区域经济一体化对行政区行政的重构

第三节　区域经济一体化对行政区行政的重构

全球化视野下区域主义的重新崛起，一方面使国际分工不断深化，各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。这种区域间的激烈竞争，已经很大程度上表征为地点（地域）的竞争。美国哈佛大学的国际权威竞争战略专家M·波特在《竞争论》一书中，专辟一篇讨论地点的竞争问题，并提出著名的“地点的悖论”。他认为，“经济地理在全球竞争的时代里，涉及一个悖论:当一个经济体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进入21世纪后，地点只会更重要。”^[24]为了回答这一问题，波特教授根据客观的横向国别研究，得出结论:区域产业集群的诞生、发展和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力息息相关。而地点的竞争能力的高下，关键又与地区政府能否更好地发挥作用，积极制定合理的产业集群政策有很大关联。

中国目前进入了一个以区域板块在经济舞台上领衔主演的时期。这一倾向已经在国家战略政策的导向方面有所显露，如我国在《“十五”计划和2015年远景目标纲要》中强调了“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展”的基本原则，这体现了强化区域优势以及实现区域经济优势互补的思想，主张各地区应该在国家规划和产业政策指导下，选择适合本地条件的发展重点和优势产业，避免地区间产业结构趋同，促进各地区经济在更高的起点上向前发展，积极推动地区间的优势互补、合理交换和经济联合。国家从宏观战略的角度为区域经济的发展开辟了道路，也增加了由各自为政的地方行政区行政走向一体化空间内的区域合作行政的可能性。

上述情况说明，全球化加速和加深了区域化和区域竞争，突显了地区（地域）竞争的重要性，而这种竞争在形态上已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，更多的是表现为区域“竞争优势”层面上的竞争。以地方政府为核心的公共管理主体必须发挥其公共职能，为区域经济的统一及区域竞争力的提升创造良好的外部条件与制度环境，区域合作行政由此具备了产生的前提。

与此同时当下的地区发展失衡问题与资源集中方式有关，这是市场体系正在国家范围内扩大其作为空间的结果，因此，国家需要相应的掌控市场，把市场体系纳入到国家的整体政治空间中。这其实是一个社会一体化的过程，即，国家在治理原则上将尽量扩大以契约方式构建政治秩序的原则。而这种需求也必然体现在区域式发展中的地区关系协调之中。一般来说，契约规范的普遍化并升华为政治秩序原则，与统一市场的形成有关。但市场体系的扩张可能带来极化效应，从而加剧地区间的失衡，使大的地域内强制性方式一步步加强甚至走向极端，从而进一步压缩市场体系的活动空间。以非市场经济手段来拉平区域间的差异，是与市场经济原则相矛盾的。有研究认为，中国在20世纪90年代及可见的未来，将仍是世界上自然地理、人口资源及经济社会差异最大的国家之一。因此，迈向一个统一的市场经济的路途仍然很远，地区间的差距在一定时间内仍将存在，问题在于，如何使这一差距保持在不影响国家统一、社会稳定的范围内？如果，汲取资源是提高国家能力的必然选择，城市化是积聚资源的最有效的路径，那么，如何克服因为资源汲取、因为发展失衡所带来的不良后果？作者以为走出这一困境的出路在于实施区域合作的战略。

根据上文的分析，区域经济一体化的本质含义是建立共同市场，经济一体化作为一个超越行政区划层面的制度建设，有助于节约各地区之间的交易成本，降低各自的市场风险，减少各地方之间的贸易摩擦，以制度化方式建立公平、公正、公开的市场竞争规则，处理贸易冲突和争端解决机制。在长三角区域经济一体化中，各地区通过越来越多的贸易交换、资本投资，以及其他各种经济联系，使一地的经济与外部区域相结合；从整个长三角区域范围来观察，则是各地区经济相互渗透、相互交织和相互依赖，从而使各地区的市场和经济运行密切联系起来。所以，长三角区域经济一体化就是在其所包含的10多个行政经济区间形成相互联系和依赖的机制，使各种交易和流通的障碍减少和消除，实现经济社会效用的最大化。

一直以来，地方政府作为诸侯经济与地方利益的代言人，其权力与职能是指向区域内部的，即搞好行政区范围内的发展指标是其终极目标，与外部的各种交流、合作或竞争关系都是以维护本地区的经济增长为根本出发点的，因此表现为是一种内向型的、政区基础上的行政管理体制与方式。而在当前的中国，长三角区域有江浙沪3条省界，16条市界，其一体化最大的天敌是依附于行政区划背后的行政壁垒、压力指标和地方保护主义，长期以来形成的各自为政、自成一体的行政区行政定势已经成为长三角未来发展的最大的制约因素。例如近年来引起共同关注的太湖污染问题，固然跟区域内的工业化、城市化进程有关，但与日趋加剧的行政壁垒和地区分割有着更为密切的关系。

