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碳税与碳排放权交易制度的对比及其对中国的启示

时间:2022-06-12 百科知识 版权反馈
【摘要】:碳税与碳排放权交易制度的对比及其对中国的启示碳税与碳排放权交易制度的对比及其对中国的启示[1]王京安 韩 立摘 要:由于全球变暖和气候变化给人类带来的巨大威胁,世界各国都在积极实行国家层面的碳减排计划以应对这一问题。

碳税与碳排放权交易制度的对比及其对中国的启示

碳税与碳排放权交易制度的对比及其对中国的启示[1]

王京安 韩 立

(南京工业大学经济与管理学院)

摘 要:由于全球变暖和气候变化给人类带来的巨大威胁,世界各国都在积极实行国家层面的碳减排计划以应对这一问题。对于各国政府来说,如何在完成碳减排目标的前提下,尽量减少或消除因碳减排增加的成本而给本国带来的生产效率损失和经济负面影响,就成为其选择低碳政策工具时的最重要考虑因素。本文针对当前为世界各国所采用的两种核心低碳政策,即碳税制度和碳排放权交易制度,从施行成本、减排效果、政治可行性和对技术的激励作用四个方面进行了详细对比。最后,为我国政府现阶段和未来应如何做出政策选择提出了建议。

关键词:碳税制度;碳排放权交易制度;政策比较

一、前言

在1896年,瑞典物理化学家阿累利乌斯就已发出“化石燃料燃烧将会增加大气中二氧化碳的浓度,从而导致全球变暖”的警告。根据相关统计报告,相对于1860年至1900年期间,全球陆地与海洋温度上升了摄氏0.75度,从1979年开始,陆地温度上升速度比海洋温度快一倍(陆地温度上升了摄氏0.25度,而海洋温度上升了摄氏0.13度)。不论是经济增长还是生存环境,持续的全球变暖给人类都带来了巨大的不利影响。2006年由经济学家尼古拉斯·斯特恩为英国政府撰写的《斯特恩报告》探讨了气候变暖对全球经济的影响,报告采取定量分析的方法,其结果认为,为了减缓气候变化对人类经济增长和社会发展的影响,世界各国应联合起来并立即采取行动,否则,气候变化造成的损失和风险将会高达每年全球GDP的5%~20%,而且这样的损失将会长久持续。[1]2007年,政府间气候变化专门委员会(IPCC)公布其第四次评估报告,报告认为人类活动尤其是化石能源燃烧带来的长生命周期的CO2排放对与全球气候变化产生重大的影响,诸如冰川融化、海平面上升、洪水、干旱、生态系统破坏、粮食减产等。[2]

同时,由于气候问题具有全球性的特征,各国均不能仅靠一己之力在全球变暖造成的损害中独善其身。针对这种情况,在联合国的倡议和主导下,世界各国开始组织起来以共同应对气候变暖问题,从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》、到《巴厘路线图》、再到《哥本哈根议定书》,全球各国纷纷制定本国的温室气体减排目标。在发达国家中,美国承诺到2020年在2005年的基础上对温室气体减排17%,即相当于在1990年基础上减排4%;欧盟承诺到2020年将温室气体排放量较1990年减少20%以上;日本则承诺把减排目标定位于在1990年的基础上减排25%。尽管发达国家是温室效应的主要责任者,但众多发展中国家也积极参与温室气体减排行动,巴西计划到2020年将温室气体排放量在预期基础上减少36.1%至38.9%;俄罗斯承诺到2020年对温室气体的排放量较1990年减少20%至25%;印度计划到2020年实现单位GDP温室气体比2005年下降20%至25%;中国则承诺在2020年前,把单位国内生产总值温室气体的排放量,较2005年减少40%至45%。

