我国纳税评估的探索与发展

第四节　我国纳税评估的探索与发展

一、我国纳税评估制度产生的背景

税收征管模式是指组织税款征收入库的方式方法和手段。随着我国税收征管制度改革的不断深化，在新旧征管模式的转换过程中，逐渐暴露出一些深层次问题。由于税务机关对纳税人涉税信息掌握不够全面，加之部分纳税人的纳税意识不强，税务机关对异常申报发现不及时，对税源动态监控的力度不够。纳税评估作为一种强化税收征管的手段，是在税收征管模式的完善过程中逐渐发展起来的。

随着社会经济发展的变化，我国的税收征管模式经历了三个发展阶段，其中税源管理是历次税收征管改革的核心。

（一）“征、管、查”合一的征管模式

1988年之前，我国税收管理的理念主要集中在促产增收、完成收入任务上。税务机关当时的任务观念很强，将税收征管的主要精力放在了确保税收的平稳增长上，而不很注重税源管理。所以，在征管模式上实行征收、管理、检查各项职能集于一身的征管模式，其特点是税收专管员“一人进厂，各税统管，信息专属，不能共享”，企业的纳税事宜通常是税收专管员一个人说了算。税收工作岗位依据纳税人行业、经济性质或所属地段来设置，由专管员来承担税务登记、纳税鉴定、纳税申报、税款征收、纳税检查、违章处理等征管业务的各环节工作。专管员承担着类似于“保姆”的工作和职责。在管理手段上，各个税种都是一张纳税申报表，手工填写，管理较为粗放，税源基础管理落后，征管质量低下。

（二）“征、管、查”两分离或三分离的征管模式

随着社会主义市场经济的发展和社会主义法制的逐步完善，征收、管理、检查各项职能集中于一身的征管模式已经不能适应经济体制改革和税制改革的需要，全国各地税务机关陆续进行了征管改革。

1988年，为了适应国家实施第二步利改税和建立多税种、多层次、多环节复合税制的需要，税收征管从1991年起开始由“一员到户，各税统管，征管查一人负责，上门收税”模式向相互制约、相互协调的征收、管理、检查“三分离”或征收、检查“两分离”的征管模式转换。税务机关设置若干个税款征收、纳税管理、税务稽查等不同的科室机构，分别形成征收系列、管理系列和检查系列。征收系列主要负责受理纳税申报、税款入库等工作；管理系列主要负责办理税务登记、纳税辅导、税法宣传、督促申报等工作；检查系列主要负责税务检查和违章处理。征管查相分离模式的实质是实行分权管理，形成内部制度化的制约机制，各系列相互牵制监督。纳税人申报纳税制度开始实行，稽查队开始设立。

1995年，国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字新征管模式，各地税务机关围绕这个目标，从机构、人员、职能、管理方式等方面进行了不断完善和调整，初步形成了征收、管理、检查既相互分离、又相互制约的征管模式。

（三）集中征收、重点稽查、强化管理的征管模式

30字新征管模式的建立和征收、管理、检查三大职能分离后，由于对30字新征管模式理解上的偏差，过分强调了集中征收和重点稽查，忽视了对纳税人的日常管理，导致税源控管不力，“疏于管理、淡化责任”问题突出。

1997年，国际货币基金组织的一位专家对我国当时主要税种的流失情况进行评估的结果是：增值税的实际征收率为56%，即流失率为44%；所得税的实际征收率为21%，流失率为79%；关税的实际征收率为44%，流失率为56%。详见表1-2。

表1-2　　　我国税收流失状况估测（%）

资料来源：国际货币基金组织专家对我国税收流失的估计.税务研究（1997/11）。

2003年年底，在总结各地税收征管改革实践经验的基础上，国家税务总局提出了“以申报纳税和优化服务，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字税收征管模式。新税收征管模式加进了“强化管理”的表述，把强化税源管理、提高税收征管质量和效率，提上了重要的税收管理日程，标志着我国的税源管理开始由粗放型向精细型转变。

精细化管理源于西方发达国家工业生产的管理经验，其目的在于使有限的资源发挥最大的效能。近年来，为了适应经济形势的发展，在我国公共行政管理领域也逐渐引入了精细化管理的理念，以期通过对公共管理目标的量化，达到降低管理成本、提高公共管理质量和效率的目标。为此，2003年年底，国家税务总局提出了“税源管理精细化”的理念。

作为一种加强税收管理的现代手段，我国的纳税评估正是在这种背景下应运而生的。

二、我国纳税评估制度的探索与发展

我国的纳税评估制度自20世纪90年代开始，到现在的逐步完善。从涉外税收的审核评税，到增值税的纳税评估，再到对所有纳税人各税种的评估，将纳税人大量的一般性申报问题尽可能解决在日常税收管理过程当中。

具体来看，我国的纳税评估制度主要经历了三个发展阶段。

（一）探索、起步阶段

20世纪90年代末期，我国一些省市的税务机关借鉴国外纳税评估和税务审计的理念，开始了我国纳税评估制度的实践和探索。1998年国家税务总局下发的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》明确提出“审核评税是指主管税务机关根据纳税人报送的纳税申报资料以及日常掌握的各种税收征管资料，运用一定的技术手段和方法，对纳税人一个纳税期内纳税情况的真实性、准确性及合法性进行综合评定。通过对纳税资料的审核、分析，及时发现并处理纳税申报中的错误和异常申报现象。”

