我国碳排放权交易探索与未来发展

第四节　我国碳排放权交易探索与未来发展

一、我国应对气候变化的法律法规

我国《宪法》明确规定了环境保护的内容，保护环境和节约资源已经成为我国的基本国策。自20世纪90年代以来，在《宪法》原则的指引下，我国已经相继出台了29部关于环境保护的法律，在此基础上国务院和有关部门又根据宪法和法律出台了配套的环境保护的行政法规和行政规章，各个省市自治区也依据当地的环境情况制定了600多部地方法规。可以说，我国已经初步形成了保护环境、节约资源的法律体系。这些法律、法规和规章与应对气候变化存在着直接或间接的联系。

（一）专门法律

（1）《可再生能源法》。2005年2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《可再生能源法》（2009年修改）。《可再生能源法》的出台为我国可再生能源的发展提供了法律支持，有力地推动了可再生能源的发展。它规定一系列的法律制度和措施支持可再生能源的发展，规定在政府指导的前提下充分发挥市场的作用，对可再生能源的行业给予资金和政策支持。

（2）《节约能源法》。2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议修改了《节约能源法》。这部法律对节能管理制定了详细的标准，并根据不同行业的特点确定了合理使用和节约能源的方法，鼓励节能技术的研发和进步，并制定激励政策奖励节约能源行动，提高全社会乃至全民的节能环保意识，转变经济增长方式，形成节能环保的生产消费理念，推进产业结构调整，促进国民经济向节能环保型发展。

（3）《清洁生产促进法》。该部法律由全国人大常委会于2002年9 月29日通过。《清洁生产促进法》规定各级政府对有利于清洁生产的措施要给予财政税收政策上的优惠，同时要对清洁生产给予大力支持，并明确规定了企业在技术改造中应采取的清洁生产措施，规定国家建立清洁生产表彰奖励制度，对于那些违反清洁生产的行为规定了相应的法律责任。《清洁生产促进法》的出台，为促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，提供了有利的法律支持。

（4）《循环经济促进法》。该部法律于2008年8月29日由第十一届全国人大常委会第四次会议审议通过。《循环经济促进法》规定了循环经济的基本管理制度和循环经济发展规划的编制制度，对特定行业实施重点监督管理制度，明确建立健全循环经济统计制度，规定减量化、再利用和资源化，规定了以生产者为主的责任延伸制度，并制定了对采用循环经济的激励措施，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、鼓励重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务。

（二）相关法律法规

除以上法律外，我国还出台了《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等一系列旨在保护生态环境、减少环境污染的法律。其中，《大气污染防治法》已经过两次修订，对煤烟、机动车船排放、废气、尘、恶臭的污染进行相关规定，并规定建立监督管理制度，规定对大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，把某些特定地区划为大气污染物排放总量控制区并划定大气污染防治重点城市，同时要求有关部门定期发布大气环境质量状况公报。《森林法》为推进植树造林、加快国土绿化、改善环境和提供林产品及森林碳汇提供法律保障，在《森林法》的基础上还出台了《森林法实施条例》。《草原法》为合理利用草原、维护生态系统的多样性、促进我国畜牧业的发展，实现经济可持续发展及草原碳汇提供法律支持。

（三）其他相关文件

2007年根据《联合国气候变化框架公约》的规定，我国编制了《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《国家方案》）。《国家方案》回顾了我国气候变化的状况和应对气候变化的不懈努力，分析了气候变化对我国的影响与挑战，提出了应对气候变化的指导思想、原则、目标以及相关政策和措施，阐明了我国对气候变化若干问题的基本立场及国际合作需求。我国的《国家方案》是发展中国家颁布的第一部应对气候变化国家方案。