从体制上看，政府的行政干预直接介入了市场主体的经济行为，从而使得市场主体的行为选择非理性化。然而，从中国的发展实践来看，尽管市场化的改革已经取得了突出的进展，但是市场的力量仍不够强大，不足以完全冲破行政力量对它的限制，经济活动仍在很大程度上以行政区域为单元，各行政区域之间的经济联系仍多少受到当地政府的制约。从世界各国的发展经验来看，解决区域间经济发展的矛盾关系完全寄希望于市场型协调模式往往只能是适得其反，因而必须借助于政府干预型协调模式^[25]。换言之，在协调区域差异，推动区域经济一体化方面，行政与制度层面的正式强制性模式要优于市场及社会非正式诱致性模式^[26]。对于像中国这样的发展中国家以及市场经济发育尚处于幼稚阶段的现实国情，强化区域经济发展中的政府干预既是发展政府主导型市场经济的需要，也是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。

市场经济在区域内的统一首先要求政府行政与政策的统一。市场经济的发展以及长三角区域经济一体化趋势必然要求政府改变原有的思维惯性与行为方式，放弃自身的一部分利益，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此更大的利益。政府可以通过制度模仿和创新发挥熊彼特意义上的“公共企业家精神”（public entrepreneurship），辅助、促进、倡导或者主持一些经济活动，推动经济的发展。事实上，区域行政与区域经济间有着明显的区别，区域经济的主体是企业，而区域行政的行为主体是地方政府；但同时两者间又有着密不可分的联系。事实上，正如作者的相关研究认为“区域合作行政的目的在于为区域经济一体化创造条件，提供具有可操作性的区域政策工具与管理方式。”^[27]一方面，可以借鉴西方国家的政策一体化策略，在经济区域范围内，各地方政府通过调整、协调或对彼此政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。因此，围绕国内各区域经济一体化状况，可以有选择地在一体化的基础性领域，制定和实施统一或对接的区域性政策与管理服务标准，区域政策监督与评估机制等；另一方面，制定与完善各类区域性功能政策。主要从区域竞争政策、区域发展政策及区域合作政策等几方面入手，为区域一体化市场的形成提供区域性公共政策与管理支持。所以，区域经济一体化包含着促使地方政府的公共管理体制与模式转型以适应其发展需要的必然逻辑。

此外，随着近年来工业化和城市化的推进，引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，传统地区性公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，其结果也萌发了复杂的区域公共问题，一系列地方环境、治安、社会等问题具有外溢性（spillover）、流动性和跨行政区域等的特点，已经超越了地方政府能完全控制的范畴，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，地方间形成相互依赖与融合状态，区域性和区域化的广度与深度得到前所未有的倍增，这就需要各地方政府进行合作治理解决。因此，正如有学者所认为的一种有别于全球治理（国际公共管理），国家公共管理及地方公共管理的区域治理模式（across boundary governance）正在迅速凸显和逐步成形，区域治理面对和需要解决的是区域性公共问题^[28]。这种现实需求必然会对地方行政属地化的行政管理的思维和模式产生强烈冲击，需要我们重新以一种区域一体化空间内合作行政的行为方式进行经济、社会的公共治理与服务。具而言之，区域合作治理是当今开放社会和无缝隙社会的产物，基于区域合作行政体制基础之上的区域治理模式以公共问题和公共事务为价值导向，摒弃了传统的、内向型行政或单边行政的弊病，奉行区域性行政和合作治理的哲学观，把大量跨行政区划的、外溢性公共问题和区域性公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理^[29]。此外，长三角区域经济一体化已经作为国家的一个重要发展规划，被提上议事日程，这也为加强政府间合作、协调地方政府间横向关系的良性发展提供了一个重要的体制和制度保障，促使长三角16个城市政府把地方公共政策与发展战略的制定与执行置于整个区域的范畴内通盘考虑。综上所述，地方经济、社会及公共治理与服务等区域化融合发展的趋势及国家行政力量的导向已经成为消除区域内行政壁垒，加快地方政府间关系从对立、竞争转向合作—共赢的强大合力，促使行政区行政向区域合作行政的范式转型。

【注释】

[1]Balassa B.（1962），The Theory ＆Economic Integration，London:Allen ＆Unwin，p.10.

