内部正式制度分析

根据其适用对象，我们权且把正式制度划分为两大类，即关于学校组织运作的制度和关注教育教学的制度。在此，我们对学校内部正式制度演变的分析也大体沿着这一思路展开。

1.关于学校组织运作的制度变革

学校组织运作是指对组织的管理以及对人员之间关系的调整。在农村中小学校，与学校组织运作相关的制度主要包括领导体制、行政组织系统和师生管理制度。

（1）学校领导体制的变革

学校领导体制是确立学校内部领导的组织原则，反映管理领导力量的地位作用、权责范围以及彼此关系的一种组织制度。^[3]随着政治体制改革中“党政分开”思想的贯彻和落实，伴随着《关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革与发展纲要》中相关规定的实施，校长负责制逐渐在我国广大中小学校内部得以贯彻实施。

从理论层面而言，“校长负责制”并不是一个单一性的概念，而是一个结构性的概念。它应是“学校在上级宏观领导下，以校长全面负责为核心，同支部保证监督、教工民主管理有机结合，为实现学校工作目标，充分发挥行政管理功能的学校领导关系的结构体系”^[4]。在校长负责制的逻辑框架内，校长必须至少处理好两方面的校内关系：第一，校长与党组织的关系，党组织在学校中对校长发挥着保证和监督作用；第二，校长与教职工代表大会的关系，校长负责并不排斥教师群体对学校的民主管理，教职工代表大会在学校管理中发挥着审议、咨询、监督和沟通的作用。

从实践层面来看，校长负责制的贯彻和实施，促成了农村中小学校领导工作的重大变革。校长负责制保证了校长在学校管理中的核心地位，明确了学校管理工作的职责分工，解决了过去集体决策时存在的办事拖沓、效率不高、无人负责的积弊。但是，校长负责制也给一些农村学校带来了新问题。其中，最为主要的问题是校长权力的膨胀问题。在学校，由于校长的个人权限过大，校长负责制在实际运作过程中，党支部的保证、监督和教职工代表大会的民主管理常常流于形式，无法形成对校长权力的有效制衡，从而造成对校长滥用权力的行为监管不力。

（2）学校行政组织系统的变革

在农村中小学校，存在着多种类型的机构，有政治性的、行政性的，也有群众性的、学术性的。不同的机构纳入了不同的人员，行使不同的职能。但在这些机构中，行政组织系统最受关注，也最为重要，它是学校组织系统的主体。

近三十多年来，从总体情况来看，国家教育制度对农村中小学校行政组织系统内部的机构设置、职责任务、相互关系等方面的规约并无太大变更，基本上沿袭了《中学管理规程》和《小学管理规程》中有关学校行政工作的规定。因此，对于多数农村中小学校来说，其内部行政组织系统虽不断进行微调，但一般变化情况不大。

但就在多数学校保持其行政组织系统平稳运行的同时，我们也注意到，一些农村中小学校，尤其是规模较大的农村学校也从其发展的特殊性出发，对自身的行政组织系统做出了某些调整。综合看来，这些调整措施主要分两种模式。一种模式是变“单线式”管理体制为“两条线式”管理体制。在笔者走访的某农村中学，其内部管理路径就明确划分为两条。第一条管理路径：校长→年级管委会→级部→教师，主要负责教师、班级和学生的常规管理，属日常事务型管理；第二条管理路径：校长→教学副校长→各学科教研室→备课组→教师，主要负责教师日常教学和教师的业务素质提升，属专业型管理。而学校通过每周一次的教学行政例会，再把年级管委会和学科教研室的工作协调起来。另一种模式是变分散型组织结构为综合型组织结构。一些农村中小学校在实践中觉察到，学校的中层机构设置得太多太细，导致权责不清，经常出现“管理盲点”，因此，这些学校把原来的教导处、总务处、校长办公室等职能机构合并为校务办公室来统筹管理，既减少了组织机构的功能交叉、重复又互不沟通，也突出了学校的教育、教学中心。

从上述学校对组织行政系统变革的思路来看，应该说，上述每一种变革方式都有相当的合理性，它们是这些学校的变革者在实践感悟的基础上，所形成的有一定针对性和特色性的变革策略。然而，对于这些制度变革措施所产生的实际效果及其可推广性却应该慎重考察。笔者曾对“两条线式”的学校管理体制做过调研，从调研结果来看，喜忧参半。多数农村学校领导认为，学校行政组织系统的变革确实有效解决了规模与管理之间的矛盾；但也有相当多的教师认为，这种两条线式的管理体制将教师置于多头管理的境地，严重制约了教师的专业自主性。而对于一些学校所采用的综合型组织结构来说，把多个机构合并为一个，只是名称和形式上的不同，实际上他们仍然各行其是，各自为政。