2009年8月28日，十一届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》。主要内容包括：要强化节能减排，努力控制温室气体排放。大力推广节能技术和节能产品，改善能源生产和消费结构，鼓励和支持使用洁净煤技术，积极科学地发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源，推进核电建设。大力发展循环经济，淘汰落后产能和产品，不断提高资源综合利用效率。实施重点生态建设工程，增强碳汇能力。继续推进植树造林，积极发展碳汇林业，增强森林碳汇功能。采取保护性耕作、草原生态建设等措施，增加农田和草地碳汇。

二、清洁发展机制项目

（一）清洁发展机制背景

清洁发展机制项目，是基于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定的三种机制之一。清洁发展机制允许《联合国气候变化框架公约》附件一所列的发达国家提供资金和转移技术帮助非附件一发展中国家实施温室气体（GHG）减排，并据此获得所产生的经核证的减排量（CERs），以便帮助其遵守它们在《京都议定书》中所承担的约束性温室气体减排义务；同时，清洁发展机制项目活动为项目东道主的发展中国家的可持续发展提供更多履行承诺的灵活性，降低其履行《京都议定书》的总成本，同时为清洁发展机制项目的东道主提供额外的资金和现金技术。^[41]清洁发展机制是《京都议定书》中规定的三种机制中唯一涉及发展中国家的机制。我国于1992年正式签署了《联合国气候变化框架公约》，2002年8月批准《京都议定书》，从而具有参与清洁发展机制的资格。

清洁发展机制的工作原理是支持发展中国家采用低排放技术。例如，在这个机制下，发展中国家的公用事业单位不是修建廉价但效率很低的燃煤电站，而是建设一个更有效率的燃气电站以减少二氧化碳的排放，燃煤和燃气电站之间潜在的碳排放差异，在经过检测和认证以后可以转换为清洁发展机制信用出售给《京都议定书》项下工业化国家的缔约方，信用出售的收入可以使公用事业单位支付得起更昂贵的燃气电站。^[42]发达国家利用这种机制可以低成本地抵消自己的排放量。在发展中国家进行低碳能源基础设施建设的成本要低于发达国家更新现有的技术，这是清洁发展机制能够发挥作用的原因。

（二）清洁发展机制在我国的依据

国家发展和改革委员会、外交部、科技部颁布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》。中国国家气候变化对策协调小组对该办法进行了修订，制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》，于2005年10月12日正式施行。这样，我国的清洁发展机制项目便有章可循，保证了清洁发展机制项目的有序进行，维护了我国的国家利益。

（三）清洁发展机制项目的发展现状

1.全球清洁发展机制项目实施进展。根据联合国环境规划署网站资料，最新清洁发展机制项目实施进展情况如表1-1^[43]。

表1-1　最新清洁发展机制项目实施情况

②　DOE已经提交项目注册申请，联合国清洁发展机制执行理事会正在考虑。如果没有人提出要求复审，则项目到期自动注册。

③　一旦3个清洁发展机制执行理事会成员或某个相关缔约方要求复审，则在执行理事会会议上对复审要求进行讨论，决定是否进行复审。

④　3个清洁发展机制执行理事会成员或某个相关缔约方要求复审某个项目。执行理事会会议已决定这些项目可以注册，但是前提是项目参与方和／或DOE必须立即纠正相关内容。

⑤　清洁发展机制执行理事会目前正在复审的项目。

2.我国清洁发展机制项目实施情况

数据显示，截至2010年9月底，我国共批准2685个清洁发展机制项目，预计年减排量近5亿吨二氧化碳当量，其中有953个在联合国清洁发展机制执行理事会（EB）成功注册，占全球注册项目的40%，预计年减排温室气体约2.3亿吨二氧化碳当量，占全球注册项目年减排量的61%，项目数量和年减排量都居世界第一。在注册项目中已超过260个获得签发，总签发量约2.1亿吨二氧化碳当量，占全球清洁发展机制项目签发总量的50%。根据中国清洁发展机制网站上显示的项目数据，我国清洁发展机制项目的实施情况如表1-2。