可以看出,制定减排目标以应对气候变暖都是以国家为单位的,这里作为政策执行主体的各国政府就承担着减少温室气体排放、促进社会向低碳经济发展巨大的责任。在发展低碳经济中,政府可采用很多政策工具引导企业和消费者进行低碳生产和低碳消费,从各政策工具背后的经济学理论的角度来看,大体上包括五类:一、基于市场失灵理论的政策工具,包括政府管制、碳排放税、补贴和碳基金等;二是基于产权理论的政策工具,主要是碳排放权交易制度;三是基于信息不对称、委托—代理理论的政策工具,有标签计划和自愿协议等;四是基于不确定理论的能源合同管理制度;五是基于生态工业学的生态工业园区的建设。[3]在这些政策工具中,基于市场的碳税制度和碳排放权交易制度是《联合国气候变化框架公约》提出的最重要的两项碳减排措施,也已成为现今大多数国家的核心政策,欧盟和美国等发达经济体都优先选择碳排放权交易制度作为本国或本地区主要的碳减排政策,而目前发展中国家在制定政策时则更多地考虑采用碳税制度。本文对比分析了两种政策工具的理论渊源和实际效果,在此基础上,得出了一些我国政府选择低碳政策工具的启示。

二、碳税制度

(一)碳税制度的理论基础

1932年英国经济学家庇古在其出版的《福利经济学》中,指出生产的社会成本和私人成本之间通常不会相等,从而存在“正外部性”或“负外部性”,针对这种市场失灵的现象,庇古主张政府对外部性进行干预,对出现“正外部性”的生产行为进行补贴,对出现“负外部性”的生产行为进行征税。碳税是指针对工业发展过程中因化石能源消耗而产生和排放的二氧化碳等含碳温室气体的主体(如企业或其他组织等)所征收的一种税。碳税就是一种庇古税,即排放含碳温室气体造成了“负外部性”,使得社会成本超过了私人成本,这时就需要政府出面,以税收的形式控制企业等相关责任主体对社会所造成的“负外部性”,并通过将税收用于治理环境、补贴受损害的一方等活动而弥补社会成本和私人成本的差距,将外部成本内部化。

(二)碳税制度在国内外的发展状况

1.碳税制度在国外的发展状况

碳税制度的实施起始于北欧国家,在征收碳税之前世界各国已经有长期征收能源税的历史,但征收能源税并不是以保护环境为目标的,主要是为了提高财政收入和稳定石油价格。其后,这些国家试图通过征收能源税来应对气候变化,在能源税种类中加进碳税这一税种,到目前为止,总体上来讲碳税相对于其他能源税规模还较小,征收税率差异也较大。

芬兰于1990年开始征收碳税,成为世界上第一个实施碳税制度的国家,采用对碳含量征税的方式,其碳税所得税收收入直接进入一般预算。2010年8月,芬兰的碳税税率为20欧元/每吨二氧化碳。1991年,瑞典开始征收碳税,其碳税税率从1991年的43欧元/每吨二氧化碳逐步提升至2008年的106欧元/每吨二氧化碳。与芬兰不同,瑞典碳税作为总体财政改革的一部分,实质上将税源从个人所得税转向碳税,并未作为一般性财政收入。1992年,丹麦在其能源/碳税体系中增加碳税制度,从开始的30欧元/每吨二氧化碳降低到2005年12欧元/每吨二氧化碳,尽管碳税税率不断降低,但能源税税率却上升了,因此总体税负仍然增加。丹麦为了保护本国的工业发展,其税收收入用于降低雇主的社会保障缴款、改善能效的投资赠款、建立小企业基金等,来自工业的碳税收入最后全部循环回流到工业。英国在2001年开始征收气候变化税,主要针对工商业和公共部门的能源使用征税。税收收入主要用于抵消雇主国民保险的减少,建立碳基金以促进低碳技术发展等用途。由于美国历来信奉自由市场经济,相较于碳排放权交易制度,碳税制度在美国的发展历程十分缓慢,到目前为止,美国并没有统一和明确的碳税制度,具体的碳税征收均由各个州各自立法执行,如马里兰州、加利福尼亚州、明尼苏达州等。

