发展养老服务产业

到2030年，我国人口老龄化程度将接近国际上最高的水平，老龄人的健康养老工作已经日益成为事关我国经济社会发展全局的一件大事和要事，而社会化养老体系的建设必将成为支持老龄人实现“健康养老”的重要途径^[3]，而发展养老产业是实现社会化养老的重要途径。

1．当前我国养老服务业发展存在的问题

我国老龄人口的快速增长，老龄人需求的增多，将养老服务业发展推上日程。解决老龄人的生活照料问题，使其长寿的同时又能保证高质量的生活，已经成为全面建设小康社会的重大问题^[4]。

应该说，养老服务业在我国还处于起步阶段，是属于“朝阳产业”，发展前景广阔。但是，从当前情况来看，我国的养老服务业发展缓慢，存在着很多问题。主要有以下五个方面。

（1）对发展养老服务业认识不足，重视不够，投入较少，养老服务设施匮乏；养老服务业属公益性服务行业，投资回报率低，对社会资本吸引力不强。因此，政府对民办养老服务机构须大力鼓励、扶持、保护。

（2）当前，民办养老服务业发展中存在的主要问题是扶持民办养老服务业的政策较笼统、不够具体，较难实施。特别是财政补助政策难以兑现。因此，政府应制订切实可行的政策，在用水、用电、用地、税收等方面，对养老服务业进行优惠扶持，为各类养老服务机构平等竞争营造良好的政策环境，为动员社会力量兴办各类养老服务机构创造更好的条件。

（3）社会化养老机构覆盖面小，利用率低，市场供给缺口较大。应积极支持以公建民营、民办公助、政策补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业，进一步简化程序，降低运营成本，提供资金支持，减免相关税费。不断加大公共财政对民办养老服务业的投入，促进养老服务业健康发展。

（4）养老服务内容及方式单一化、简单化，各服务机构的综合服务能力较弱，全面推行社会化养老服务，解决居家养老最迫切的实际困难还有很大距离。

（5）养老服务从业队伍总体素质不高，专业技能缺乏，服务意识淡薄，发展养老服务业的法规政策不到位等，制约着养老服务业的发展。

2．充分发挥政府在发展养老服务业中的作用

（1）发挥政府的主导作用。

养老服务业的发展不能单纯依赖政府，需要社会企业和机构的广泛参与，但是政府在其发展中的主导作用是不能忽视的。概括起来，政府在这方面的作用主要有如下两个方面。

①加强制度保障。

近年来，省、市各级政府先后制定出台了发展养老服务业的一些政策法规，但存在着原则性较强、体系性较差、落实难度大，以及经费投入不足、指导不力等问题。有些政策只有定性的要求，没有定量的措施，在财政资助等关键问题上很难操作，使得一些长期性、根本性、全局性的问题难以得到有效解决。各级政府应把养老服务纳入法制化的轨道，把养老服务业作为服务业发展的重要内容，纳入经济社会发展规划，专门制定养老服务业发展计划，科学规划，合理布局，有效配置和利用社会资源，建立政府主导、部门配合、社会参与的养老服务业发展管理体制和工作机制。

②加大监督管理力度。

养老服务体系的良性运行需要政府的有力监督和高效管理，只有有力监管，养老服务的各个环节才能有效衔接，资源才能得到合理利用，老龄人的合法权益才能得到保障。一要加强养老服务法规政策落实情况的检查，确保养老服务政策的落实；二要加强对养老服务机构的监督管理，建立健全养老服务机构建设标准、服务标准、等级标准等行业规范，建立一整套职责明确、指导性强、便于操作的监管体制。

（2）进一步加大财政对养老服务业的扶持。

政府对养老服务业的财政支持可以从如下三个方面着手。

①建立良性财政投入机制。

随着社会经济的发展和人们对社会养老需求的增加，政府对养老服务事业的投资也应逐步增加，逐步建立健全合理的养老服务业经费投入机制。由于各地经济发展水平不同，养老服务经费投入机制应该坚持低标准起步、逐步增加的原则，省级财政应加大对经济薄弱地区的补助力度，可以按一定比例予以转移支付或者安排一定的引导资金。政府对养老机构的补助，要符合养老服务业发展规划，把握需求重点，有针对性地对养老服务设施和项目进行专项资助。比如，对养老服务设施新建和改造，对居家养老服务工程和项目进行专项资金扶持。

