正式制度对非正式制度的规制

（二）正式制度对非正式制度的规制

制度是重要的，而能够有效实施的有效制度是更为重要的，因此，需要设计有效的正式制度，规制非正式制度，同时消除“制度失效”，保证有效制度得以有效实施。

1.正式制度的建构——实名制之争

火车票实名制是指公民在购买火车票和乘坐火车时，需要登记、核查个人的真实身份的一种实名制度。近年来，由于春运客票紧张，加之黄牛党倒票猖獗，民间涌起一股要求实行火车票实名制的呼声。可以检索到关于实名制最早的正式建议出现在2003年7月，蔡茂松在《南方周末》上撰文指出，应该实行火车票实名制打击倒卖车票的现象，此后类似建议此起彼伏，年年不断。2009年1月18日下午，铁道部新闻发言人王勇平在春运工作新闻发布会上回答了关于火车票实名制的一系列问题，王勇平对实名制明确表示“不可行”。他向外界解释的理由是，买不到票的根本原因是运力不足，实名制验票工作量大，程序麻烦，最重要的是，还根本无法杜绝“黄牛”倒票现象。2009年3月从修脚女工成长起来的全国人大代表陆琴，在全国两会上提交了《关于实行实名制缓解铁路买票难的建议》，提案中要求铁路部门针对不实行火车票实名制事宜要给公众个明确的说法，并强烈呼吁推行火车票实名制。^[43]

从2003年初次提出到2009年的全国人大代表发起的网上大讨论的6年间，铁路部门虽一直没有正面回应，但也并不像媒体评论的“一味拒绝”，期间，一些地方铁路部门做了一些尝试。如，2008年春运期间，上海铁路局划拨四趟“农民工专列”，从杭州、温州、宁波、义乌市始发，分别直达重庆、贵阳、阜阳、贵阳等地，在工会的组织和登记下，四列客车近万名农民工，全部实行实名制购票。

经过耗时数年的各方争论和博弈，2010年，情况发生了转变，铁道部下属广州铁路集团公司和成都铁路局决定在部分车站试行火车票实名制，并推出相应的制度安排。2011年春运期间，铁路部门扩大了火车票实名制试点范围，在广铁集团、成都局部分车站去年春运试行火车票实名制的基础上，春运节后南昌局、武汉局部分车站也试行了火车票实名制。此外，武广高铁、郑西高铁的各个车站，也开始试行火车票实名制。随后，铁道部宣布，2011年6月1日起，购买动车组列车车票及乘车，都需持有效身份证件，2012年元旦起，全国所有旅客列车实行车票实名制。

从运力上说，购票实名制并不能增加一个火车座位，面对错综复杂的春运难题，购票实名制并不是一剂包治百病的灵丹妙药。但我们仍然对购票实名制抱有很大的希望，因为它为缓解购票难开辟了一个制度性出口。

2.制度运行的规范化

（1）加强内部管理

铁道部为有效防止售票环节内外勾结、以票谋私等问题的发生，2009年春运开始采取措施，规定了铁路售票人员“七不准”，即不准把个人的钱包和手机带到自己的工作岗位，不准利用当班时间私自扣留车票，不准超范围和规定出售车票，不准替他人代买车票，不准不核对证件为他人订购车票，不准利用工作的便利替他人电话订票和取票，不准违反程序办理退票手续。而且要将违反规定的售票人员调离岗位，对以票谋私的人员严厉查处，决不姑息，并追究有关领导的责任。应该说这一严格制度使铁路内部人员以票谋私的现象大大减少。

同时，铁路部门还加强了轮岗交流制度的执行力度。关键岗位人员手中握有重要资源和权力，长期在一个岗位工作，在业务工作和朋友交往中，面对很多的诱惑和陷阱，容易形成小团体、关系网，发生违纪违法问题。2011年春运前，铁道部对全体铁路职工，特别是和车票有关的岗位职工进行逐人的记名式教育，明确讲清楚纪律上的规定、行为上的准则，并聘请了1 000多名社会监督人员。社会监督员可进入铁路的售票窗口，检查监督售票情况，包括监督铁路内部职工行为。

