建构一体化意义上的区域规划的重要性

第三节　建构一体化意义上的区域规划

由于行政区划改革属于法律层面的范畴，调整的局限性与困难度都比较大，因此，通过改革区划的途径拓展区域间政府横向合作的程度可能比较有限。但是，如果我们换一种思路，从区域规划的角度考虑，可以尝试在长三角各地方政府共同参与和协商的基础上制定区域发展的整体规划，以此弥补行政区划对经济区域化发展的阻隔效应，缓解和减少区域内产业同构与重复建设的现象，从而提升长三角地区的经济效能与整体效益。

就性质而言，规划是次于法律的第二法则，是经济社会发展的纲领。做区域规划的目的主要是通过统筹规划，避免不必要的重复建设和市场壁垒，使生产要素充分流动，发挥市场配置资源的机制。但是，通过什么方式来制定怎样的区域规划却是摆在我们面前的一大难题。区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会涉及部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。

世界主要的几个城市经济圈基本上都有一个宏观区域规划，这些规划随着经济环境的变化逐步调整、完善。从1956年到1999年，日本政府就先后5次对东京都市圈的规划和开发进行修改和调整。1956—1961年，第一个东京圈建设方案把国土开发和经济建设目标转为“矫正地区差别，谋求地区间均衡发展”，在大城市沿海地带围海造陆，构筑环太平洋临海工业带；1965—1970年，第二个东京圈建设方案则开始规划东京湾城市圈“一都七市”范围，以缓解东京及周边大城市由于人口和产业积聚过度带来的弊害；1976年的第三个规划建设方案仍然着重于促进人与自然的和谐，开始限制在东京圈内新增设工厂；1986年的第四个规划建设方案，则注重培育和发展技术创新据点和国际交流据点；1998年的第五个方案，重点落在了寻找各个区域个性化发展和多样化选择上。

从国内外区域经济发展战略的路径选择看，不同行政区划之间的城市以协调互补来实现共同繁荣，是当今世界区域经济现代化发展的必然趋势。西方城市规划学者认为，解决城市问题不能局限于各自狭隘的单一范围内，必须走联合协调互补之路。美国学者芒福德在阐述其区域整体发展理念时就曾明确指出，真正的城市规划必须是区域规划。所以，长三角都市圈的发展也必须纳入一个整体规划的格局中，减少不必要的产业同构与重复建设，加强区域联动式发展。

区域经济整合的发展必然要求加快快速通道、港口、机场等人流、物流设施建设。由于缺乏统一规划，地方政府恶性竞争、互相压低地价、税收补偿、基础设施重复建设等依然存在，扭曲了市场配置资源的机制。譬如，长江三角洲很多城市提出建设机场的问题，长江三角洲港口建设也缺乏统筹考虑。基础设施领域的重复建设不仅会带来资源浪费，而且也影响到大都市经济圈空间结构的发育和完善。所以，正如国家发展和改革委员会中国宏观经济学会的一位研究人员所指出的:“将都市圈的规划纳入国家的5年计划的时机到了。”他进一步表示“每一个发展阶段的不同，国家规划的内容也就不同。新中国成立初期，整个工业产值也就几十个亿，现在，我们的工业总产值是几万个亿。随着产业规模的扩大和工业化的发展，从空间结构上来看，产业向一个一个区域内集聚，这样的趋势已经越来越明显。但是，我们可以设想，随着人均收入的提高，随着产业规模的扩大，一个地区的产出，可能就越来越不用向外运输了，越来越趋向于满足本地区人口的需要”。“比如说钢厂，我估计，在长三角地区，一年消费的钢材就得有5 000万吨。但在现代市场经济条件下，一个钢铁联合企业，最佳的规模也就是2 000万吨。过去一个鞍山钢厂就可以把全国需求的钢生产出来，现在，在长三角地区，至少就需要两家达到最佳生产规模的钢铁企业，可以存在两个宝钢。过去，全国有一套相同的产业结构，全国所有的需求全满足了。而现在，变成一个一个经济区内的产业体系，满足这个区域内的需要。比如钢厂，它的下游就有一系列的相关产业，造机械的、造汽车的、造房子的，都要消费钢材，与钢厂配套的产业群体就有一大批。这些产业群体可以满足在这一区域内集聚的人口的需要。这就是为什么会出现区域化现象的根源，它是经济发展的内在要求。到了‘十五’、‘十一五’期间，中国经济首先是在珠三角、长三角、环渤海地区出现上述现象，就是一个地区的产出基本被这一地区的消费所消化”。应该说经济的区域式发展正在成为现在及未来一段时间的基本战略方向，所以做好区域规划也就成了当务之急。