表1-2　我国清洁发展机制项目实施情况

（四）清洁发展机制的不足

虽然清洁发展机制在近几年的发展中对于减少温室气体排放起着重要作用，但是它在温室气体减排的效果上受到质疑，并且清洁发展机制在我国的发展也遇到了问题。

1.二氧化碳减排效果并不理想

“人们的初衷是希望市场能为在发展中国家投资低碳能源基础设施给予强有力的经济激励。虽然许多气体导致全球变暖，但二氧化碳的关系最大，因为它的排放量巨大并有较长的大气生命周期。然而目前清洁发展机制市场的CERs供给机构在激励非二氧化碳CERs的生产，几乎三分之二的减排来自非二氧化碳项目。未来的排放前景表明，如果不能够说服中国和印度在下一个十年到二十年建设更有效率、低碳排放的电站（燃气而不是燃煤），那么，全球变暖的趋势不会有大的改变。相反，廉价的非二氧化碳信用如HFC-23在市场中的存在是一种反向激励，阻碍着能源类清洁发展机制项目的开发。”^[44]

2.清洁发展机制项目的执行效果不是很理想

世界银行集团官员在哥本哈根大会上发表的数据显示，在2009年一年中，世界银行审查过1000多个清洁发展机制和联合履行机制项目，但是只有一半项目（共526个）最终被执行，可见清洁发展机制项目的执行率不是很理想。

3.我国的清洁发展机制项目注册被联合国清洁发展机制理事会（EB）认可的机率逐渐降低

清洁发展机制项目的实施需要得到国家发改委和联合国清洁发展机制理事会（EB）的审核通过，才能顺利施行。首先，在清洁发展机制项目被确认开发后，中方参与项目的企业要根据联合国清洁发展机制执行理事会提供的清洁发展机制项目设计书的内容指南和格式标准制定完成清洁发展机制项目设计文件，并由各个参加清洁发展机制项目缔约方的国家清洁发展机制主管机构出具一项书面证明，来证明该缔约方是自愿参加清洁发展机制项目，国家发改委审核项目设计文件和书面证明；同时，参与清洁发展机制项目的企业要委托独立经营实体（DOE）对清洁发展机制项目进行审查和评价，经过独立经营实体的审查通过后，将清洁发展机制项目上报至联合国清洁发展机制执行理事会提出项目注册，在国家发改委和清洁发展机制执行理事会都审核通过后，该项目才可以顺利实施。^[45]2008年7月是中国清洁发展机制项目被批准通过的转折点，在此之前，通过中国国家发改委批准的清洁发展机制项目从未被联合国气候变化框架公约组织驳回或撤销，但在2008年7月之后，中国清洁发展机制项目获得联合国框架公约组织批准的比例开始下降。^[46]自UNFCCC网站的一组数据显示，“截至2009 年10月19日，全球共有1859个清洁发展机制项目在联合国清洁发展机制执行理事会注册，其中包括644个中国的清洁发展机制项目。而国家发改委网站的数据则显示，截至2009年10月14日，国家发改委批准的清洁发展机制项目共有2261个，也就是说我国有2／3的项目虽然得到国家发改委的批准却并不被联合国清洁发展机制执行理事会认可，最终不能拥有清洁发展机制的项目资格。截至2010年2月，中国政府已批准的清洁发展机制项目达2327个，但在联合国已注册的中国清洁发展机制项目却只有701个，已获CER签发的中国项目也只有174个。”^[47]又如，2009年联合国清洁发展机制执行理事会开始拒绝核准我国的风电项目，其理由是“怀疑中国政府有意系统性降低风电项目的上网电价，从而鼓励将风电项目开发为清洁发展机制项目”。