2.碳税制度在国内的发展状况

目前我国尚未实行正式的碳税制度,但现有的一些税种如资源税消费税、增值税、企业所得税和车辆购置税等有部分节能减排的效果。[4]1984年10月1日我国正式开征资源税,其征税范围十分广泛,其中就包括煤炭、原油和天然气三个税目。对原煤设定的税率为0.3~8元/吨;对原油设定的税率为8~30元/吨;对天然气设定的税率为2~15元/千立方米。这三种资源都是二氧化碳排放的直接来源,对煤炭、石油和天然气在源头进行征税,对企业和个人使用能源能起到一定的限制作用。我国的消费税征收对象中对成品油和汽车、摩托车、游艇等“三高”产品的征税能够对这些产品的消费产生限制作用,进而对二氧化碳的排放量产生影响。2001年我国对车辆购置者开征车辆购置税,征收范围包括摩托车、汽车、电车、挂车及农用运输车,税率统一为10%,同时对小排量汽车给予5%至7.5%的税收优惠。车辆购置税的征收能够很好地控制大排量汽车的购买,从而达到减少二氧化碳排放的目的。

三、碳排放权交易制度

(一)碳排放权交易制度及其理论基础

碳排放权交易制度受排污权交易的启发而来,其理论基础可以追溯到罗纳德·科斯于1960年发表的《社会成本问题》。在该文中,科斯挑战了传统的“外部性”概念,提出解决此类市场失灵现象的关键在于确定产权归属,而解决的办法在于避免各方之中较为严重的损害。在科斯的研究基础上,1968年,美国经济学家Dales将产权概念引入污染控制领域,首次提出了排污权交易的制度设计构想。[5]Montgomery在1972年证明在各种减排方式中,排放权交易的减排成本最低,且兼具公平和效率,比传统的环境治理政策更为优越。[6]经济学家们认识到在理论上,庇古税和排放权交易在减少污染的过程中是具有等效性的。诸多西方经济学家认为,如果有可能通过市场机制来实施某项政策,那就没有哪位政策制定者能承受得起弃之不用的代价。因此,碳排放权交易制度在现在多数发达国家中均作为碳减排的主要政策工具。

碳排放权交易制度的步骤:首先政府依据国际减排协定或国内减排需求,采用科学的方法确定允许排放含碳温室气体的总量,然后根据不同企业的边际碳排放成本和总排放需求,采取免费分配或拍卖的形式将碳排放许可分发给各企业。[7]碳排放权交易制度的灵活之处在于,该制度可以建立一个碳排放权交易的二级市场,企业通过调整自己的产量或改进节能减排技术,会产生碳排放权的缺口或节余,各企业因而可通过在二级市场上进行碳排放权的交易,使边际减排成本最终等于边际社会损害,达到帕累托最优。碳排放权交易大大简化了政府工作,减少了政府的行政成本,通过市场化运作又可以防止“政府失灵”情形的出现。

(二)碳排放权交易制度在国内外的发展状况

依据碳排放权形式的不同,碳排放权交易市场目前可以分为两种交易,即配额型交易和项目型交易。配额型交易的基础是碳排放权配额,国际上,这种配额由《京都议定书》等协定进行分配,国家之间可就这种配额进行交易;具体到一国之内,则由政府分配到企业等碳排放主体。