[2] 具体可见第一章对长三角概念的界定。

[3]http://www.21cantonfair.com/gb2004/czzx/view.asp？id＝1074。

[4]陈才庚、张惠忠，“加速推进长三角区域经济协调发展的基本思路”，载《嘉兴学院学报》2003年第5期。

[5]郝寿义等主编:《区域经济学》，北京:经济科学出版社1999年版，第9—14页。

[6]如亚当·斯密的绝对利益理论、大卫·李嘉图的比较利益理论、赫克歇尔等的要素禀赋理论等。参见张可云:《区域大战与区域经济关系》，民主与建设出版社2001年版，第243—247页。

[7]周起业等:《区域经济学》，中国人民大学出版社1989年版，第64—65页。

[8]耦合（coupling）是物理学的一个基本概念，是指两个或两个以上的系统或运动方式之间通过各种相互作用而彼此影响以至联合起来的现象，是在各子系统间的良性互动下，相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。例如两个单摆之间连一根弹簧，它们的振动就彼此起伏，相互影响，这种相互作用被称为单摆耦合。

[9]周起业等:《区域经济学》，中国人民大学出版社1989年版，第72—73页。

[10]空间相互作用与扩散理论主要是关于在空间背景下地理过程的动态规律性的理论。

[11]重力模式应用范围比较广泛，如在商业圈、经济圈等的规划设计中，是重要的参照。

[12]马歇尔认为知识外溢、专才的稠密市场优势和与大的地方市场相连的前向和后向联系是形成产业带的3个原因。但是因为知识外溢或传播缺少坚实的微观模型，远不成熟，新经济地理运用了更容易被模型化的前后向联系来作为向心力量。当然，发展坚实的知识外溢的微观模型是急需的，也是一个很重要的发展方向。克鲁格曼认为外部经济的来源和机制不是很清楚，只能被模型特殊的外生处理，它们需要更加动态的框架来分析，并且在一般均衡里同时讨论向心和离心力。这需要更加基本的微观决策。

[13]结构相似系数计算公式:。其中，X_in、X_jn分别为i、j地区第n个部门的产出占相应地区总产出的比重；S_ij为地区i和地区j产业结构的相似程度。

[14]郑恒:“长江三角洲地区产业同构根源剖析”，载《区域经济学年会论文集》2004年。

[15]固定费用主要包括工厂的地租、管理人员工资、设备费、折旧费、固定的各种租税等。

[16]可变费用主要有燃料、原料、劳动费用、运费等。

[17]中小城市之间的分工与协作体系主要是指中枢管理功能集聚于大城市，生产加工功能分布在中小城市。

[18]市群的研究源于欧美，有许多流派，与其相伴出现过“组合城市”、“城镇密集区”、“都市地区”、“大都市圈”、“城市连绵带”等概念。在1910年美国学者库恩（Queen S.A.）曾有过“都市地区”、“城市边缘区”和“城市腹地”等概念。1915年英国学者帕特里克·格由斯（Patrick Geddes）提出了“组合城市”的概念。到20世纪30年代，英国学者弗塞特（Fawcett C.B.）提出了“城镇密集区”的概念。尽管都市圈、城市群、城市连绵带的物理空间布局形态并无多大的区别，但是从制度经济学的理论分析，分清这些概念还是有意义的。用“都市圈”来表达长三角的城市群体就暗含了“首位城市”的概念，圈内城市间只能是“主机—终端”的关系，发展结果不可能是各城市平等协调发展。说到底，“都市圈”的思路还没有跳出行政管理体系的窠臼。而“城市群”的提法属于城市等级规模体系，其中的城市与城市群总体之间是“网络—节点”关系，各城市的地位平等、功能互补，也最容易促成“共赢”。应该承认上述各种译法都有其可取之处，“都市圈”这一称呼体现了城市间的功能互补，“都市连绵带”则强调了各城市之间的逐渐过渡，反映了中心城市范围的延伸和功能的辐射，而“城市群”这一名称则博采各家之长，指明了长三角诸多城市在发展到城市化的更高一级阶段后，要发展壮大自身、媲美其国际“五姐妹”的光明大道。本文着力于城市化集聚发展的过程，是一个渐进过渡的形成过程，从这一意义上出发，认为长三角区域的发展呈现出从都市圈逐渐演化至都市连绵带的规律。

[19]　前5个大都市带分别是:美国东北部都市带；美加大湖区都市带；日本太平洋沿岸都市带；以伦敦为核心的英国城市带，以及欧洲西北部城市带。戈特曼的学术理论，至今仍是欧美公认的主要流派。

[20]孙胤社:“大都市区的形成机制及其界定”，《地理学报》1992年第47卷第6期。

[21]后向联系是指生产商聚集于市场规模较大之处的动力。

[22]保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）:“新经济地理学”在哪里？《牛津经济地理学手册》，http://www.plansky.net/showarticle.php？id＝550＆class＝7＃bottom。

[23]〔美〕奥利弗·E·威廉姆森:《反托拉斯经济学》，张群群等译，经济科学出版社1999年版。

[24]〔美〕M·波特著:《竞争论》，中信出版社2003年版，第252—253页。

[25]李清泉:《中国区域协调发展战略》，福建人民出版社2001年版，第181—188页。

[26]陈剩勇等:“区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择”，《政治学研究》2004（1），第25页。

[27]王川兰:“从二分到合作:区域经济发展中的公共行政结构与范式”，《学术研究》2007（5）。

[28]陈瑞莲:“论区域公共管理的制度创新”，《中山大学学报》（社会科学版）2005（5），第62页。

[29]同上注，第65页。