三、碳排放权交易的探索与实践

（一）我国的环境交易所现状

2010年7月19日，国家发改委气候司下发《关于开展低碳省区和低碳试点城市试点工作的通知》，确定广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市，作为首批低碳试点省和低碳试点市。^[48]据《财经》记者不完全统计，仅在中国大陆，以碳交易所或者类似名称存在的机构已超过30家。北京、天津、上海和深圳都已建立碳排放交易所（多数以产权交易所名义存在）。此外，昆明、武汉、广州等地也相继设立了环境交易所。北京、天津、上海的环境交易所建立比较早，进行排污权和碳排放权交易的经验也相对丰富。“北京环境交易所于2008年8月5日启动，主要的交易范围是：二氧化硫、化学需氧量等排污权益交易；节能减排和环保技术交易；节能量指标交易；温室气体减排量的信息服务平台建设；排放权益交易服务（CERs交易服务、碳汇登记和签证交易）。上海能源环境交易所在同日启动，主要的职能范围是：二氧化硫、化学需氧量等主要污染物指标交易、量交易；减排交易、环境保护和节能及能源利用权益等综合性交易；节能减排咨询、项目设计、项目价值评价、经营策划、项目包装等各类资本、经营、信息与技术服务。天津排放权交易所的启动日期是2008年9月25日，主要交易内容：二氧化硫、化学需氧量等主要染物排放权的交易；污染物跨省交易、减排补偿项目、经核证的减排量（CERs）以及节能量等产品交易。”^[49]由以上内容可知，目前这三大环境交易所的主要业务是在二氧化硫、化学需氧量等污染物的排污权交易，实质性的碳排放权交易数量和交易实践还比较少。

下文以天津排放权交易所的碳排放权交易实践为例，来介绍我国环境交易所进行的碳排放权交易探索。

（二）天津排放权交易所简介

天津排放权交易所于2009年9月25日在天津滨海新区成立。该交易所由中油资产管理有限公司、天津产权交易中心和芝加哥气候交易所三方出资设立，是全国首家综合性环保减排交易平台。^[50]

天津排放权交易所是按照《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》中关于在天津滨海新区建立清洁发展机制和排放权交易市场要求设立的全国第一家综合性排放权交易机构，是一个利用市场化手段和金融创新方式促进节能减排的国际化交易平台；天津排放权交易所的宗旨是，应对环境污染和能源紧缺的挑战，探索具有中国特色的节能减排市场体制机制，改善环境质量，实现环境效益和经济效益的统一。^[51]

（三）天津排放权交易所的合同能源管理服务

1.合同能源管理模式的概念和特点

合同能源管理（Energy Management Contract，简称EMC）是基于市场的一种节能机制，于20世纪70年代在美国产生并发展起来。合同能源管理是一种商业运作模式，它是指需要进行节能减排的企业与专门从事能源服务的EMC公司签订节能减排服务合同，由能源服务公司为节能企业提供项目设计、项目融资、能源审计、人员培训、设备采购、工程施工、安装调试、节能量确定等一系列的节能服务，能源服务公司从减排企业节能减排的效益中收回投资和获得利润。^[52]天津排放权交易所制定的合同能源管理业务模式为：（1）项目确定，（2）选定合作方，（3）完成项目方案，（4）签订合同和鉴证服务，（5）项目实施，（6）节能效果后期评价。

合同能源管理公司负责运作节能项目、承担项目全部技术和经济风险，产生节能效益后，与用能企业一同分享，并以此取得投资回报。其特点是：第一，能耗企业完成节能技术改造不需要任何的资金投入；第二，节能项目的技术风险和经济风险由能源管理公司承担，能耗企业不需承担任何技术和经济风险；第三，能耗企业的项目现金流在合同期内始终是正值，项目支出全部来自节能项目产生的效益；第四，能耗企业在节能工程施工完毕即可分享项目的部分受益，节能设备和全部节能效益在合同结束后归能耗企业。^[53]

