扶贫产业发展面临的新机遇

玉树灾后重建在面临诸多困难的同时,将面对以加快经济社会发展模式转型为主线,以扩大内需、改善民生为立足点,着力调整经济结构,加快社会建设、保护生态环境、深化改革开放,保持经济社会平稳较快发展的新形势,玉树地区扶贫产业发展也将面临着新机遇、新挑战。

(一)新机遇

1.新时期的扶贫政策为玉树的扶贫开发提供了制度保障。

近年来,中国政府以科学发展观统领经济社会发展全局,着力加强经济社会发展中的薄弱环节,制定了一系列重大的财政支农、惠农政策。党的十七大报告对扶贫开发提出了“一个目标,一个加大,两个提高”的奋斗目标和任务,即到2020年基本消除绝对贫困,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度,提高扶贫开发水平,逐步提高扶贫标准。面对新时期的扶贫开发,中国政府又明确提出将更加关注区域差异,体现扶贫与发展政策的针对性,要把集中连片特殊类型贫困区域作为未来扶贫开发的重点。这些政策为玉树及同类的高原贫困地区、贫困人口提供了重要的政策和制度保障。

2.国家推动民族地区跨越式发展的历史机遇。

为推动青海等四省藏区经济社会更好更快更大发展,2008年国务院审议通过了《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》,从国家层面提出了一整套非常符合青海藏族聚居区实际的发展方向、重点领域、主要任务、重大项目和支持政策,提出到2012年,青海藏族聚居区城乡居民的收入要接近或达到西部的平均水平,重点产业和特色经济应该初具规模。2010年中央第五次西藏工作会议中又明确提出用3至5年时间集中解决青海等四省藏区经济社会发展最突出最紧迫的问题,把改善民生、社会事业发展、生态环境保护、基础设施建设作为主攻方向,实施重点突破,将推动玉树地区经济社会实现跨越式发展,带来历史性机遇。

3.新一轮西部大开发的战略机遇。

在西部大开发战略实施10周年之际,党中央、国务院再次召开西部大开发工作会议,胡锦涛同志指出,在新的形势下,深入实施西部大开发战略,促进西部地区繁荣发展稳定,事关各族群众福祉,事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局,事关国家长治久安,事关中华民族伟大复兴。国家将从民生、“三农”、基础设施、重点生态区、特色优势产业、重点区域开发、体制改革与开发等七大重点领域,对西部地区从财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、生态建设、人才、帮扶等方面加大扶持和资金、项目投入力度。对玉树而言,这是夯实发展基础、提升发展能力和缩小发展差距的新的历史机遇,也是玉树保持持续、快速、健康发展的重要推动力量。

4.国家财力不断增强,财政扶贫资金逐步加大,为玉树扶贫开发提供了财力保障。

随着国民经济的发展,国家财力不断增强,公共财政职能不断强化,财政资金正在逐步向农村倾斜,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区、困难基层、困难群众倾斜,这为玉树及同类高原加快扶贫开发进程提供了强有力的资金保障。同时,新一轮西部大开发战略的启动实施,国家在项目审批、资金投入、产业布局、金融信贷、人才开发、土地供给和基础设施配套等方面继续支持西部发展,也将为高原贫困地区的扶贫开发带来难得的发展机遇。

5.设立三江源国家生态保护综合试验区和开展对口支援的特殊机遇。

为支持青海藏区发展,中国政府制定了特殊政策,一是要建立三江源国家生态综合保护试验区;二是实行发达省市、中央机关和中央直属企业对口帮扶玉树等高原地区发展。针对玉树面临的突出困难和实际问题,北京市等中央部委将提供必要的资金、项目、人才、技术与产业支持,发挥最直接、最具体、最深刻、最深远的影响。这些政策将着力于创新生态保护体制机制,统筹改善民生,增强区域支撑能力,并形成稳定的对口帮扶合作机制,为玉树实现更好、更快、更大发展起到最直接、最具体、最深刻、最深远的影响。