1.碳排放权交易制度在国外的发展状况

2002年4月1日在英国成立了全球最早的碳排放权交易体系,即英国排放权交易制(ETG),英国排放权交易制采取强制交易与自愿交易相结合,配额交易与项目交易相结合的方式,覆盖面十分广泛。由于是碳排放权交易的先行者,英国的碳排放交易体系的交易量比较有限且呈下降趋势,从2002年的248万吨二氧化碳下滑到2006年的32万吨二氧化碳,同时,为了与欧盟排放交易体系相对接,2006年英国排放权交易制停止运作,原先的参与者陆续加入欧盟排放权交易制(EUETS)。英国排放权交易制作为世界上第一个比较完善的碳交易市场,为之后出现的碳交易体系提供了借鉴和参考,因此,在碳交易发展史上具有十分重要的地位。2005年欧盟排放权交易制(EUETS)正式成立,是世界上规模最大的碳交易机制,包括欧盟全部成员国近30个国家以及参与交易的1.1万家各类企业,目前也已发展成为温室气体交易量最大的市场,欧盟的碳交易量占据了世界总量的近70%,从2005年的7.04亿吨到2010年的69亿吨,平均每年保持58%的增速,同时碳交易额也从2006年的300亿美元涨至2010年的1200亿美元。未来,欧盟将继续领导全球碳交易市场的发展,在低碳技术、碳交易金融市场等方面走在世界领先位置。作为世界上唯一的超级大国和碳排放量最大的发达国家,美国在参与全球碳减排方面并不积极,美国是仅有的没有在《京都议定书》上签字的发达国家。由于美国的政治体系极为复杂,各利益集团争执不断,商业巨头对美国政治的影响力很大,而碳交易体系的构建必将会触及他们的利益,美国政府也担心其会影响美国的产业竞争力;另一方面,美国以其强大的经济和军事力量控制着中东、南美等全球石油和能源命脉,使其可以享受较为低廉的化石能源,因此不论是碳税还是碳交易体系在美国的发展都十分缓慢。美国芝加哥交易体系形成于2003年,采用自愿交易原则,因此其交易量和交易额都很小,交易量仅占世界总交易量的2.9%,交易额仅占世界总量的0.6%。[8]

2.碳排放权交易制度在国内的发展状况

我国作为最大的发展中国家和世界第二大碳排放国,目前基于配额的碳交易市场刚刚启动,2012年9月,国家发改委将于2013年在七省市——北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市启动碳交易试点,七省市的试点方案均将在今年年底前出台。北京、上海、广东分别在3月28日、8月16日与9月11日举行了碳排放交易试点启动仪式。[9]中国首例碳排放权配额交易也于广州碳排放交易所成立当天完成。按照国家发改委副主任解振华的说法,“十二五”期间我国主要是做好试点工作,探索和积累经验,“十三五”将进一步扩大试点范围,逐步建立全国性的碳市场。[10]

清洁发展机制(CDM)下的项目型碳交易是我国目前最主要的碳交易。我国2002年正式签署《京都议定书》,2005年在联合国注册成功首个CDM项目。由于我国经济发展迅速、碳减排潜力巨大、劳动力素质不断提高,目前我国已成为CDM项目的主要供应国。截至2011年6月,我国成功注册的CDM项目1438项,占项目总量的44.87%,从产生的核证减排量(CERs)来看,我国生产了超过3亿吨的减排量,占全球总量的63.45%,我国不论是在CDM项目数量和碳减排量上均居世界首位。[11]

四、碳税制度与碳排放权交易制度的比较

目前在世界发达国家中,欧盟、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰等正在积极建立和完善碳排放权交易制度,而征收碳税的国家主要位于北欧地区,如芬兰、瑞典和丹麦等国。碳税制度和碳排放权交易制度作为两种政策工具,有其各自的适用条件,抛开具体的各国实际情况不谈,我们从客观的角度分析这两种减排政策在控制碳排放水平时的区别和联系。

(一)两种政策的施行成本比较

1.政府成本

不论政府决定采用何种低碳政策,都需要付出一定的成本,总体来看,主要有两大部分:第一类是政府最初开始推行政策时的成本,这类成本在一般情况下属于一次性投入,时效比较短;第二类是在政策已经开始正式运行时产生的成本,这类成本的投入需要长期进行。下面我们分别从这两种成本来对碳税和碳排放权交易制度进行分析。

从短期来看,碳税作为一种税收制度,可以直接加进各国已有的税收体系中,比如作为消费税、资源税或能源税下的一个子税目,碳税的税基、税率、征收方式、税收收入流向可以参考相类似的税目加以确定,并不需要太多资金、人力和时间上的花费,因此碳税的推行成本较低。而反观碳排放权交易,其初始分配就需要对分配方式进行抉择,进而产生一定的成本,更重要的是,碳排放权交易需要一个完善的市场交易制度以及与之配套的报告机制、监督机制和惩罚机制等,对于市场经济体制不完善的发展中国家来说,显然并不能达到这一要求。因此,从初始推行成本来看,碳税的推行成本要小于碳排放权交易的推行成本。

