益保障难的“症结”在于妇女出嫁后“人”流动和“地”不流动的矛盾。目前，保障农村妇女土地权益的政策法律日趋完善，但实际执行仍然会遇到一些比较难处理的具体问题，这些难题部分可以通过土地流转得到化解。首先，从娘家的角度看，如果妇女出嫁后夫家所在村不调整承包土地，那么按照有关政策法律的规定，娘家村应保留该妇女的原有承包地，看起来妇女的土地承包权得到了保护，实际上由于承包是以户为单位，出嫁妇女的实际权益最后还是被娘家人“吞没”。土地流转使农民的土地承包权得以数量化和资本化，出租承包地可以按土地数量获得定期的租金，以股份合作制形式流转土地可以按股分红，这样，不仅农户家庭的土地收益是清晰的，家庭成员个人应得的土地收益也可以准确计算。虽然在南方地区，人均承包地面积不大，土地流转得到的收益数量有限，而且实际上出嫁妇女一般也不会主动向娘家亲人提出分配要求，但妇女个人的应得利益已十分清楚。再从夫家的角度看，妇女嫁到夫家后，如果仍然从事农业生产，而夫家所在村不调整土地，那么因增人后没有增地，妇女劳动力没有相应的土地资源，影响到家庭经营。土地流转可以使农户之间发生土地调整，种植户可以通过出租或转让等形式从弃农户那里获得所需土地，只是要付出租金或承包费等成本。如果夫妻齐心协力发展为种植大户甚至建成家庭农场，进行规模化经营，那么通过现有土地流转制度仍然可以解决所需土地资源问题。土地流转使保障和实现农村妇女的土地承包权有了更大的灵活性，让女性劳动力合理占有土地资源有了更宽广的调剂空间。

案例一:

蜀地山村妇女受益土地流转

四川省高坪区青居镇烟山村属低山丘陵地，全村2230亩土地，1200亩都是荒山。2006年全村365户1210人人均收入只有2100元。2007年在区政府帮助下，烟山村引进吉言农业科技发展公司，流转1000多亩荒山，建成美国品种的柑橘园。2012年，园区的柑橘挂果在15万公斤以上，每公斤收购价在16元以上，市场价每公斤20元还供不应求。烟山村人均收入5412元，比园区建成前翻了一番。

烟山村的土地流转给公司后，全村215名留守妇女成了园区的主要劳动力。在园区里除草、修枝、摘果、包装都是妇女们力所能及的活。公司采取计时和计件两种方式雇工，妇女在照顾家庭的同时，可以自由选择到园区务工的时间。45岁的刘红莲说，家里的土地以每亩每年350斤小麦全部流转给公司，她本人在园区务工，平均每月工资在1400元左右，同以前在广东打工的收入差不多。现在全村已有68名外出打工的妇女回村了，她们一边照顾家庭，一边在果园务工。这样的务工方式，不但吸引了外出打工的妇女回村，村里的老年妇女也有了挣钱补贴家用的途径。63岁的陈碧云在园区干了6年，每年收入都在1.2万元以上。60岁的刘惠琴把家里的2.6亩土地全部流转给园区后，自己在园区务工把儿子供到大学毕业。

（整理自《蜀地山村，妇女受益生态农业》，《中国妇女报》2012－12－02）　　

案例二:

土地流转建起农业生态园，妇女获得四次分配收入

河南汤阴县宜沟镇通过土地流转建起农业生态园，园区有流转土地2万亩，覆盖周边9个村，种植经济林果9000余亩，建成高效农田4000余亩，蔬菜大棚50栋。妇女是园区的员工主力，357名员工中妇女有309名，占86%。土地流转后，通过“公司＋基地＋合作社＋农户”模式，妇女可以获得四次分配:首次分配是通过土地流转，农民得到基本生活保障，即每年每亩土地分等级按小麦价格折算成现金返还农民；第二次分配是园区为农民提供就业机会使其获得工资报酬；第三次分配是通过发挥员工自身技术、管理水平获取绩效工资；第四次分配是农民将自己的技术、资产、土地等入股园区，年底获得分红。56岁的张保花算了一笔账，土地流转前家庭年收入只有9000多元，土地流转后，每年家庭收入达到5.7万元。

农村妇女入园区成为员工后，一些农村女能人长期在园区工作，积累了丰富的经验，通过应聘成为园区中高层生产管理人员，参与公司管理发展，实现从农家女到企业白领的“蜕变”。

（《土地流转　带动妇女发展》，《中国妇女报》2013－09－01）　　

（二）农业女性化阻碍土地流转

现实证明，在欠发达地区，落后的经济、传统农业和农业女性化，这三者往往是交叠的。农业生产对家庭的保障功能，客观上使得家庭将妇女留守在农业生产活动中，而农业生产女性化又影响到土地流转。