（3）教师管理制度的变革

“振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师。建设一支具有良好政治业务素质，结构合理，相对稳定的教师队伍，是教育改革和发展的根本大计。”^[5]在学校教育活动中，教师要保证其能规范地、创造性地完成教学任务，必须同时具备主、客观两方面的要求。在客观上，教师应具备从事相应教育教学工作所必备的素质；在主观上，教师要具有从事教育教学工作的热情和责任心。由此，通常说来，教师管理制度主要可分为两类：即旨在提高教师素质的内部制度和旨在激发教师工作积极性的内部制度。

第一，提高教师素质的内部制度变革。建设一支高素质、高质量的教师队伍，是我国近三十多年来制定教育政策时一贯坚持的重要目标。实现这一目标主要经历了两个阶段：前一阶段，提升教师学历、促进教师学历达标是师资队伍建设的工作重心；而在后一阶段，促进教师专业发展成为师资队伍建设的工作重心。在早期，中小学校通过物质奖励、时间调配等方面的规定，支持教师参与自考、函授或脱产进修，以成为学历合格的教师。在后期，在大多数教师已具有合格学历的前提下，“校本研修”开始成为提升教师素质的重要途径。“校本研修”着眼于真实的教学情景，关注教育实践，把教师的日常教学与研究、学习、提高结合在一起，因此，这一时期的管理制度倾向于对教师参与校本研究的内容、形式、时间保证、成果检查等方面做出规定。同时，根据《教师法》、《中小学教师职业道德规范》等国家与地方政府的相关政策，多数农村中小学校也都制定了本校的师德规范以使教师的言行符合其“教师”的身份。

提高教师素质不仅是社会的要求，也是学校自身的需求。一些农村中小学校从解决提高教育质量与教师素质发展落后之间的矛盾出发，有针对性地制定了一系列旨在提高教师素质的制度。“导师制”就属于这样一种制度，其目的是促进新教师迅速成长。导师制的通常做法是，给每一位新教师配备一位工作认真负责、教学能力精湛的老教师作为导师。导师不仅在教学过程中为新教师承担着示范与榜样的角色，还对新教师的教学全程进行帮扶和监控。而且，为进一步促使导师制落到实处，一些农村学校还规定，对师徒二人的教学业绩进行“捆绑式”考核。

第二，激发教师工作积极性的内部制度变革。经济领域中“按劳分配”制度的确立，直接促成了有关改革学校内部分配制度、激发教师工作积极性的教育政策文件的出台。《教育改革和发展纲要》要求：“在分配上按照工作实绩拉开差距……运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义，调动广大教职工积极性，转换学校内部运行机制，提高办学水平和效益。”为此，大多数农村中小学校在国家政策文件的指引下，纷纷建立了相应的教师内部管理制度，试图将教师的工作业绩与收入、荣誉、职称晋升、岗位聘任等相挂钩，从而促使教师努力提高教育教学之质量。从类型上看，此类教师内部管理制度主要有教学奖励制度、教学惩罚制度、岗位津贴制度等。

教学奖励制度和教学惩罚制度，一般来说，直接指向教师的教学效果，往往是根据教师教学业绩的高低尤其是学生考试成绩的好坏，通过某种量化的计算方法，给予相应的奖励和惩罚。从奖励的方式来看，主要有奖金、荣誉称号、优先晋升等；而惩罚的方式则主要包括罚款、警告、工资下浮甚至劝离教学岗位等。岗位津贴制度是目前农村中小学校采用较多的，旨在提高教师工作积极性的教师管理制度。从某种意义而言，岗位津贴制是对教学奖惩制度的扬弃。岗位津贴制注重对教师德、能、勤、绩的全方位考核；另外，取消了惩罚性措施，改以正面激励为主要手段，对所有教师根据其工作业绩的大小，分别给予相应“浮动制”的津贴补助。