从长期来看,碳税和碳排放权交易有各自不同的运行成本。如果政府选择征收碳税作为减少温室气体排放的政策,那么确定一个合适的税率就十分重要,最有效的税率应使排放者的边际减排成本等于边际社会成本。然而,在现实生活中,由于各个地区的经济发展水平不同、节能减排技术条件不同、人们的低碳观念不同等等因素,导致各地区存在不同的边际减排成本和边际社会成本。如此政府在制定碳税税率时就面临着十分困难的抉择,首先,如果政府为各地区制定统一的碳税税率,采取“一刀切”的办法,势必会导致损害某些地区的社会福利而增加另一些地区的社会福利,这无疑会造成社会的不公平,阻碍低碳经济的发展;其次,假设政府有意愿对不同地区采取差别碳税税率,那么在这种情况下,就要求政府明确各地区的不同的边际减排成本和边际社会成本,进而为各地区“量身定做”碳税税率,很显然,这只是一种理想状况,在实际中,政府即便有能力通过调查取得各地区的边际减排成本和边际社会成本,其成本和代价也是十分高昂的。信息的难以获取和不充分性导致政府制定的碳税税率偏离最优值,降低了碳税政策的有效性。和碳税相比,采用碳排放权交易则可以在很大程度上避免这个问题,碳排放权交易的理论基础是产权理论和科斯定理,只需要政府建立完善的市场交易制度,并不需要太多的信息,就可以通过“看不见的手”达到最优化资源配置的效果。在实际中,政府依据国外和国内对碳减排的需求,订立减排目标和总的排放权额度,然后通过免费分配或拍卖的方式发放给碳排放主体,各个碳排放主体会根据自身的边际减排成本和排放权的实时市场价格决定买入或卖出排放权,使排放权得到最有效的分配,并最终达到边际减排成本等于碳排放权价格的效果,无疑,采取碳排放权交易制度可以大大减少政府的成本和交易费用。

2.社会成本

经济生活中,企业的生产经营决策如新企业的建立和新项目的启动等都需要进行成本核算和考量,碳减排成本自然也位列其中,碳减排成本的稳定性对企业而言十分重要,企业可能会因碳减排成本的波动性而错误上马不可行的项目或拒绝可行的项目,企业开展长期业务、制定长远规划、企业间签订长期合同等都需要一个碳减排成本稳定的价格预期。税收制度具有固定性和稳定性的特点,碳税也不例外,因此由碳税导致的碳减排成本相对比较稳定。相比较而言,碳排放权交易制度下碳减排成本价格具有很大波动性。在市场中,碳排放权的价格和其他商品的价格一样,在主要受市场供需力量决定的同时,还面临着各种不确定因素的影响,如经济发展状况、初始排放权分配方案、政府政策、低碳技术的突破性进展、气候变化带来的气象灾难、能源价格等等。对这些影响因素的变化趋势和突发性很难得到准确预测,各个因素对碳排放权价格的影响机制也不尽相同,因此导致了碳排放权价格很大的波动性。总的来说,碳税的碳减排成本比较确定,能为企业提供稳定的成本预期,从而减少不必要的交易费用,降低社会总生产成本

(二)两种政策的减排效果比较

1.最终碳减排量比较

碳税是一种价格控制手段,政府通过制定碳排放的单位价格来实现减排目的,碳排放的各个主体根据政府设定的价格决定各自的总生产量和技术水平,所以不同的税率设定最终会导致不同的碳减排量,而且由于信息的不充分性,政府无法准确测定能够达到碳减排目标的合适碳税税率,这带来的直接后果就是,碳税制度无法确保最终的减排量达到抑制气候变化的目标,这正是碳税制度的一大不足。[12]目前多数学者使用一般均衡模型(CGEModel)对碳税产生的减排量进行定量分析,该模型使用投入产出表来对不同情境模式下碳税税率和征收方法进行模拟,进而得到碳减排的预期值。[13]随着低碳技术和统计技术的发展和改进,人们对于碳税税率和因其导致的碳减排量会有更加准确的了解,这在某种程度上可以弥补碳税的这种缺陷。