首先，农业女性化影响了土地流转供给市场的形成。土地承包权的流转必须遵循自愿的原则，当农户打算放弃小块承包土地经营另谋出路时，土地流转才有可能。在农业女性化背景下，农业生产成了农村妇女的基本职业，在大量男性劳动力外出务工的农村地区，妇女承担了绝大部分农活，成为农业生产的主力军。虽然从事农业生产的机会成本较高，但女性劳动力加之部分男性劳动力的季节性归乡务农，为承包地提供了所需的必要劳动力，可以满足基本的农业生产需要，土地作为基本的生产资料仍然是有价值的。女性劳动力的有效配给使得其家庭内的土地并不存在“富余”，这就一定程度上阻碍了土地流转供给市场的发育。

其次，农业女性化也阻碍了土地流转需求市场的形成。在农户“一家两业”的状况下，家庭往往以男性外出务工经商收入为家庭主要收入，农业收益是次要的，土地只起到最后保障的作用，农户在家庭资源配置时，并没有对土地进行最优的资金、技术和劳动力投入。农业生产的女性化虽然基本保证了农业有必要的劳动力投入，但在传统农业背景下，现代新型女农民成长的环境还未形成，强壮的青壮年劳动力仍然游离于农业生产之外，投入的仅仅是低效的劳动力。农业女性化维持着传统的农业生产格局，阻碍了农业规模经营的发展，从而也阻碍了土地流转需求市场的发育。

因此，尽管土地制度、价格制度等都是影响土地流转的重要因素，但相比之下，农业劳动力的充分转移，或谓农业必要劳动力的转移是更突出的制约因素。农村劳动力的非农转移主要是以个人为单位的，而不是以家庭为单位的，虽然近年来我国农业劳动力向非农部门的转移速度很快，但在一些发展相对较缓慢的地区，转移劳动力中男性仍占优势，妇女被固化在土地上成为农业的必要劳动力。在这种情况下，土地大规模的流转是较为困难的，只有农民家庭内部的劳动力发生充分转移后，特别是作为农业必要劳动力的女性从农业中转移出去，才会有利于形成土地流转市场。事实也证明，作为农业必要劳动力的女性能否从土地中转移出去直接影响着土地流转的规模。为此，在推进工业化、城镇化和农业现代化的进程中，必须建立健全农村养老保险等保障体系，减少农民对土地的依赖，大力发展二、三产业，加快农村女性劳动力的转移就业，通过减少农民人数，为土地流转和扩大农业经营规模创造条件。

（三）土地流转中仍然存在农村妇女权利不平等情况

华中农业大学狄金华、钟涨宝对河北省米村和湖南省石村进行不同类型村庄的对比调查^[7]，发现两个村虽然土地流转的程度不同，但都存在不同程度的农业女性化趋势，一方面，女性成为农业生产的主要劳动力，为男性劳动力转移提供了可能，另一方面，在土地流转过程中，女性又不得不面临自身应有权益受损害的现实。比较突出的情况，如女性应有决策权的损伤，当家庭内部男性劳动力外出后，虽然女性在农业生产中承担了主要劳动，但没有获得对农业生产（包括土地流转）相应的决策权。两个村的调查样本中，由夫妻共同做出土地流转决策的平均比例为54.8%，由丈夫做出土地流转决策的平均比例为39.1%，由妻子做出土地流转决策的平均比例只有3.5%，显然决策影响的性别比例是不对称的。另外，土地承包长期不变后，能否从家庭“继承”土地承包权就显得十分重要。在父亲和子女分家后，这种“继承”可看作农户之间的自愿流转。土地承包权虽然是一种不完全产权，法律没有明确规定可继承，但现有法律的修订使它逐渐具有物权性质，在30年甚至更长的承包期内，老人在无力耕种或不愿意耕种土地时，通常会将这些土地无偿均分给儿子耕种，父母的土地使用权为儿子占有，女儿无法从中受益，在土地流转过程中，仍然反映出女性“继承”权的缺失。这些情况都发生在家庭内部，对妇女生存发展的影响也不是主要的，但说明在21世纪的今天，农村一系列改革仍然会遇到传统势力的各种影响，土地流转制度本身是积极而进步的，但在根深蒂固的乡土文化影响下，其具体形态还是会不可避免地打下传统的烙印。

【注释】

[1]李蕊:《失地农民权益保障》，知识产权出版社2009年版，第102页。

[2]黄建伟:《科学设计政策　维护农民权益》，《国土资源报》2012年12月14日。

[3]临安市妇联:《临安市失地农村妇女就业状况的调查和思考》，2007年。

[4]郑良芳:《让农民从土地资本化中获益》，《浙江领导参考》总第373期。

[5]《农业信息报》2012年10月10日。

[6]浙江省农办:《我省农村改革发展三十年的成就，历程、经验及下一步的思路与对策》，《2008年度浙江省党政系统优秀调研成果汇编》，第81页。

[7]狄金华、钟涨宝:《土地流转中农村女性权益状况的实证分析》，《妇女研究》2012年第5期。