无论是致力于教师学历达标的教师进修制度还是激发教师工作积极性的校内奖惩制度，都存在一个共同的并且很突出的特点，那就是力图通过制度条件的改变来指引学校教师的专业发展，以外部的刺激带动教师素质的提高。应该说，当教育迅速扩张，而又面临师资质量不高的挑战时，这种变革思路是很适用的，它可以促使教师迅速地转向以适应新的要求。但是，教育所需要的不只是各项外在技能指标都合乎标准的教师，更需要有一颗爱心、能在学生的心灵上播下优良种子的教师。教师的专业知识和教学技巧固然重要，但教师所具有的人格魅力与社会良知以及在此之上的与学生的情感互动更为关键。

对教师发展的关注不能局限于教师的外在改变，更要关注教师的内在转变。健全教师专业发展的制度，不是健全对教师的外在控制手段，而是健全教师专业发展的制度保障，把教师看作自身发展的主体。社会政策和学校制度所提供的只是一个促进教师专业发展的平台，提供教师学习、合作、培训的机会，教师的发展还需要倚重教师自身的力量。在目前教师队伍稳定的情况下，教师管理制度应转变为教师专业发展制度，以激发教师自身的发展动力，提高教师对自身职业价值和社会责任的认识，提高教师对自身发展的内在需求。

（4）学生常规管理制度变革

学生常规管理制度包括诸多方面，其中形之于文字的、正式的制度规范，有学生守则、学生日常行为规范、班级管理制度、生活管理制度等。总体来说，近些年针对学生的管理制度基本没有变化：偏执于对学生的要求，无视学生的权利；在班级管理中采用与学校组织一样的管理方法——科层制。为了使学生成为追求真善美的人，成为社会的合格公民，学生管理制度无不从道德发展和行为习惯养成对学生提出要求。此外，在许多农村中小学校，学生在班级中的地位不平等现象较为严重，班级中地位较高者是学习成绩优异、受到教师青睐的优等生与职位大小不等的班干部，他们是亲教师群体，而学业失败者、行为不良者是学生中的末流，另外就是处于这二者之间的中间“阶层”。学校是因为学生的受教育需要而存在的，但在学校场域，学生的弱势群体地位一直都是事实。

2.指向教师教学与学生发展的内部正式制度变革

当前，国内学术界在讨论现代学校制度时，“往往对产权、投入、市场等问题给予了过多的关注，而对学校的核心工作——教育教学却关注极少，对学生身心发展的问题关注极少”^[6]，从理论逻辑上看，这种做法似乎有本末倒置之嫌。学校是育人的场所，促进学生发展是学校教育的本体功能，而学生的发展又主要取决于教师，因此，构建有利于教师教学和学生发展的制度应居于学校制度体系的核心地位。但是，从现实的情况来看，有关教师教学和学生发展的制度建设之所以比较落后，除了有思想认识的局限性之外，还与教师教学和学生发展的复杂性有关。众所周知，制度强调的是统一性和规范性，然而在学校教育活动中，教师的教学却带有鲜明的专业自主性，他们在一定范围内有权选择教学内容、选择适合自己和学生的教学方法，有权决定教育教学的过程和环节；学生的发展也带有鲜明的个别差异性，在发展过程中，每一位学生都有自己的个性特征、兴趣爱好、生活习惯，他们自我成长的方向和路径是各不相同的。因此，对于中小学校而言，建设关注教师教学与学生发展的制度似乎是个两难的选择：既要彰显制度的统一性和规范性，又要尊重教师的专业自主性、创造性和学生发展的个别差异性。

虽然学校在有关教师教学与学生发展制度的建设上，存在诸多的现实问题，但总体而言，近三十多年来，农村中小学校在此方面的工作还是取得了一定进展。这些进展主要表现为以下几点。

（1）教学制度的完善与创新

所谓教学制度，就是人们在长期的教学实践过程中形成和创造出来的规范教学主体行为、整合教学系统结构的那些具有普遍性、稳定性的规则体系，既包括师生的教学行为规则，也包括学校的教学行为规则。^[7]教学制度制约着教学活动的性质、各种教学资源的获得途径和使用效率，从而也制约着教学活动主体之间的关系性质。^[8]因此，教学制度不仅是教学活动的外在制约性力量，也是教学活动得以改变和提升的动力。目前，农村学校教学制度的完善和创新主要表现在以下几方面。