国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣也这样认为，“以前也做过长三角、珠三角的区域规划，主要都是政府在推动，实施效果并不好。现在，地方政府和企业有了内在要求，希望走到一起，打破行政边界。因此，现在再来做区域规划，体制条件、市场条件都更加成熟了，做区域规划，是时候了”。按照王一鸣的分析，首先，中国已经出现若干“具备条件”的地区，像长三角、珠三角、成渝地区以及长江中游的南昌—武汉—长沙三角地区等；第二，从中国的自然地理条件看，平原地区十分有限，只占国土面积的12%，未来经济的空间结构，必然是走向聚集的形态，这样才有利于土地资源的有效利用；第三，中国的经济发展，将进入“重化工业化”的阶段，而重化工业是资本密集型的，要求一定的规模，分散是不经济的，而且，重化工业也需要一定的服务业支撑，因此就比较适合在大都市圈发展。像日本的重化工业，绝大部分集中在“三湾一海”地区。同时，重化工业是大运量，交通要便捷，一般要在沿海、沿江地区配置；第四，一个国家的竞争力主要体现在若干有竞争力的区域，这些区域是一个国家参与国际竞争的主要载体。现在的国际竞争，除了区位条件、资源禀赋等“不可流动”因素外，更多地取决于“可流动”因素，比如资本、技术、管理、人才等。而大的都市圈在聚集这些“可流动”要素方面具有明显的优势。因此做好以长三角、珠三角为代表的大都市圈发展规划、促进区域良性整合，已经成为国家经济、社会发展的必经阶段与必要过程，逐渐上升为国家发展战略的高度。

对于长三角来说，应该针对该区域内布局分散、高度同构、竞争加剧的严重现实，突破现有的行政区划束缚，遵循经济技术梯度转移规律，合理部署全新的生产力布局和经济发展布局，制定实施统一的区域经济社会发展规划。从调动整合整个长三角区域内城镇空间布局和产业空间布局出发，加强重大交通设施和信息能源设施的协调对接，对区域内重点产业的布局、要素市场及区域创新能力的培育进行整体的规划，实现大型跨区域的市政公用设施的共建共享，建立统一的市场环境和市场机制。逐步形成以上海为龙头，以苏南浙北为两翼，环太湖地区核心腹地的规划协调机制和经济布局调整机制。

国家发展和改革委员会规划司的一位官员在江苏、浙江、上海主办的“长江三角洲经济和民营企业发展论坛”上作演讲时指出，从国家的角度，我们希望长江三角洲地区成为最大的经济区，最大的制造业基地，最大的人口居住区，人民生活最舒适的“人间新天堂”。当今世界经济发展，一是靠科技，二是靠区域经济。中国前20年的经济增长是在一个一个行政区域内实现的，每个省区相对是独立的。而今经济全球化、区域经济一体化已成为潮流，光靠行政区是不行的，长三角要走出春秋战国的时代，打破行政区域的限制。从行政区经济走向区域经济一体化，需要中央政策有很多改变，需要一个整体区域规划。政府要依法行政，依规划行事。目前的规划还不适应要求，要改革规划的方向。要从产业规划转向空间和区域的规划。要对长三角主体功能定位，进行区域规划，由全国人大常委会批准，决定你可以干什么，不可以干什么。树立以人为本的新发展观，规划好人的生存空间，使GDP的增加与人的生存发展更加协调，地方政府更应调控空间均衡、区域均衡^[29]。

考虑到长三角无论是经济总量、吸引外资，还是固定资产投资水平、进出口贸易量都在全国具有举足轻重的地位，搞好这个区域规划，对于提升区域创新能力、区域竞争力，带动辐射，服务全国，投身经济全球化都有重大意义，因而长三角规划的制定工作已经率先在2005年被纳入我国国民经济与社会发展“十一五规划”中，以便为其他区域规划探索经验。一名发改委官员强调，“一省一市能解决的问题，不纳入区域规划”，长三角区域规划将致力于研究长三角各省、市都十分关注，但难以协调的问题。长三角区域规划将明确长三角地区在全国经济与社会发展中的地位、作用、战略目标、发展方向及发展重点。从新近成立的长三角区域规划编制领导小组办公室获取的消息称，该区域规划将包括九方面内容:一、区域的整体定位以及各城市的职能与分工；二、城镇体系发展和城镇布局；三、港口、机场等综合交通网络建设；四、产业空间布局以及发展目标、方向；五、水、土地等资源的开发、利用与保护；六、生态环境保护、治理与灾害防治；七、科教信息资源整合与人力资源开发；八、对外开放与市场体系建设；九、其他一些需要跨省区规划解决的问题^[30]。