（2）完善制度建设

为减轻正式制度的负外部性造成的车票分配不公，铁路部门进一步完善了铁路票务制度建设。首先，对售票系统进行了设置，所有的火车票必须在规定时间内从系统出票，没有到预售时间，任何车站或代售点的售票机器都无法预先下定或者打印车票；其次，铁路部门收回了站长手中的车票预留权，任何预留票均需上报路局票务中心统一安排，原则上除了团体票，其余的车票一概上网发售；再次，启动了客运电子商务，上海铁路局于2011年10月对所有列车实行互联网售票，统一全路订票电话，全国其余17个铁路局也全面实行电话订票业务。旅客可以像购买飞机票一样购买火车票，既可以打电话预定，又可以到铁路部门官方网站或者委托授权网站网上预定车票，预定成功后到车站或代售点取票。将来车站和代售点的窗口售票压力将大大减轻，甚至有可能取票功能大于售票功能；最后，全国铁路于2011年底开始，将实名制购票范围扩大到主要线路和列车。并全路各车站安装POS机，实现部分高铁车站刷卡进站乘车，也就是说，购买高铁票的旅客通过网络或电话实名制订票付款成功后，不需要到售票窗口取票，直接刷二代居民身份证和中铁银通卡就可以进站乘车。

以上票务制度和系统的完善，进一步规范了预留票制度，有效遏制了通过预留票这一渠道分流车票的不公平现象发生；伴随着网络和电话订票平台建设的完善，也许几十年来每年都要如期出现的春运排队长龙将会在不远的将来成为中国人的记忆；此外，实名制的扩大及有效实行势必会对倒卖火车票的“黄牛”市场形成巨大的冲击。

正如历史制度主义所认为的，制度变迁具有三种形式，即制度的功能变化、制度的演进和制度的断裂。在当前铁路制度的变革进程中，更多的应该是在新的社会经济条件下的功能变化和制度演进，而很少会产生制度断裂的情况。当然，除了通过实行实名制、制度运行规范化管理之外，还应积极探索多种有效渠道，以尽量减少非正式制度的嵌入对车票资源获取不公的影响。

著名的经济社会学家格兰诺维特认为，无论是在传统社会还是现代社会，嵌入性的现象是始终存在的，差别在于各个社会中嵌入的水平和程度不同而已。^[44]在中国这个熟人社会中，人情面子、关系运作、部门利益、权力寻租等非正式制度具有广泛的普遍性和约束性，它们总能以其强大的“根基”和多年的“惯性”持续影响着正式制度的效用发挥和改革完善，从而使得春运“一票难求”现象进一步凸显。其中值得注意的变化在于，在市场经济和工具理性“殖民”日常生活世界的今天，非正式制度的嵌入逻辑发生了微妙的变化，即由传统的以人情、面子为主的关系嵌入向现代以利益交换、权力寻租为主的利益嵌入的转变。关系嵌入更多在于维护人际关系，为个人在生存、发展进程中获取社会资源建构有效社会支持系统；而利益嵌入则更多指向利益诉求，它不仅把传统的关系嵌入庸俗化、功利化，更使之与权力的结合愈益紧密，导致权力寻租更加隐形化、复杂化和普遍化。在当今社会转型与结构变迁的时代背景下，这就更需要不断降低非正式制度对正式制度的弱化效应，并从正式制度的建构、规范化运作与功能替代等方面持续增强对非正式制度的规制，实现社会资源的分配正义。

【注释】

[1]罗能生：《产权理论与制度创新：非正式制度与中国经济改革和发展》，中国财政经济出版社2002年版，第15页。

[2]道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联出版社1994年版，第55、57页。

[3]林语堂：《吾国与吾民》，陕西师范大学出版社2006年版，第50页。

[4]贺培育、黄海：《人情面子下的权力寻租及其矫治》，《湖南师范大学社会科学学报》2009年第3期。

[5]费孝通：《乡土中国，生育制度》，北京大学出版社2007年版，第26页。

[6]费孝通：《乡土中国，生育制度》，北京大学出版社2007年版，第27页。

[7]谢立中编：《中国社会学经典读本》，北京大学出版社2007年版，第209页。

[8]肖东平、梁臣：《社会网络研究的理论模式综述》，《广西社会科学》2003年第12期。

[9]黄光国、胡先缙：《面子：中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第3页。

[10]贺培育、黄海：《“人情面子”下的权力寻租及其矫治》，《湖南师范大学社会科学学报》2009年第3期。

[11]翟学伟：《人情、面子与权力的再生产》，北京大学出版社2005年版，第63页。

[12]梁漱溟：《中国文化要义》，上海人民出版社2005年版，第70、73页。

[13]贺培育、黄海：《“人情面子”下的权力寻租及其矫治》，《湖南师范大学社会科学学报》2009年第3期。

[14]张秀琴、司汉武、张利国：《人情社会与理性社会》，《学术论坛理论月刊》2009年第6期。

[15]张秀琴、司汉武、张利国：《人情社会与理性社会》，《学术论坛理论月刊》2009年第6期。

[16]黄光国、胡先缙：《面子：中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第15页。

[17]黄光国、胡先缙：《面子：中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第15页。

[18]沈慧芳：《论社会公正的人情障碍》，《福建师范大学学报（浙江学社会科学版）》2005年第6期。

[19]Christopher，E.P.Face，Harmony and Social Structure：An Analysis of Organizational Behavior across Culture，New York：Oxford University Press，1997.

