面临的新挑战

二、面临的新挑战

1.土地供需矛盾突出，传统风貌格局面临挑战

2000年以来，随着房地产开发的持续升温，以及传统城市各种现代职能（行政中心、商业中心、交通中心等）的确立，历史文化名城中的建设用地需求量不断上升，而与此同时，国家对土地的宏观调控又使得多数城市的建设用地指标相对紧张，土地的供需缺口不断扩大，老城传统风貌格局的保护与城市发展建设之间的矛盾逐渐显现。在部分地方领导眼中，对老城的保护被视为阻碍地区建设的绊脚石，甚至有人认为，老城中的建筑业已破败，基础设施配套也不全，对其保护将得不偿失，不如推倒重来，专心致力于新城建设。显然，种种思想误区是旧城保护中必须克服的发展桎梏。土地的供需矛盾已成为城市发展中的最大制约因素，在外向的用地需求得不到满足的情况下，名城的现代化建设只能借助于存量土地和传统地区的更新改造，面对这一背景，是大力投入资金，保护历史名城和传统街区，改善其基础设施条件和生活环境；还是与民争利，将城市的历史遗产弃置不顾，通过出让旧城土地增强政府财力，这种长、短期利益的矛盾无疑长期存在，其博弈过程已成为名城保护成败的关键所在。

2.政府财政入不敷出，历史遗产保护难以为继

由于受到相关法律法规和建设规范的约束、限制，历史文化名城在土地利用时会涉及方方面面的因素，城市在用地更新过程中往往掣肘诸多，很难像一般城市一样通过土地开发获取巨大的经济利益；而与此同时，历史文化名城的保护又是一项长期而耗资巨大的工程，需要持续的巨额资金投入，虽然省市政府甚至国家相关部委会拨出一部分专款用于名城的修复、改造和保护工作，但相比较而言，这些专项资金远远不够填补旧城保护所造成的经费缺口，尤其对于一些本身经济基础就相对落后的城市而言，单纯依靠上级拨款和地方财政，要实现名城保护的目的确实有些勉为其难。所以，当前的历史文化名城保护正陷于一种矛盾的境地:一方面，出于对历史文化遗产的尊重和维系，针对名城的土地开发制定了大量严格的规定和限制性要求，相当程度上减少了地方的财政收入；另一方面，名城的修复和保护又需要巨额资金，地方在支付这一笔费用时往往有一种“入不敷出、无能为力”的感觉，从而使得名城的保护工作难以为继。因此，如何正确处理好名城历史文化遗产保护与土地开发更新的冲突，实现共赢，切实解决名城保护的经费压力，这是一个比较现实的问题，也是一个难题。

3.土地开发依据不足，名城更新改造缺乏规范

国内历史文化名城大都是我国古代的政治、经济、文化中心，或者是近代革命运动和重大历史事件的发生地，其地面和地下往往保留了大量的历史文物与革命文物，反映了中华民族的悠久历史、光荣的革命传统以及深厚的文化底蕴，是全民族共同的瑰宝和精神信标，因此历史文化名城的土地开发应该区别于一般城市，拥有针对自身特征的开发指导依据。而事实上，绝大多数名城在用地建设时都普遍缺乏行之有效的参考规范，导致名城土地利用过程中出现了一系列不可持续的现象。现有的相关规划类型，无论是土地利用总体规划还是历史文化名城保护规划，其框架体系中都缺乏能够切实指导名城土地开发实践的内容:一方面，城市土地利用总体规划的主要目的是明确各类用地的供给量，调整土地利用的结构，对于作为历史文化空间载体的用地，则缺乏比较明确的开发建设措施；另一方面，历史文化名城保护规划主要是制定城市整体格局和历史风貌，城市历史文化街区，以及城市中文物古迹的保护措施，其中的定性内容比较多，而具体的土地开发建议相对较少，在指导用地建设时可操作性稍显不足。所以，当前国内历史文化名城在土地开发的指导依据性方面还有待进一步创建和完善。

4.城市个性特色不显，土地开发建设割断肌理

由于文化产业的投入多，收益周期长，因此国内多数名城并未将历史文化保护及相关产业链的开发作为自身的经济发展重心，相反，热衷于和其他城市竞争招商引资与地产开发，以增强地方的财力。在此过程中，一些名城摒弃了自身的地方特色和民族特色，一味追求高容积率和建筑的现代化、国际化，导致城市风貌“千城一面”，历史信息荡然无存。即使勉强得以保留的古建、古迹、历史街区等，也因为整体历史环境的丧失而成为被现代建筑包围的城市文化孤岛。城市发展的脉络和肌理被人为地割裂。历史文化名城大都拥有某些方面的独特魅力和文化价值，因而承担着传承民族精神、优良传统和地方特色的重任，名城土地的更新改造若不顾及历史文化方面的特殊性，必将危及城市特色的保持和延续，这在某种程度上而言，是对历史和后人的极度不负责任，甚至是一种“犯罪”。

5.多头管理弊端凸现，部门协调机制有待完善

按照《历史文化名城保护方法》（简称《方法》）的规定，历史文化名城所在地政府应设立历史文化名城保护管理委员会，由其组织、协调、监督辖区内历史文化名城的保护和日常管理工作；同时《方法》也指出，建设、规划、国土、房管、公安、财政、环保、城管、水务、旅游、园林绿化、民族宗教、文物等行政管理部门亦应根据各自的职责，做好历史文化名城的相关保护工作。但是，由于上述部门在城市的行政序列中处于同一级别，不存在隶属关系，在部门长期条块分割的惯性作用下，多头管理体制下的种种弊端实难避免。尤其对于土地这一稀缺性经济资源，无论是规划、建设部门，还是国土或者其他相关部门，都会从自身利益出发，运用部门权限，参与相应地块的规划、审批和建设管理。在这一过程中，由于不是上级主管部门，历史文化名城保护管理委员会往往形同虚设，难以发挥其应有的协调和监督职能，致使名城的一些建设项目出现违规现象，名城保护进展缓慢。所以，当前国内历史文化名城土地开发、利用、管理的协调和督管机制，包括机构职能等都还有待进一步完善。