6.玉树灾后重建的特殊机遇。

将玉树建成高原生态旅游商贸新城的灾后重建目标,给玉树基础设施建设、城镇建设、产业发展以及市场培育带来诸多特殊机遇。截至2010年底,在推进玉树灾后重建中,已完成投资50亿元,优先安排了城乡居民住房、教育、卫生等公共服务项目,统筹安排生产生活保障、市政、电力、通讯、城乡道路等基础设施和产业恢复项目,尤其涉及民生领域的项目投资力度较大,为未来发展提供了特殊机遇。

7.农牧区社会保障制度的不断完善为提高扶贫开发水平提供了有力支持。

近年来,中国政府对“三农”、欠发达地区的发展等问题十分重视,出台了一系列的支农惠农和支持欠发达地区发展的政策措施,特别是农牧区义务教育、新型合作医疗和最低生活保障等政策的陆续实施,对扶贫开发工作是一个有利促进和补充。随着这些社会保障制度的不断完善,因教、因病致贫问题将有效缓解,基本保障贫困人口的基本生存需要,为提高扶贫开发水平提供有力支持。

8.产业结构的调整为贫困地区农牧民增收提供了更广泛的增收渠道。

随着西部大开发战略、东西部协作、交通、通讯、能源和水利等基础设施建设工程和三江源自然保护区建设等生态建设工程的实施,为玉树等高原贫困地区调整产业结构、改善外部发展环境、发展可持续生计的扶贫产业,如特色经济、劳务经济和旅游经济等提供了更广泛的发展空间,也为贫困地区农牧民增收提供了更加宽广的渠道。

9.逐步形成的全社会共同关注、共同支持的良好局面为扶贫开发提供了强大动力。

目前,玉树等高原地区扶贫开发工作越来越受到各级党委、政府的高度重视和支持,已将扶贫开发纳入经济社会发展规划,并保证扶贫开发的重点投入。社会各界向贫困地区群众献爱心,送温暖,是对开发式和救助式扶贫的有益补充。各定点帮扶地区和部门从过去单一的给钱给物,逐步向政策宣传、观念更新、人才培训、科技推广、市场信息、产品销售等方面转变。同时,扶贫济困已成为全社会共同的行为,为改变贫困地区的贫困面貌发挥着重要作用。

(二)扶贫产业发展面临的新挑战

1.产业发展方面。

一是产业结构单一且层次低。传统畜牧业为主导产业、工业基本为空白等现状依然没有改变,市场发育度和培育度低,缺乏经济效益,经济发展仍处于传统畜牧业发展阶段。二是生态环境的约束性较强。土地沙漠化和草场退化加剧,保护生态的重要责任与发展经济的现实需求之间的矛盾凸显,产业发展的局限性较大。三是基础设施建设严重滞后。由于地广人稀,偏远封闭,行政覆盖网络稀疏,服务半径大,基础设施历史欠账多,城乡居民饮水难、用电难、出行难、通讯难等发展瓶颈仍然没有得到有效解决,直接影响了产业的发展壮大。四是市场容量较小风险大。由于深居内陆高原,远离主流市场,不仅制约着生态产业规模的扩张,也使企业难以实现必要的规模效益,导致投资者不敢轻易涉足,市场活力极其羸弱。

2.扶贫方面。

一是贫困状况呈现整体性和民族性的特征。由于自然环境恶劣、社会发育落后、基础设施差,扶贫产业发展缓慢,以及绝对贫困发生率高、返贫率高、贫困深度等问题在玉树地区表现出较高的同质性,少数民族贫困人口占玉树贫困人口的较大比重,贫困群众的整体性、民族性特征十分明显,给扶贫产业发展提出诸多挑战。二是生产生活方式落后,有相当数量的贫困人口仍未实现定居。由于受自然、经济、社会以及传统生产生活方式等各种因素的制约,目前仍有相当数量牧民群众处于逐水草而居的生活状态,给当地经济发展和社会进步造成了极大的困难,成为青海经济社会进一步发展和建设社会主义新农村新牧区的难点和障碍,也影响了可持续生计问题的解决。三是扶贫开发难度艰巨化。目前没有解决温饱的贫困人口居住非常分散零乱,多生活在高海拔的深山区、高寒边远牧区、自然灾害频繁区和地方病高发区,气候条件异常恶劣,成为扶贫开发难点中的难点,扶贫开发的艰巨性和复杂性,也直接影响到生态产业的培育和发展。