这标志着我国的纳税评估正式进入起步阶段。

（二）发展阶段

2001年6月印发的《国家税务总局关于开展增值税、个人所得税专项检查等问题的通知》提出：“对检查范围所列企业进行增值税纳税评估（案头稽核），筛选具有虚开增值税专用发票和偷税行为嫌疑的稽查对象。”这是国家税务总局第一次在正式文件中提到“纳税评估”。

2001年底国家税务总局印发的《商贸企业增值税纳税评估办法》，明确规定了纳税评估的程序、指标和方法，推动了我国商贸企业增值税纳税评估工作在全国范围的广泛开展。

2002年初，国家税务总局颁布了《成品油零售加油站增值税征收管理办法》。该《办法》第十一条第二款规定：“主管税务机关应将财务核算不健全的加油站全部纳入增值税纳税评估范围，结合通过金税工程网络所掌握的企业购油信息以及本地区同行业的税负水平等相关信息，按照《国家税务总局关于商贸企业增值税纳税评估工作的通知》的有关规定进行增值税纳税评估。对纳税评估有异常的，应立即移送稽查部门进行税务稽查。”

2002年初，北京市地方税务局率先在全国省级地税系统推行了纳税评估，在实践中逐步建立起了一系列制度，包括①查前评估制度：实行税务稽查准入，未经评估不得稽查，全面规范税务稽查行为；②税务部门与纳税人税务约谈制度：通过与纳税人的沟通，帮助纳税人准确理解和遵守税法，将纳税人做诚信推断。纳税评估的开展使税务机关的征管工作更加人性化，执法也更具有人情味；③评估结果评价制度：开展纳税信誉等级评定，对不同等级的纳税人，实施严格分级的纳税管理，促使纳税人自觉规范纳税行为，营造诚信纳税氛围。

2003年，在各地试点的基础上，江苏省地税系统全面推行纳税评估，按不低于税务分局所有人员20%的比例配备了纳税评估人员。相继印发了《纳税评估管理暂行办法》和《纳税评估操作规程》，规范了全省的纳税评估工作，统一了纳税评估文书。并于2004年开发了江苏省统一的纳税评估系统，将纳税评估的程序控制和指标分析等均纳入计算机管理，逐步建立起了纳税评估的组织体系、制度体系和计算机管理体系。

此时，我国的纳税评估工作已经进入了一个稳步发展阶段，但由于缺乏应有的评估指标支持，且主要侧重于单项工作或者某些具体工作领域，这一阶段的纳税评估效果并不理想。

（三）规范操作阶段

2005年，为进一步强化税源管理、降低税收风险、减少税款流失，不断提高税收征管的质量、推动纳税评估在全国范围的开展，国家税务总局在总结各地工作经验的基础上，制定出台了《纳税评估管理办法（试行）》，标志着我国纳税评估工作开始步入制度化、规范化管理的轨道。2006年，国家税务总局《关于进一步加强税源管理工作的意见》又进一步提出“要扎实推进纳税评估工作”的要求，要求各地税务机关积极探索建立纳税评估管理平台，建立税收分析、纳税评估、税源管理和税务稽查之间的互动机制，纳税评估进入了一个新的深化发展时期。

由国家税务总局办公厅、征管司和中国税务报社联合主办的“十佳纳税评估案例”评选活动，2008年3月产生最终结果。主办单位组织评委从70个参选案例中评选出10个最佳纳税评估案例、20个优秀纳税评估案例。中国税务报与国家税务总局办公厅、征管司联合开展评选活动，确定了包括4大类28个细项在内的《十佳纳税评估案例评选标准》，制定了严格的评选程序。

2008年6月，为了落实增值税科学化、精细化管理的要求，指导基层深入开展增值税纳税评估，进一步提高全国增值税纳税评估工作水平，国家税务总局成立了5个课题组，在深入开展调查研究，认真总结基层工作经验的基础上，制定了卷烟生产和销售等部分行业增值税纳税评估指标参数，形成了《国家税务总局关于印发部分行业增值税纳税评估指标参数的通知》（国税函［2008］647号）。

2009年，随着国际金融危机对我国经济影响逐步加深，我国经济增速逐季回落，企业效益明显下滑。受经济下滑和相关政策性减收因素以及上年同期税收基数较大的影响，2009年第一季度，全国入库税款14 064亿元（不含关税、船舶吨税、契税和耕地占用税，未扣减出口退税），比上年同期减收1 038亿元，下降6.9%。为充分发挥税收的职能作用，确保税收持续增长，国家税务总局于5月进一步发布了《关于加强税种征管、促进堵漏增收的若干意见》（国税发［2009］85号）的文件，细化各税种的征管措施，提高征管质量和效率，确保2009年税收增长预期目标的实现，其中纳税评估被多次提及，已经纳入到日常税收征管工作当中来。如，“加强农产品抵扣增值税管理，对于以农产品为主要原料的加工企业要定期进行纳税评估”；“要开展免税石脑油的消费税专项纳税评估，堵漏增收”；要加强企业所得税的汇算清缴工作，“认真开征纳税评估。连续三年以上亏损、长期微利微亏、跳跃性盈亏、减免税期满后由盈转亏或应纳税所得额异常变动等情况的企业，要作为评估的重点”，要“促进纳税评估和税源监控，加强税收收入预测、政策执行评估，提升财产行为税管理水平”。

2010年，为维护纳税人合法权益，规范纳税服务投诉处理工作，构建和谐的税收征纳关系，国家税务总局发布了《纳税服务投诉管理办法（试行）》（国税发［2010］11号），对不予受理、责令受理、责令改正、投诉处理等情形作出了具体说明。