学校内部正式制度的问题

目前，农村学校制度安排所存在的种种问题，使得学校在有序、稳定的表象背后，是失衡与无序，是不安、不满的暗潮涌动。

1.制度缺失

檀传宝教授曾从教育制度层面，对制度的缺失情况进行了界定。他认为，当前，教育制度的缺失主要有三种情况，即完全制度缺失、不完全制度缺失、隐性或实质性制度缺失。^[15]所谓“完全制度缺失”，即指我们完全没有某方面的制度；“不完全制度缺失”指的是虽然有某方面的制度，但相关配套的制度没有跟上，或者有法不依，造成制度的完整性无法实现；而“隐性或实质性制度缺失”是指表面上某方面的制度十分齐全却毫无效果，实际上是无。

在此，我们对制度缺失的理解，与檀传宝教授有所不同。本书的制度缺失是指制度体系中不存在而在理论逻辑上本应该拥有的某些制度。所以，我们把制度缺失理解为上述的完全制度缺失，而把檀传宝教授所说的不完全制度缺失、隐性或实质性制度缺失归为制度缺陷与制度执行中失真的问题。

从实际调研的结果来看，大部分农村学校的规章制度都较为健全（至少表面上是这样）。但是，仔细翻阅他们的制度文本，就会发现他们过分强调制度的规约性和刚性，把各种要求强加给教师和学生，而对教师和学生的权益保障和维护、对学校管理层的权限监督却很少提及。换言之，学校相对缺少鼓励性制度和民主性制度。

鼓励性制度在方法上强调利益诱导。通过利益（不仅包括经济上的收益，也包括心理上、精神上的满足与充盈）的驱使，推动学校成员向着预期的方向发展。鼓励性制度所产生的推动力量，就如同一只无形的手，深刻地影响着教师的教学，但又不干涉教师的教学行为；它既通过利益调整，来蕴含正式制度的规约，同时又注重对教师、学生的诱导，激发他们的变革热情，促使他们自觉地产生变革的意愿。

民主性制度主要指民主参与管理制度和民主监督制度。民主参与管理或者民主监督制度，体现的是群体之间的平等与权力的制约，在近十余年来的各类教育政策文件中频繁出现，也是完善中小学校“校长负责制”的重要组成部分。从横向比较而言，在一些发达国家，民主管理学校的途径是很多的，如校务公开、校长选任、家长参与、学生参与、社会监督等，都可以是民主管理学校的有效方式。但当前在我国，通常能体现民主管理学校的唯一形式就是校教职工代表大会。而且这种唯一的形式，还经常性地由于某些原因，无法正常发挥其应有的作用和功能。

2.制度缺陷

对农村学校的变革和发展造成严重障碍的，还包括现行学校内部制度中所表现出来的种种缺陷。

首先，学校内部制度缺陷表现为严重的功利化取向。学校组织的社会性，决定了学校的生存繁荣与其能否满足社会需要之间存在密切的关系。受我国传统文化的影响，长期以来，学校不仅被视为法定的“教化”、“育人”场所，更被广大学生和家长视为提升社会地位、获得向上流动机会的工具。因此，出于对自身生存、发展的考虑，学校往往把满足学生与家长的期望作为办学的优先价值取向。近年来，随着我国市场经济体制的逐步建立，教育市场日渐孕育成熟，学校传统的社会价值取向显现出新的发展特征，即以教育市场的需要办学。市场是趋利的，教师能否实现专业发展，学生是片面发展还是全面发展，都不在市场的考虑之列。教育市场的这种天性加剧了学校搞“应试教育”的程度，也深化了学校走“应试教育”的决心。学校必然以这种功利化的取向作为办学的指南、管理的方针。