碳排放权交易是以一种直接控制总排放量的政策手段,因而碳排放权交易制度下的碳排放量是确定的。碳排放权交易是一种数量控制手段,在碳减排总量确定之后,单位碳排放权的价格随市场供需条件和其他不确定因素而变化。《斯特恩报告》指出,当前大气中温室气体的水平或存量相当于大约430ppm二氧化碳,这个数字在工业革命之前仅为280ppm,同时,若要避免气温升高给人类带来的巨大气候灾难,全球大气中的温室气体浓度必须稳定在或低于550ppm二氧化碳当量。具有法律强制力的《京都议定书》规定,附件一国家必须在2008年至2012年间将其温室气体排放量在1990年的水平上平均削减5.2%。可以看出,这些碳减排量都是十分明确和具体的。因而,作为能够有效地控制碳排放总量的碳排放权交易制度对各个国家政府就十分具有吸引力。

2.对碳排放主体的激励作用

碳税由国家强制性征收,这相当于政府收回了企业原有的自由排放温室气体的权力,由此增加了企业的运营成本,因此会受到各种产业集团的反对。同时,企业增加的成本最终也是由消费者来承担,如果政府将碳税收入划入一般性财政收入,没有列为专项资金用于转移支付以维持社会公平或促进低碳技术研发,碳税也将会被消费者排斥。因此,碳税采取的是推式策略,无论对于企业还是个人,都是被动地实行碳减排,可见,碳税并没有主动激励企业和个人实行碳减排的作用。

不同于碳税制度,在碳排放权交易制度下,企业并不会认为增加的碳排放成本是由政府无偿征收的,相反,企业会自动将这种成本内部化,并且认为这是企业对自然、对社会应尽的义务。单位碳排放权的价格随市场变化而波动,企业在进行碳减排的同时,为了增加自己产品和服务的竞争力,会选择两种应对措施,一是减少总产量,达到减少碳排放的效果;二是开发和引进低碳新技术,通过改变生产流程达到降低碳排放量的目的。由于碳排放权是可以在市场上交易的,如果企业存在碳排放权的节余,则可以出售以获得收益,于是这就使企业产生了综合采取上述两种方式进行碳减排的内在动力。碳排放权交易制度对企业的激励作用在实践中也得到了证明,自欧盟建立起碳排放权交易市场之后,低碳经济得到迅速发展。

(三)两种制度的政治可行性比较

1.国内政治可行性分析

政府制定的政策是多个利益相关方谈判力量均衡的结果,同时,在公共政策的制定中,效率和公平始终是需要考虑的两大因素。碳税作为一种具有累退性的税种,在政府实行碳税制度或增加碳税税率时,作为生产部门的企业会将增加的成本转嫁到消费者身上,由此,社会上的低收入者会承担相对更多的成本。而如果政府将碳税收入列入一般性财政收入而不进行转移支付,这更会加剧这种不公平。从碳税刺激低碳经济发展的效率来看,碳税在全国或某一地区范围内采用统一的碳税税率,这并没有考虑到每一个企业具体的边际减排成本和其产生的边际社会成本,大型企业因其有较好的技术基础和研发实力,因而具有较低的碳减排成本,而中小型企业则不具备这样的优势,这最终导致更具创新活力的中小型企业实际承担了较大的税收。并且,和碳排放权交易不同,碳税还有一个固有的缺陷,即碳税并没有使先进碳减排技术在不同企业不同地区之间扩散和交流的激励作用,这不会促进社会整体碳减排效率的提高,从而不利于低碳经济的发展。