[20]翟学伟：《人情、面子与权利的再生产》，《社会学研究》2004年第5期。

[21]尹丽，Carlsen，A.，吴眉山：《中国、挪威两国学生对“丢面子”的比较研究》，《上海管理科学》2003年第5期。

[22]黄光国、胡先缙：《面子：中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2004年版，第21页。

[23]资料来源：《调查：你认为春运一票难求的原因是什么》，新浪网2009年1月5日报道，http：//news.sina.com.cn/。

[24]资料来源：《多数网民认为：倒票泛滥是春运火车票难买的主因》，中国新闻网2009年1月8日报道，www.chinanews.com。

[25]王智勇、王曼：《“黄牛党”行为的经济学分析》，《北京工商大学学报》（社会科学版）2008年第4期。

[26]张西、涂骏、岳勇：《“火车票贩子”群体调查》，《2005年中国首都发展报告（北京蓝皮书）》，社会科学文献出版社2005年版，第321—337页。

[27]林丽萍、王鑫琦：《火车票贩子的生存法则——“倒票市场”的经济学分析》，《湖南农机》2010年第7期。

[28]林丽萍、王鑫琦：《火车票贩子的生存法则——“倒票市场”的经济学分析》，《湖南农机》2010年第7期。

[29]　徐伟、李晓晔、王宇新、程小旭：《春运火车票都哪去了？》，《中国经济时报》2 0 0 6年1月28日。

[30]　徐伟、李晓晔、王宇新、程小旭：《春运火车票都哪去了？》，《中国经济时报》2006年1月28日。

[31]李治永、周恩深：《倒卖铁路火车票案件的特点分析及对策》，《天津市政法管理干部学院学报》2009年第3期。

[32]王利军：《郑铁公安侦破“7·11”特大倒票案》，《中国青年报》2006年10月21日。

[33]谢东旭：《“黄牛”向家族式高学历发展》，《上海法制报》2010年2月10日。

[34]崔澳：《票贩子疯狂倒票内幕》，《政府法制》2006年第1期。

[35]刘建刚：《车票与钞票》，载《铁路检察长评析典型案件》，中国铁道出版社1999年版，第376—380页。

[36]张西、涂骏、岳勇：《“火车票贩子”群体调查》，《中国首都发展报告（北京蓝皮书）》，社会科学文献出版社2005年版，第321—337页。

[37]林峰：《来自票务公司的秘密调查》，《商界》2000年第8期。

[38]李京华：《北京“票贩现象”深入调查》，新华网2006年1月11日报道，www.xinhuanet.com。

[39]肖舟：《大票霸折戟沉沙》，《政府法制》2006年第7期。

[40]张双喜：《车票与钞票》，载《铁路检察长评析典型案件》，中国铁道出版社1999年版，第376页。

[41]李光宇：《论正式制度与非正式制度的差异与链接》，《法制与社会发展》2009年第3期。

[42]刘宛晨、李芳：《非正式制度对我国正式制度效率弱化机理分析》，《湖南财经高等专科学校学报》2005年第2期。

[43]全国人大代表陆琴的提案部分内容：现在有关春运的问题中，首当其冲就是买票难。而倒卖火车票现象的出现，增加了乘客的出行成本，滋生了铁路部门的特权意识，导致了部分铁路系统工作人员的腐败。如果不能从根本上解决现有售票制度存在的问题，春运买票难问题仍将成为每年一度的社会热点，成为引发群众怨言的长期根源。今年春节前许多网民就提出了实名制的售票方式，但是铁道部始终表示不可行，不可行的理由是什么？调研结果是什么？是否以科学的方法和准确的数据论证实名制？这些都没有公布。所以我这次建议就希望，铁道部能公布实名制不可行的理由，如果不能提供研究成果，就该组织关于实名制的公开讨论，以论证其可行性。国内外的事实都已经证明，实行火车票实名制的技术条件已经成熟，所谓实行火车票实名制有一定技术困难的说法站不住脚。如果铁道部不能否认实名制的可行性，或者其自身能力有限，就应向全社会征求意见、方法，寻找解决办法，争取年内实行火车票实名制。

[44]Granovetter，M.，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness”，American Journal of Sociology，1985（91）.