非正式制度对正式制度效率的弱化

（一）非正式制度对正式制度效率的弱化

前面的研究已经证明，铁路相关的售票机制并没有实现制度的设计初衷，即存在“制度失效”问题。由于人的行为具有复杂性、不确定性，此外制度在设计之初也存有一定的漏洞和缺陷，这就使得在非正式制度的作用下，可能会弱化正式制度的效率，甚至导致“制度失效”。

1.影响执行力度

近几年，在媒体和有关政府部门的压力下，铁路部门在票务分配的有关制度方面作了不少的规定，减少了预留票的比例，甚至取消预留票，如，2010年春运前夕，上海铁路局在新闻发布会上表示，当年将按照公开的预售时间，把春运车票同一时间全部放入铁路售票网络进行销售，除了农民工和学生团体票外，坚决不给其他铁路重点客户预留车票。再如，铁路取消了订票卡制度，原持订票卡的政府机关、媒体部门等协议单位不再享受购票优先权。但是在人情面子的影响下，利益的驱使下，这些制度的执行力度大打折扣，或者是通过了其他的方式减弱了效应。目前关系票日益收紧，内部票的比例也大幅减少，一些人就用其他的方式来获取票。比如，一些车站为避免购票人员连夜排队，减轻购票群众的辛苦，采取了发号的方式，给排队的群众登记排队序号，让他们领好号码后，第二天开窗售票之前再凭号来排队。这一便民措施被一些人利用，把获取内部票变成了获取“内部号”，虽然不再像以前那么直接、简单拿票，但是结果还是一样造成了春运火车票被一些人优先购买。

受访者27：过去每年春运，我们通过和铁路的关系帮很多机关的同事、亲戚朋友搞到了票。因为不是很难，导致很多人都认为我们这里拿票很方便。到了2009年形势有了很大的变化，因为胡锦涛总书记对春运买票难的问题有了批示，铁路部门对内部票的控制一下子就紧了很多。他们给我们的标准是，每天限购十个车次的票，也许很多人看了会觉得还是给我们很多票，但是和前两年比起来确实少了很多。

2010年是峰回路转的一年，铁路把我们给他们的单子全部退了回来，而且很明确地说没有内部票了，所有的票都在窗口发售。我们部门很多同志都觉得轻松了，这样就有充足的理由去回绝托买票的人了，不过一开始和托的人讲，绝大部分人都不相信，认为是我们找借口回绝，这么多年的习惯怎么可能一下子就改了呢。而且我们部门有个别每年靠帮别人买春运票来拉关系、收点小钱的人非常懊恼。但是不管怎样，有些托的关系还是推不掉的，比如机关某大领导要票，我们通过秘书转告说没办法，没内部票了，这个领导非常不高兴，说：“这个地管会怎么这么点事情都搞不定。”听到这句话，我们部门领导只好再次厚着脸皮求助铁路部门。铁路部门的领导只好接下来，说要到最后几天再看看有没有票。从这点看，还是有极少量的内部票，只是他们也需要按照轻重缓急来安排这些已经为数不多的内部票。

在铁路部门已经严控内部票的时候，铁路公安倒是为我们提供了另一个途径，就是插队买票。为了不让排队等候的旅客在夜间排队，每天晚上11点铁路公安都会给排队人员发序列号，让他们回家过夜，第二天早上凭序列号来重新排队买票。铁路公安会为我们部门也留几张号，为了确保买到都是售票窗口第一个的位置。第二天我们部门就安排人到售票大厅去插队，插队也是一个“技术活”，不能太明目张胆，否则后面的旅客会不满，被人拍下来挂到网上就不好了。通常安排去插队买票的人都会提前“埋伏”在售票大厅，等购票的队伍被铁路公安领进来的时候，他们就偷偷插队进去。然后排在窗口第一个等候开窗售票，因为是第一个，所以通常能够买到，不过因为窗口每人限购5张，所以能买到的票也是很少的，所以我们部门除了非常重要或者实在推不掉的票，其他托的一概回绝。

而且，即使再完善的制度也不可能从根本上穷尽制度实施者的所有工作细分，加之社会现实的复杂、多变性，因此，不可避免地为制度实施者预留了部分“自由裁量权”。“自由裁量权”在实施过程中具有一定的模糊性和弹性，可以使制度实施者通过正式制度的渠道实现个人利益。由于制度实施者（制度代理人）与制度制定者（制度委托人）的利益目标并非完全一致，部分拥有“自由裁量权”的制度代理人为追求自身利益最大化必然选择“逆制度”行为，最大化地利用所拥有的权力“寻租”。

2.阻碍制度变革

既得利益获得者以非正式制度为工具左右新正式制度实施，不合时宜的或“居心叵测”的意识形态及观念很可能会误导人们对制度的“明智”选择。在现实生活中，通过对大众传播媒介的垄断来反复宣传某种意识形态或观念，社会中的某一部分人总会或多或少地“操纵”个人偏好的形成过程。^[42]比如，铁路春运涨价那几年，铁路部门一直通过媒体宣传铁路春运涨价的理由。2006年，全国人大代表，广铁集团董事长、总经理吴某在接受采访时向记者“诉苦”道，因为春运客流具有单向性，每年春运广铁要亏损超过五个亿，并且通过媒体呼吁“春运涨价绝对不是趁火打劫！”

当新正式制度的实行导致旧正式制度下的既得利益获得者利益受损时，既得利益获得者往往会结成联盟，以意识形态为工具千方百计阻碍新制度的实行以维护自身的利益。同样，在新正式制度制定酝酿的过程中，总是不可避免地在意识形态领域先出现一场思想上的争辩，新旧势力皆欲在意识形态领域取得上风，以此为工具左右新正式制度的制定实施。比如，在推行火车票“实名制”的事情上，铁路部门通过报刊媒体、专家学者在“实名制”的全民讨论中，反复强调“实名制”无用并且浪费资源、影响旅客出行等言论，这使得“实名制”的推行之路更为的艰难和缓慢。

非正式制度不随正式制度变化而马上改变非正式的制度，即传统、习惯、道德观念等等，往往比正式的制度更加“根深蒂固”、更加“深入人心”，在社会生活中会起到更加久远的作用，因而也更加不易改变。在正式制度的实施过程中，非正式制度往往也处于新旧交替的阶段，旧的意识形态逐渐转变需要一个较为长期的过程。由于思维惯性的作用，人们往往对正式制度的态度与认识需要经历一个由反对、猜疑、到逐渐接受最后完全融入的过程。铁路预留票制度收紧后，一些习惯于通过自己关系购买春运火车票的人第一感觉就是“不可能，铁路怎么可能没有内部票”，继而会怀疑自己“面子不够大”、“别人不买账”，随后会通过更多的关系来获取票，只有在一次次“碰壁”后，才会接受这一制度的转变。