国外排污权交易发展状况

（一）美国排污权交易发展状况

美国最早将排污权交易这一理念引入污染治理法规中来。1970年美国通过了《空气清洁法案》，该法案要求各个地区必须将污染的排放量控制在规定的总量以下。但到了70年代中期，美国的很多州却并没有按照规定的时间表达到国家规定的排污总量标准，因此没有达标的州的企业因为污染治理不达标的问题被美国联邦环境保护局拒绝批准建立，从而引起环境保护与地方经济发展之间的矛盾激化。为此，美国联邦环境保护局为了实现《清洁空气法》所提出的空气质量标准，提出了排污权交易的设想，通过引入“减少排污信用”交易的概念来解决这一问题。

1974年，作为《空气清洁法案》的组成部分的“补偿方案”开始作为排污权交易的试点进行。根据这一方案，排放量低于法定标准的企业可以获得减少排污信用，减少排污信用可以用来与其他企业进行交易，而未达标地区的新的污染企业需要购买其设计标准的120%，从而通过企业之间的排污许可转让使该地区的污染总量控制在法定标准的范围。

1979年美国联邦环境保护局（EPA）公布了一项“州执行计划中推荐使用的排污消减替代政策”。这项政策规定，企业可以通过购买其他企业的排污证明来补偿本企业的减少排污责任，同时，公司内部也可以通过减少某些排污源的排污量来换取对其他排污源排污量的增加，从而控制企业的排污总量。之后，美国联邦环境局又施行了“节余政策”和“银行政策”在内的排污权交易政策。

到了1986年，美国环境保护局发布了《排污权交易政策报告书》，将包括“泡泡政策”“补偿政策”“节余政策”“银行政策”在内的四项政策合并为统一的排污权交易政策，允许各州建立“排污交易系统”。在报告书中全面阐述了排污权交易的一般性原则，同时为排污权交易制度规定了具体的交易规模和准则。截止1983年12月31日，EPA一共批准61个“泡泡”，与不实行“泡泡政策”的管理方法相比，估计节省的总费用超过7亿美元，同时，每年节约治理设备的运行费用1 000万美元。^[51]据美国环保专家调研，在特拉华河流域二氧化硫的治理中，用单纯指令性控制方式费用要高出78%，而在芝加哥更是高出13倍，在特拉华流域对颗粒物的治理费用要高出21倍。^[52]

1990年，在总结了以往排污权交易政策的得失之基础上，为了进一步促进排污权交易的市场化，美国国会通过了《空气清洁法》修正案，正式使用了“可交易的排污许可”这一概念，并将其应用于“酸雨控制计划”之中，将二氧化硫排放权交易制度法律化。在这一修正案中，美国环境局仅仅保留了少量的排污权供新建企业之需，原有的排污企业根据原有的排污记录获得排污权，各企业可以将自己节余的排污权用于交易，在交易市场挂牌出售。由此建立起了一个对排污权的初始分配、交易对象、减排设施、排放容量、许可交易、排污监督、事后制裁救济的完整的以免费分配为主体，行政主导为特征的一级市场和以市场配置资源为特征的二级市场组成的排污权交易体系。排污交易政策在此后得到成功应用，真正形成了以市场为导向的排污交易机制，实施范围也涵盖了全美国。统计数据显示，从1994年到1997年的四年间共有3 331次交易，交易量4 910万吨，超过了这段时间环保局发放的许可证总量1 800万吨，许可证的市场流通率高达270%。^[53]“酸雨计划”要求到2010年美二氧化硫排放总量比1980年的排放水平减少1 000万吨，明确规定分两个阶段在电力行业实施二氧化硫排放总量控制和交易政策（简称二氧化硫排污交易政策）：第一阶段（1995年1月至1999年12月），规定110个严重污染电厂的263个重点污染源比1980年减少350万吨二氧化硫排放；第二个阶段（2000年1月至2010年12月），控制对象增加到2 000多家，要求规模在2.5万千瓦以上的所有电厂都参与该计划，并最终使他们的二氧化硫总排放量比1980年减少1 000万吨，同时减少200万吨氮氧化物。这一政策是迄今为止美国尝试过的最广泛的排污权交易实践。这一政策实施几年后便取得显著效果：第一阶段的前四年（1995～1998年），二氧化硫排放削减量达400万吨/年（大约占1/3），^[54]大大超过预定目标，而排污许可证的市场价格1997年低至70美元，远远低于预期的250～300美元。据统计，参加二氧化硫排污权交易的电厂在1990年排放970万吨二氧化硫，到1995年减少到530万吨，减少了45%，而没有参加交易的电厂1995年比1990年排放二氧化硫增长了12%；三是大气质量有所改善，与实施交易前相比，空气中二氧化硫浓度下降了37%，颗粒物浓度下降了22%，降水的酸沉积现象明显减少；四是污染控制费用大量节省，据美国联邦环保局事先估算，不实施交易政策，每年的投资费用大约为50亿美元，实施交易政策则每年只需40亿美元，但结果是，实施排污权交易后实际上只需要20亿美元。实践证明，排污权交易政策不仅有效地保证了环境控制目标的实现，而且大大节省了减排费用。^[55]1994年美国审计总局审计了酸雨计划并重新估算了该计划的总费用，估算结果表明，不实施交易政策时是49亿美元/年，而实施交易政策后的总费用将减少至20亿美元/年。^[56]据统计，美国在酸雨计划执行过程中采用排污权交易已使实际费用比预期减少50%。2004年美国环境保护局发表的一份报告中指出2003年美国导致酸雨污染的主要物质二氧化硫的排放量为1 060万吨（据称燃煤发电厂是主要排放源），与1980年1 730万吨的排放量相比降低了38.7%，并称“美国有望到2010年达到相关法律规定的将排放量降至895万吨的目标”。^[57]同时发布的另一份报告指出，美国二氧化硫和“空气更干净”法案针对的其他五种空气污染物质—一氧化碳、氧化氮、颗粒物质、易挥发有机化合物和铅的总排放量去年降至1.48亿吨，降幅将近2%。^[58]