碳排放权交易在政治可行性方面相较于碳税制度有多方面的优点。首先,对于市场经济体制已经比较完善的国家来说,碳排放权交易制度的施行能够大大减少政府的行政成本,并且能够达到比碳税制度更好的减排效果,使得政府以较低的政策成本实现较高的碳减排目标。其次,碳排放权的初始分配有免费分配和拍卖两种形式,在免费分配的方式下,企业实际上相当于得到了来自政府的一项资产,这会导致企业进行政府游说和政治寻租,产生不必要的寻租成本和降低效率,消费者从中也得不到任何利益,因此,免费分配碳排放权的方式不符合社会公平原则;但如果政府采取拍卖的方式分配碳排放权,企业在获取碳排放权时会付出成本,多余的碳排放权在市场上也会形成价格,这样,在价格机制的引导下,碳排放权会自动根据各个企业的技术条件和总产量公平地分配,另一方面,政府拍卖碳排放权会产生一定的收入,政府可以用这笔收入来弥补低收入者,也可以通过补贴手段鼓励低碳技术的改进,这都有利于在发展低碳经济的同时实现社会公平。最后,在提高效率方面,碳排放权交易制度更具优越性,根据科斯定理,只要产权明晰,市场化是实现资源最优配置的最佳方式,碳排放权交易制度正是基于市场的一种碳减排政策,在完全市场条件下,碳排放权价格反映的实际上就是社会整体的平均边际减排成本,企业根据自身的边际减排成本和碳排放权的市场价格自主决定买入或者卖出碳排放权,不同企业的技术条件的差别使企业间产生了相互学习和借鉴以降低边际减排成本的动力,因此,碳排放权具有较高的碳减排效率。

2.国际政治可行性分析

从国际层面来讲,碳排放权交易是实现国际间低碳合作的最主要途径。哈佛大学环境经济学家斯蒂文斯认为,碳排放权交易是对美国而言是最为有效的政策方案,尤其是碳排放权交易体系可以直接和清洁发展机制(CDM)进行对接,大大降低美国国内的碳减排成本,而且,斯蒂文斯还认识到,国际社会为了应对气候变化而在政府间进行大规模财政转移支付,这是完全没有办法实现的,通过国际碳市场将各国的排放主体联系起来进行交易,才是实际中唯一可用的手段。[14]

斯蒂文斯的这一观点道出了碳排放权交易制度在国际层面施行的巨大优势,通过国际碳交易市场,边际排放成本较高的发达国家可以向发展中国家购买减排配额,以弥补国内减排配额的不足;而发展中国家则可以在与发达国家的交流中获得资金和先进的技术,这无疑有助于发展中国家避免低碳技术的重复研发和浪费,尽快实现低碳经济发展模式。国际间的协同与合作可以降低全球减排的成本,特别是能联结起发达国家和发展中国家的碳排放权交易市场,最终实现全球边际减排成本的均等。

(四)两种制度刺激低碳技术发展的效果比较

不论政府采用何种碳减排的政策工具,要想实现低碳经济,实现人类全球可持续发展,最终归宿点都是人类节能减排等低碳技术的进步。下面我们来比较碳税制度和碳排放权交易制度在刺激低碳技术发展方面的效果。

碳税制度针对企业的碳排放征收碳税,这样,企业为了减少这项成本,就有了改进节能减排技术的动力,这种刺激的大小随着碳税税率的增减而增减。然而在另一方面,上文也述及不同的企业其技术条件是不同的,相应的边际减排成本也不同,由于碳税采取的是“一刀切”的统一税率,对不同边际减排成本的企业会带来不同的影响,若企业进行技术研发以减少碳排放带来的成本高于碳税给企业带来的成本,则企业会停止低碳技术的研发;相反情况下,企业才会主动研发低碳技术。另外,碳税对企业间进行低碳技术转移和扩散并没有激励作用,这不利于社会整体低碳技术的提高,同时,由于各个不同企业均自行研发低碳技术,也导致研发成本的重复,从而造成不必要的浪费。