从中央发改委的这一举措可以看出国家已经正式把长三角的规划发展纳入国家的发展格局中来考虑，对长三角区域规划编制工作的启动是一个正式的信号，为苏浙沪三省市区域经济合作的深化体提供了一个良好的契机，标志着长三角都市圈已经开始迈入一体化发展的实质性阶段。与此同时，加强长三角区域各城市的发展规划协调还应该注意以下几个方面的问题:

1.必须树立大区域、大市场的整体观念，从区域一体化的角度把握规划中基础设施的利用效率和长期收益率。地区发展规划要充分利用现有的机场、港口、高速公路、电站、水库等重大公用设施，重视基础设施的网络化建设，增强资源共享的便利性和有效性，减少预期不佳的投资项目，杜绝盲目发展的形象工程、政绩工程。

2.开展规划协作，保证重点工程项目、战略工程项目的先行权、主导权。由于长三角各个城市分属不同的行政级别和不同的市场空间，地方发展利益有时难免要与区域整体发展利益产生不和谐甚至冲突。对此，长三角各城市都应当本着协商一致的原则，确保国家和区域重点建设项目、战略项目按计划完成。为此，在各城市规划工作中倡导相互协作的精神，加强预案研究和规划。

3.重视软项目发展规划的协作，不断提升发展规划的协作水平。随着社会发展和科学进步，经济发展中知识和管理作用越来越高。长三角区域发展规划的协作也不应该停留在基础设施建设、产业分布和结构调整等方面，而应当重视知识和管理的规划发展以及相互之间的协作，共同应对不断开放的区域经济所必须面对的经济全球化、信息化浪潮，适应新经济的发展形势。

本书以为，首先区域规划涉及众多的平级地方政府，彼此无隶属关系，所以要协调一致本身就存在很大难度。在发达国家，都会设立一个地区发展委员会，或者叫地区发展规划署。因此，可以考虑成立一个“长三角规划委员会”，统一行使区域性经济与社会问题的管理权，由它来决定这个地区发展什么产业，建设哪些基础设施，有一个整体性的规划与决策。中央政府应该作为协调方，与区域的各成员政府共同参与区域的规划工作，每个成员政府拥有一张投票权，按照少数服从多数的原则或者其他一些大家都可以接受的标准进行规划的制定与审核。

再完美无缺的规划如果得不到落实等于一纸空文，所以，问题的关键还在于区域规划的落实。在这方面，我们也可以借鉴国外的一些做法。比如，欧盟按照各国GDP的比例共同设立了一个公共基金，用于公共的目的。这种国家间的机制也可以运用到国内地方政府之间，可以设想地方政府能够共同投资设立公共基金，用于区域内的建设；借鉴世界贸易组织的做法，组建半官方的协调仲裁委员会，一旦出现地方保护难以合理解决经济纠纷时，需要这样的机构作公正裁判，谁不按照规划行事就应该受到相应的处罚。需要从政策层面、法律层面保障规划落到实处，以体现区域规划的“刚性”；此外，还可以选择影响一体化最突出的一些问题，如招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、工程招标、信息共享等方面，通过共同协商，形成长三角区域内无特别差异政策的协议、公约、规则或法规。又如，2010年的世博会正在开始筹备，这个活动不仅是上海的机遇，也是整个长三角的机会，对于进一步整合长三角实现更完整意义上的一体化是一个良好的契机。以前，关于协同发展的话题有很多，但是真正实质性的举措总是有限。如今，围绕世博会这个商机，大家可以一起规划、分工合作、共同得利，既有了积极性又有可行性。可以先成立一个以世博会为基础的协调机构，以此为经验，慢慢发展完善形成多功能的协调机制。

其次，要使区域规划真正成为指导该地区开发建设空间行为的行动纲领，必须重视公众的参与。在规划过程中除了有中央政府（主要是发改委和其他一些相关部委为代表）作为主要组织者外，还应接纳长三角各地方政府的代表作为成员参与区域规划的编制。广泛吸收代表各种利益的非政府组织、人大代表、企业家和专家学者等各方面人士参加，在充分交换意见集思广益的基础上，加强彼此间的沟通，共同寻求合理解决区域规划中各种利益冲突的有效途径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全社会根本利益的区域规划。在市场经济的条件下，对规划的实施也不能单纯依靠政府部门的管理，需要继续保持政府与公众之间的沟通，使公众与政府密切配合，共同做好城市与区域的治理。