第一，传统的教学常规制度的逐步完善。从内容上来看，教学常规制度的包容性很大，备课制度、课堂教学制度、学生学习制度、教学工作检查制度，等，都属于教学常规制度。对于这些制度，许多学校长期以来停留在经验操作层面，即此类制度大都以口头化、惯例化的形式存在，这就使得在执行制度的过程中出现两种情况，一种是缺乏明确依据，导致制度执行中的失真问题。例如，真正的传帮带制度（老教师指导新教师）可以让新、老教师通过互相的沟通、交流，使老教师的有益的想法和经验得到传递，促进新教师的快速成长，但是流于形式的传帮带制度并没有让新、老教师之间进行真正的合作，他们并不了解彼此的想法，仍是孤立的“单干户”。另一种情况是，一些烦琐而不必要的检查制度不仅没有激发教师的积极性，反而分散教师的精力，压抑教师的创造性。为此，许多农村中小学校开始逐步加强教学常规制度建设，在对现行的教学常规制度反思的基础上进行了更新。一方面，从确保教学管理科学性、规范化的视角出发，注意将那些尚停留在非正式制度层面的教学常规制度文本化，使之更完善，并真正发挥对教学的指导作用；另一方面，从教学工作的特点出发，以促进教师的专业发展为目的，废止了一些不必要的检查制度，为教师的个性化、创造性教学留出了空间。

第二，适应学校发展需要的教学制度得到一定创新。质量是学校的生命线，一些农村学校管理者充分认识到，好的教育教学质量需要有好的制度，尤其是好的教学制度来保障。因此，这些学校不仅重视对传统制度的完善和修正，而且还结合教育教学活动的特殊性，创造出某些富有成效的新制度。例如，“集体备课制”就是一项出自中小学校，并业已得到推广的教学制度。在我们走访的某农村中学，其集体备课制度就规定：其一，学校下属的每个教科室成立若干个备课组，每个备课组每周举行一次集体备课活动，每次备课都有主讲人，主要讨论教师在备课过程中产生的对教学内容的认识和理解问题；其二，同一备课组在平时要集体备课，做到教学四统一，即统一教学目标，统一教学重点，统一教学进度，统一教学反馈；其三，备课组要积极组织组内听课、评课，积极公开承担对外公开课；其四，备课组要积极组织组内教师从事教育科研，撰写教学论文。再比如，一些有条件、思想活跃的中小学校陆续开始建立校内教育科研制度，以引导教师能积极结合自身的教学实践，去从事一些力所能及的教育科研活动。

课堂教学改革是教学制度改革的关键性议题。课堂教学是师生之间富于个性、充满活力的互动过程，对教师如何教、学生如何学不宜做出硬性的规定。然而，我们仍然需要一些课堂教学的指导原则，以实现对师生课堂教学行为的引导。例如，强调教师启发引导，调动学生学习兴趣；强调发挥学生主体地位，给予学生较多的自主空间；强调既教书又育人，对学生进行思想品德教育；强调多鼓励，少批评，帮助学生建立自信；强调及时反馈调节，不断改进教学。

完善教学制度的关键不是制定更多的规则去约束教师的教学自由和学生的学习自由，而是提高教师素质，赋予教师更多的教学自主权；尊重学生的个体价值和独立人格，使他们在较为宽松的环境中自主地学习。学校最核心的活动——教学活动，不仅是学生由不知到知的认知发展，而且是学生学习如何处事、怎样做人的情感与个性发展^[9]，这种发展在教师的精神世界与学生的精神世界的对话中进行，而对话的高质量，取决于教师的内在修养和自觉努力，而非用制度对教师施加外在强制的约束。

（2）学生评价制度的多元化

每个学生都是一个整体，是有着多种丰富内涵的整体。那么学生评价所关注的也应是作为整体的学生，而不是学生身上被刻意突出的某一部分。基础知识与基本技能并不比情感、态度与价值观更重要，相反，人格与意志上的优势可以弥补基础知识与基本技能的欠缺，而人品中的缺陷却是任何东西都弥补不了的。学生评价的本质就是测度、甄别、诊断学生的身心素质个体差异的一种社会活动，它是学生行为的导向性尺度，如果这种导向性尺度不能全面地、客观地（与随意相对）评价一个人，而仅以学业成绩、考试分数作为衡量一个人的未来发展、判断一个人的价值的标准，那么这种评价不仅不能起到引领学生成长的作用，反而会引错路，让学生的成长误入歧途。学生评价不仅含有事实判断，而且含有价值判断，我们不但要判明评价结果“是什么”，同时要关注评价结果“应当怎样”。我们的教育目标是一个包含了多种素质要求的整体结构，实现教育目标的过程是一个动态而复杂的过程，学生评价所要反映的也应是一个内涵丰富的整体，随着这个整体的动态发展，学生评价也要着眼于人的可持续发展，它为学生做出的是一种发展性的、过程性的评价，而不是终结性的评价；教育中的人是富有独立性、自主性与创造性的主体，学生评价既应体现社会的标准与尺度，反映社会对个体的要求，又应体现学生的个性特长，努力使评价为学生的个性发展提供一个宽松的环境。简而言之，学生评价的标准不应是单一的、简略的操作模式，不应忽视人的个性特点而单纯以共同性来衡量、判断一个人的价值。