而碳排放权交易制度则不存在这样的缺点,在采取拍卖方式分配碳排放权交易的情形下,企业在获得碳排放权的时候付出了一定成本,同时,企业只要有剩余的碳减排权,就会在市场上出售以获取盈利,这样就会刺激企业进行长久的低碳技术研发,企业为了获得来自出售碳排放权的收益,会持续地进行技术研发以将自己在生产过程中的碳排放量削减至零。在激励低碳技术在企业间扩散方面,碳排放权交易也有碳税无法企及的优势,经过碳排放权在市场上的交易,碳排放权交易制度达到的最终效果是各地区、各企业的边际减排成本都相等,并且等于碳排放权的市场价格。《京都议定书》中的清洁发展机制(CDM)允许发达国家通过帮助在发展中国家进行有利于减排或者吸收温室气体的项目,作为本国达到减排指标的一部分。发达国家拥有充足的资金和先进的节能减排技术,通过发达国家与发展中国家的合作,能够实现资金和技术从发达国家向发展中国家的转移和扩散。

因此,从对低碳技术的刺激效果来看,碳排放权交易制度要优于碳税制度。

五、两种低碳政策工具对中国发展低碳经济的启示

目前我国尚未征收碳税,国内也没有建立起完善的碳排放权交易市场,仅有的碳排放权交易是基于清洁发展机制(CDM)的项目型碳排放权交易,政府通常采取传统的“命令-控制”等行政规制手段控制碳排放,另外一些与碳排放相关的税种,如资源税、消费税、增值税等,发挥了一定程度的调节作用。由于我国仍然是发展中国家,当前的各个国际议定书并未强制规定我国的减排义务,但我国已经是世界第二温室气体排放大国,如果按当前的经济形势发展下去,预计将于2030年左右超过美国,成为碳排放量最多的国家,这预示着随着国际上对气候变化讨论进程的加快,我国到时必将成为众矢之的,因此,我国来自国际层面的碳减排压力巨大。另外,从国内的角度来看,近些年我国出现了很多极端气候灾难,如1998年全国范围内的洪涝灾害、持续至2006年的暖冬、2008年初南方的雪灾和2010年的西南大旱等等,给人民的生命财产造成了巨大危害。有证据表明,这些气候灾难与全球温室气体导致的气候变化有十分紧密的联系,这样来自我国国内的碳减排压力也与日俱增。在这种情况下,政府应未雨绸缪,尽早规划实现低碳经济发展的路径,具体来讲,碳税制度和碳排放权交易制度作为两大核心低碳政策,我国必须要从中做出抉择。

从上文的对比研究可以发现,在成熟的市场经济条件下,从政策施行成本、减排效果、政治可行性和对低碳技术的刺激作用方面来看,碳排放权交易制度拥有碳税制度无法比拟的优势。我国从改革开放以来,逐步从计划经济体制向市场经济体制过渡,目前已经初步建立起市场经济制度,相关的政策法规、人们的市场意识也在不断完善之中,但是,在世界贸易组织内,我国的完全市场地位尚未被欧盟、美国等多数发达国家所承认。这表明,在建设市场经济方面,我国还有很长的路要走。具体到我们讨论的低碳政策这一方面,尽管碳排放权交易制度相比于碳税制度有很多方面的优势,当前我国并不具备施行碳排放权交易的条件,建立全国统一的碳交易市场,特别是配额交易市场,是一项长期的任务,需要分阶段推进和比较大的初始成本。相反,碳税制度的优点就体现了出来,首先,碳税的初始推行成本较低,政府可以直接将碳税加进已有的大类税种中,征收渠道和征收方式不需要做出多少改变;第二,碳税的施行虽然无法确定最终的减排量,但作为一种价格手段,其限制碳排放的作用还是很明显的;第三,碳税的税收收入可以用于进行转移支付或鼓励低碳技术创新等;第四,碳税对企业自主研发低碳技术也有一定的激励作用。因此,目前更适合我国的低碳政策是碳税而非碳排放权交易。从长远来看,我国的“十二五”规划中明确提出了到2015年实现单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标,并强调要更多地发挥市场机制对实现减排目标的作用。随着我国政策法规、市场监督体系的逐步完善、碳排放权交易市场主体的增多,出于降低总的碳排放成本、提高碳减排效率和与国外碳排放交易体系衔接的考虑,建立一个完善的碳排放权交易市场是我国未来的必然选择。

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【注释】

[1]本文得到了国家自然科学基金项目(71073078)及江苏省“青蓝工程”的资助。

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