②加大政府补贴力度。

养老服务行业是一个无利或微利的福利性行业。政府的补贴应成为养老服务机构经费来源的一个重要部分。可按床位数量对养老服务机构、设施建设、实际收住老人的运营成本等，给予一定比例的资助，逐步把政府资金投入的重心从建设、开办养老服务机构，转到解决老年服务需求上来。补贴主要是两大块：一是开办经费，二是运营经费。开办经费可根据规模大小给予相应的补助，运营经费可按核定的床位数给予相应的床位补贴。

③积极推行政府购买服务。

政府购买服务主要是指政府为老龄人居家养老购买服务。政府购买服务的运作机制是政府扶持、非营利组织运作、社会参与。政府购买居家养老服务，受益的是广大的不能进入养老机构的高龄、独居、困难的老人，政府花的钱远远小于机构养老，政府花同样多的钱，可以使得更多的老人享受到居家养老的社会服务。

3．建立养老事业推动机制

为了有效促进养老服务事业的健康发展，政府需要采取如下的推动机制。

（1）规划引导。

把老龄事业纳入地区“五年发展规划、重点政务目标、年度财政预算和民心工程项目”中去，有效解决发展养老事业必需的组织建设、政策依据、经费来源、督办程序等行政权属问题，为社区养老服务事业的开拓发展奠定稳固的社会基础。

引导和鼓励民营养老机构依法设立、健康发展，享有同样的政府补贴权利。并允许它们以中介组织形式代行养老工作的监督指导职能，与各类养老服务设施和专业服务单位建立稳定的监督指导关系，创新社会管理服务的形式和渠道。

（2）逐年加大财政投入。

逐年增加居家养老事业经费投入，不断拓展政府补贴服务受益面，使各类老龄困难群体及时享受到党和政府的温暖。

（3）整合资源、配套建设，保证养老服务设施均衡发展。

市、区政府要积极整合所辖区域内各种人力物力资源，参考行政分布、人口密度、项目配套、服务便捷等因素，统筹解决养老设施建设的结构布局问题，以形成覆盖全区域范围的三级老年服务设施网络，协调现有各类养老机构的作用，鼓励引导民营企业创办养老院、养老服务中心、社区服务站，创办应急呼叫服务中心、老年配餐中心、老年洗衣站点等，有效地发挥社会化养老的载体服务功能。

4．健全和完善养老产业体系

（1）我国当前养老产业严重不足。

由于我国长期沿袭传统的家庭养老模式，社会化养老体系和老年服务产业发展欠缺，随着人口老龄化进程的加速，社会养老资源已经处于全面匮乏的境地。养老产业严重不足，表现在如下三个方面。

①从养老基金的储备来看，养老保险基金的“空账”高达1．3万亿元。

②从养老机构的数量来看，截至2008年底，我国各类老年福利机构37　623个，养老床位245万张，仅占60岁以上老龄人口的1．5%，不仅低于发达国家5%—7%的比例，而且也低于一些发展中国家2%—3%的水平。

③从养老服务队伍来看，全国老年福利机构的职工只有22万人，其中取得养老护理职业资格的仅有2万多人，业务能力和服务质量还无法满足老龄人的护理需求，而老年健康管理与医疗机构的发展更是严重不足。

（2）推动整个养老产业体系发展的建议。

应对人口老龄化的挑战，需要从整体出发，推动整个养老产业体系的全面发展。为此，提出以下三点建议。

①在养老基金的储备环节，建议财政部、国家税务总局等部门出台相关支持政策，鼓励商业保险机构大力发展养老保险业务，加快研发各种养老保险、企业年金、个人年金产品，着力完善老年经济供养体系。

②在养老机构的建设环节，建议由民政部、人力资源和社会保障部根据各地区经济发展水平差异和老龄人养老需求差异，尽快研究并出台各类养老机构建设等级标准和服务标准，加强从业人员的职业化建设，建立起规范的从业资格认证制度，完善监管体系。由保监会会同有关部门研究制定保险机构延伸产业服务链条、保险资金投资养老养生机构设施的相关办法和实施细则，尽快推动此类民生建设项目的实施和养老养生产业的发展。

③在养老服务的提供环节，建议卫生部、民政部、保监会出台相应的政策，鼓励商业保险机构及其他社会资本进入健康管理和医疗产业，增强老年医疗服务能力。