考试是学生评价中的一个最为常用的评价方法。考试对当前的教育教学来说，被着重发挥的是它的选拔、甄别与淘汰功能，而它对教学的反馈与激励功能却被搁置一旁。即使是考试的选拔功能——囿于考试的形式与内容中的缺陷——也没有被合理地、让人信服地发挥出来。目前的一些考试只能检查基础知识和基本技能，不能向学生提出思维方面的挑战，没有空间展示学生对问题的分析、推理与解决，更不能反映学生对所学知识的应用能力。义务教育阶段考试的目的是为每个学生都能获得良好的发展创造平等公正的机会和条件，完善所有学生的学业，发现学生的缺点并改进之，而不是甄别不适合当前教育模式的学生并淘汰他们。“学生评价关系到培养什么人的问题，它既是一个教育理论问题，也是一个实践性很强的现实问题。”^[10]当前的形势急切地需要改革学生评价制度，而如何把一些理论上较为先进的认识融合进当前的学生评价制度中，使学生评价制度能够发挥引领学生全面成长的作用，是一个关键性的问题。

在当前基础教育课程改革的背景下，一些农村中小学校所进行的考试制度改革的主要特点包括如下几点。

一，面向全体学生的考试应该正视学生之间的差异，针对学生的不同情况，采用分层考试、分项考核的方法，使考试适合不同层次学生的发展。

二，试题的编制与社会生活相融合。孤立的知识点只有与真实的社会生活相结合才能显示它的巨大教育力量，否则学生面对被斩头去尾的公式、定理与概念所能感受到的只有单调、死板和郁闷，还有困惑：费尽心计记下来的这些条条框框究竟有什么用途？知识只有在被使用的情况下，其价值才被揭示出来，也只有当知识在被使用的情况下，它的力量才能显示出来。

三，试题增加适当的灵活性，给学生自由发挥和选择的空间。我们以往的考试陷入了一个固定的模式之中，学生只要熟悉了这种模式，针对这种模式加以反复操练之后就能获得高分。一方面这种反复操练的应试愈演愈烈，简直到了“弄虚作假”的地步；另一方面这种考试模式无法检测出学生的真实水平，学生无法展示自己的能力，而灵活的、不设置唯一答案的题目，因为没有固定的模式可以遵循，既可以考察学生的真实水平，又可以给学生一个自由选择和表述个人观点的空间。

四，采用多种考试方式相结合的方法以尽可能地对学生的综合素质加以测量。单一的闭卷笔试封闭了学生的思想，而综合采用不同的考试方法有助于学生的全面发展，也有助于发现学生的特长。当前，除传统笔试外，还采用口试与答辩、课题研究、实践操作等方式来进行考试；在笔试中，一些学科实行部分开卷与部分闭卷考试相结合，学生可以带一些参考资料进入考场；考试除了检查教学大纲的基本要求之外，还为学生提供一些表现个人能力的机会，如作品与方案设计、写短文或试写小论文等。

“学生的素质是由多个部分构成的，存在于N维空间的不规则结构。仅从一个角度测试的结果，无论如何也只是对结构的平面映射图形，不可能显示出素质的结构层次。”^[11]要对学生进行全面的评价，对学生的素质进行全面的衡量，就不能单纯使用考试这一种评价方法。考试这种评价方式应与其他的学生评价方式相结合。如现在某些中小学所使用的成长记录袋就是一种较好的评价方式。成长记录袋收集的是能够反映学生学习过程和结果的资料，包括学生的自我评价、最佳作品（成绩记录及各种作品）、社会实践和社会公益活动记录、体育与文艺活动记录，教师、同学的观察和评价，来自家长的信息，考试和测验的信息等。

一言以蔽之，重视评价的激励和诊断功能，“用积极的眼光，从多个角度去评价学生，发现学生的优点，让每个学生在自尊、自信中快乐地成长”^[12]是学生评价的根本要义。