最后，有别于西方国家，我国对区域规划尚无立法，一直以来都是通过行政手段保证规划的执行。但是，随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。所以，应改变区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市规划法》和草拟《城乡规划法》中，能够明确规定区域（城乡）规划应有的法定地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划法》，明确区域规划的地位和作用，将区域规划实施的保障机制用法律制度的形式确定，以逐步确立区域规划的法律地位。同时还应对传统区域规划的理论和方法进行必要的革新，使其能在全球化、城市化和市场化的进程中，更好地发挥对区域空间的规划指导和调控作用。如此，才有可能真正发挥区域规划的真正作用，在一定程度上突破地方间各自为政的局限，实现长三角区域经济社会共赢基础上的协同发展。

【注释】

[1]林尚立著:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第14页。

[2]同上注，第313页。

[3]同上注，第19页。

[4]谢庆奎:“中国政府的府际关系研究”，载《北京大学学报》2000年第1期。

[5]同上注。

[6]主要指在区域经济推动下所形成的中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

[7]如上海是直辖市，杭州、南京是省会城市，宁波是副省级城市，其余十几个城市是地级市，表现为不同行政等级城市间的斜交横向关系。

[8]杨善华、苏红:“从‘代理型政权经营者’到‘谋利型政权经营者’”，《社会学研究》2002年第1期。

[9]胡荣涛等:《产业结构与地区利益分析》，经济管理出版社2001年版，第140—143页。

[10]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第14页。

[11]政治形态的研究表明，“当政治权力随着决定它的经济关系发生变化时，整个形态也将发生变化”。见林尚立著:《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第40—41页。

[12]引自林尚立著:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第316页。

[13]目前参与长三角一体化计划的16个城市中有直辖市、省会城市、副省级城市和地级市4种行政区类型，处于不同的区划等级，在整个国家中所处的地位、条件等都各不相同，彼此间关系也比较复杂。

[14]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第24页。

[15]同上注，第334页。

[16]长三角未来的发展格局应该是“一核两翼”的空间布局。“一核”是处于长三角大都市带核心的上海大都市。进入21世纪，上海全面加快向国际经济、金融、贸易和航运中心的迈进步伐，与之相匹配的交通、通信、信息、物流、研发等诸多服务功能方面都有了较大的突破，使得上海成为长三角地区无可争议的中心和龙头。“两翼”是以南京为中心的北翼和以杭州为中心的南翼。

[17]林尚立:《政府间合作与地方区域发展》，http://www.sirpa.fudan.edu.cn/CPSonline/developments/news/00403.htm。

[18]资料来源:维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/。

[19]这22个省不包括内外蒙古、青海、西藏等地。

[20]地市一级的行政区划演变过程:解放后，我们延续旧体制，实行“省—地区—县—乡镇”虚四级制。地区是虚的，是省政府的派出机构，不是一级政府。所以有省长、县长，但是没有地区长，只有行署专员；省和县能建立人民代表大会和职能局，地区不能。但后来地区就慢慢“实化”了。20世纪80年代以来，“地改市”和“县改市”全国开花。大约在1983年，江苏省和辽宁省下辖的几个地区开始改市。地区一级原来算“虚一级”，实的算“半级”，但地改市后形成自中央到县的“实三级”，因为这一级的市已经建立人民代表大会。当时考虑想靠中心城市带动几个县的经济发展。另一个举措是县改成县级市，也有改成地级市的。“县改市”就是把经济发达的地方切一块，通常是把县改成市。初始想法是用此带动整个县的发展。这两个做法在实践中有一些困难。像江苏的常州、无锡等市，带动两三个县是没有问题，但对于像扬州那样经济较弱的市，八九个县怎么带得起？但对政治与行政权力的强烈追求促使全国除老少边穷的地区外，大部分都改了。

[21]这14个中心城市分别是重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州、青岛、宁波、厦门、深圳、长春、南京、成都。

[22]林凌著:《中心城市综合改革论》，经济科学出版社1992年版，第489—490页。

[23]其余13个市依次为沈阳市、成都市、南京市、西安市、长春市、济南市、杭州市、重庆市、大连市、青岛市、深圳市、厦门市、宁波市。

[24]刘君德、汪宇明著:《制度与创新:中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社2000年版，第7页。

[25]　林尚立著:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第328—329页。

[26]陈小京等著:《中国地方政府体制结构》，中国广播电视出版社2001年版，第57页。

[27]谢庆奎等著:《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社1998年版，第21—22页。

[28]比如，在这方面上海曾经获利不少。对上海来说，没有1958年国务院将宝山、嘉定、松江等10县划归上海，就没有上海今天的城市规模与发展水平。

[29]“改行政经济为区域经济发改委重画长三角蓝图”，《香港商报》2003/8/23。

[30]资料来源:人民网，http://www.people.com.cn/GB/paper40/13462/1206042.html。