在合同能源管理合同模式下，合同能源管理公司承担全部技术经济风险，负责资金的筹备及项目的运转，有时会有资金投资者第三方的介入，合同结束后节能设备和全部节能效益归能耗企业，这样的合同模式的性质类似于民法学上的融资租赁合同，它们都具有融资、融物双重功能。融资租赁合同是指出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，并提供给承租人使用，承租人支付租金的合同。^[54]融资租赁合同的承租方和合同能源管理的能耗企业都不需要投入资金；融资租赁合同中，出租人要购买租赁物，是资金和服务的提供方，在合同能源管理中，管理公司要提供能源设计、项目设计、项目融资等一系列服务，是资金和相关设备的提供方；融资租赁中的租赁物要交由承租人使用，合同能源管理的项目减排效益由能耗企业享有。但是这两者还是有不同之处。

第一，合同主体不同。融资租赁合同涉及两份合同、三方当事人，当事人分别是出租人、承租人、出卖人；合同能源管理只涉及管理公司和能耗企业两方。

第二，合同内容和目的不同。融资租赁合同是出租方购买租赁物供承租人使用；合同能源管理中，管理公司不仅要提供资金设备，还要涉及实施项目，提供技术人员，目的是使能耗公司达到节能减排的效果。

第三，资金和物的提供方取得对价的方式不同。融资租赁合同中，出租人按约定取得承租人交付的租金；合同能源管理中，管理公司从客户节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润。

第四，合同中的物的归属不同。融资租赁合同终止后，如果双方没有约定，那么租赁物归出租人所有；合同能源管理合同结束后，节能设备和全部节能效益归能耗企业。

2.合同能源管理的政策支持

2010年4月2日，国务院办公厅下发《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发［2010］25号），扶植培育专业化节能服务公司的发展。其中涵盖的支持措施有：（1）将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围，给予资金补助或奖励；（2）节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入暂免征收营业税，对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产免征增值税；（3）企业按照能源管理合同实际支付给节能服务公司的合理支出，均可以在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理；（4）能源管理合同期满后，节能服务公司转让给用能企业的因实施合同能源管理项目形成的资产，按折旧或摊销期满的资产进行税务处理。

3.天津排放权交易所在合同能源管理服务上的实践

标志着天津排放权交易所的合同能源管理模式正式推出的是，中国石油天然气股份有限公司宁夏石化分公司、北京水木环能科技有限公司和天津排放权交易所三方代表签订了《宁夏石化-化肥工艺尾气增压回收再利用技术服务合同》和《宁夏石化-化肥工艺尾气增压回收再利用项目备忘录》，由此启动了中国首笔通过排放权交易市场达成的合同能源管理项目。合同规定按照技术服务合同约定的比例各方分享节能收益，该项目每年产生的节能收益可达1200多万元，合同规定三年半收益分享期结束后，宁夏石化拥有所有设备和节能收益。

4.对合同能源管理服务的评价

合同能源管理服务是一项有效且对减排企业非常有利的减排项目。第一，能解决中小企业的节能减排资金技术问题。采用合同管理服务，由合同能源管理公司负责融资工作、完成技术改造，减少了企业的资金和技术压力，这对一些规模小、减排资金少的企业来说是很有利的。第二，合同能源管理公司的出现使减排规划和减排方式更加专业化、制度化。合同能源管理公司在资金融资和技术创新管理上具备优势，由其负责运作节能项目，根据不同企业的实际情况来设定减排项目，更有利于减排项目发挥最大效用。第三，企业可以通过合同能源管理项目以最小的投入取得最大的减排回报。对于企业来说，资金和技术改造都由合同能源管理公司完成，项目结束后，节能设备和节能效益归企业所有，合同能源管理公司通过企业减排所得的利润来收回成本，在任何一个环节都没有增加企业的减排成本，这对企业来说是以最小的投入取得最大的减排效益。

合同能源管理项目是一项双赢的减排方式，企业能以小投入获得专业的服务且取得大回报，合同能源管理公司能在一次次的项目实践中积累经验、改进技术、拓宽融资渠道。我们有必要大力鼓励合同能源管理的运用，给予合同能源管理公司以资金和技术支持，鼓励中小企业加入合同能源管理项目，以发挥最大的减排效益。