（二）英国的排污权交易发展

2002年4月英国建立了全球第一个二氧化碳排放权交易市场。英国政府决定从2002年开始，在国内各企业间实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。根据该制度，对于申报削减二氧化碳排放量指标的企业，政府将予以奖励，对于完不成这一指标的企业将予以罚款。^[59]

（三）澳大利亚排污权交易发展

与美国和英国等国家将排污权交易的关注点集中在大气排放污染物不同，澳大利亚开始在水资源防治污染方面开始排污权交易的尝试。1996年7月澳大利亚制定了南溪排污权交易制度。根据这一计划中澳大利亚环保局制定的河流含磷总量标准，悉尼水处理公司在3个工厂之间分配磷的排放额度，同时允许各家工厂之间互相买卖排放额度，用以保证在成本最低的情况下减少排放总量。

（四）智利与哥斯达黎加的排污权交易发展

智利的《环境大法》也鼓励采用包括“可交易的排放许可证”、“可交易的水权”等经济刺激手段来治理污染。^[60]哥斯达黎加《环境资源法》引入了生物多样性勘探权和可交易的再造林赋税优惠政策。

（五）亚洲国家的排污权交易发展

日本环境省计划在2005年建立一个温室气体排放交易市场，以达到1997年《京都议定书》为其确定的减排目标，要求企业2005年参与温室气体排放交易市场，以促进政府为执行《京都议定书》、抑制全球变暖所作的努力。环境省将在那些正经受温室气体减排问题困扰和没有这种问题的企业之间，创建一个用被认为导致全球变暖的气体的排放权作交易的市场，如二氧化碳，以帮助所有企业达到其减排目标。环境省官员指出，参加的企业将自愿加入该计划，并自己确定排放目标，这些目标将接受第三方检查。政府有关部门如果认为指标可行，将为企业支付节能设备购买费用的1/3作为奖励，这些企业必须在两年内完成目标。它们可以向其他参与企业购买排放配额，也可以利用造林项目或其他在国外的削减温室气体的努力以替代其排放目标的减少量。因此，对企业而言，二氧化碳排放量减少得越多，收益就越大。未达标的企业可以自己决定是返还补助金，还是在二氧化碳排放交易市场购买未达标的部分。^[61]

新加坡在排污权交易的试点中对消耗臭氧层物质ODS的管理采用了可交易的排污指标制度，试探性地开始排污权交易政策。