（四）天津排放权交易所的企业自愿减排联合行动

1.企业自愿减排联合行动

企业自愿减排联合行动，是指在目前没有设定绝对减排目标的情况下，本着企业“自愿设计规则、自愿确定目标、自愿参与交易”的原则，研究和执行符合中国国情和企业实际的二氧化碳温室气体测量、报告和核实体系，目标承诺与减排和交易体系，并以企业自愿签署具有法律约束力的减排协议的方式，来达到减排目的。^[55]企业自愿减排联合行动通过天津排放权交易所市场平台组织实施。

2009年9月21日，天津排放权交易所发起“企业自愿减排联合行动”，以试点符合中国国情和企业实际的二氧化碳温室气体测量、报告、核实体系，减排和交易体系等。这项联合行动选择了20家排放企业，这20家企业涵盖能源、家电、电器、生物技术、电子等不同行业，拥有较大的排放规模，这项联合行动也被称为“G20计划”；这些企业与天津排放权交易所共同研究设计确定包括治理、核证、市场宗旨、涉及的排放物、基准线、抵扣、减排安排等内容的文件，形成自愿碳减排协议书。^[56]此后，愿意参与的企业签署具有法律约束力的自愿碳减排协议书，按照协议规定承诺碳减排目标并参与排放权交易。

2.天津排放权交易所自愿减排服务平台

天津排放权交易所自愿减排服务平台是我国首个温室气体自愿减排电子公示查询系统，是天津排放权交易所电子信息服务系统的重要组成部分，于2010年6月3日上线试运行。温室气体自愿减排量，是指没有法定减排义务的主体自愿采取减排行动产生的减排量，主要特点是额外性和非强制性。^[57]天津排放权交易所自主开发的温室气体自愿减排服务平台为自愿减排量提供电子编码和公示服务。

3.对企业自愿减排联合行动的评价

企业自愿减排联合行动是我国企业进行自愿减排，运行自愿减排交易的良好实践，这为我国形成自愿减排市场提供良好的基础。虽然天津排放权交易所的企业自愿减排联合行动规模还不算大，但是它是一个好的开始。随着交易的不断展开，交易经验的不断积累，相信在未来可以形成一个活跃的自愿减排交易市场，能更好地实现节能减排的目标。

（五）天津排放权交易所的碳中和交易

碳中和是指企业、团体或个人计算其在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通常以吨二氧化碳为当量单位，然后通过购买碳额度的形式，资助符合国际规定的节能减排项目，以抵消自身产生的二氧化碳排放量，从而达到环保的目的。2009年11月17日，上海济丰公司在天津排放权交易所完成一笔国内基于自愿减排机制的碳中和交易，抵消其自2008年1月1日到2009年6月30日的6266吨碳排放。

碳中和交易有些类似于清洁发展机制项目的国内实践。清洁发展机制项目是由发达国家资助发展中国家的减排项目来获得所产生的经核证的减排量（CERs），以便帮助其遵守它们在《京都议定书》中所承担的约束性减排义务；碳中和交易一方通过资助符合国际规定的减排项目来抵消其自身产生的二氧化碳排放量。它们都是一方通过资助其他项目来抵消自身的排放量，不同的是清洁发展机制项目有严格的申请条件、实施程序、需要科学的方法来完成减排，以完成发达国家承担的强制减排义务；碳中和交易中，减排一方并不一定承担强制的减排义务，双方的减排项目更具意思自治性，由双方商议洽谈减排项目。虽然碳中和交易不具有强制性，但是它为企业减排提供了一种有效途径，同时为企业提供了规范、公开、透明的排放权交易平台。企业积极参与碳中和交易，是企业履行社会责任，完成温室气体减排的有效方法。