目前，我国大多数农村学校都建立起较完备的教学评价制度、岗位津贴制度以及教师聘任制度。其本意是为了促进竞争，激发教师的教学热情。然而，由于制度专注于教学成绩的对比，强调对教学结果的量化，并与教师收入的高低（差距较大）、教师校内岗位的竞聘直接联系起来，致使班级与班级之间、教师与教师之间的竞争陷入一种不良的境地。为追求高分数，反复的测验、讲解和课后辅导，成为一些教师的通常做法。与此类似的是，学校制定的学生评价制度、奖励制度，也同样注重对结果的评价，尤其是对学生考试成绩的评价，致使学生之间的竞争蜕变为相互间纯粹的考试成绩的比拼。

其次，内部制度中人文关怀的缺乏。凡是制度，都具有强制和他律的特点，它需要运用一定的强制手段，依靠外力来约束人的行为，使人的行为符合相应规范的要求。但同样都属于规范人、约束人的制度，其本身还有刚柔之分。刚性制度强调命令和禁止，明确规定制度适用对象不应该做什么，对违反者通常会给予相应的惩罚；而柔性制度则讲求建议和劝导，制度中蕴含着人文关怀和对制度适用对象的理解，一般没有强制性的处罚措施。学校制度的主要适用对象是教师和学生，他们是有思想、有一定知识水平的主体，若一味地在制度中凸显刚性成分，很容易诱发他们的抵触情绪，致使制度在执行过程中失去预期的效用。

目前，农村学校内部制度中人文关怀内容的不足是一个较突出问题，许多制度的刚性化成分过浓，过分强调命令和禁止，并辅以较严厉的处罚措施。例如，某中学的“导师制”，其本来目的是促进青年教师迅速成长，但在制度中，不仅包含大量“必须”、“否则”之类的似乎不容商榷的语言文字，而且在对青年教师行为规范要求的每一条细则后面，都用小字注明，违反本规定将给予多少经济处罚。又如某中学的“学生一日常规”，其中也一味地强调命令和禁止，而缺乏从学生的视角出发，没有考虑到过分的规范要求所可能给学生的适度自由、独立性带来的损害。从实际对青年教师和学生的访谈来看，这种缺乏人文关怀的制度恰恰就是遭受否定和批评最多的制度之一。

最后，内部制度中的公平失衡。公平是民主与理性的表现，是人类社会所特有的概念和范畴。公平的学校制度不仅能够表明学校是民主与理性的场所，还能够激发教职员工的工作热情，且有利于学校合作文化的形成。目前，一些农村学校的内部制度表现出较明显的公平失衡现象。例如，某农村中学制定的岗位津贴制规定，学校教职员工的岗级由校考核委员会严格按照“考核标准”来确定。考核标准共包括12项内容，分别是：①职称；②学历；③教龄；④近六年内任教初三届次；⑤是否学科带头人或骨干教师；⑥是否受到过国家、省、市、县表彰；⑦是否学科教学、教研业务领导；⑧近三年教学实绩；⑨学生参加竞赛获奖；⑩教师业务评优获奖；○11承担并完成各级教科研课题；○12其他反映教学实绩和知名度的材料。从以上12项考核标准，我们可以初步归结出，该中学在确定教师岗级时所表现出来的两大潜在取向：第一，资历取向。一般说来，工作年限长的教师其职称普遍较高，因此，他们在职称和教龄两项上的得分要远高于青年教师。第二，职位取向。考核标准的第⑦项应是职位取向的显性表征，它直接规定了相应职位可以获得相应加分；而第⑤⑥○11○12项则可谓是职位取向的隐性表征，因为在学校里面，通常而言，校中层以上领导成为学科带头人、骨干教师或受到各种表彰的概率要远多于普通教师，他们主持或承担较高级别课题的可能性也要远高于普通教师。由此可见，普通教师、青年教师在学校的某些内部制度（尤其是涉及利益分配的制度）中，常常会遭遇不公平问题，居于相对不利的弱势地位。

3.制度过剩与过度

制度过剩与过度表面上似乎与制度缺失相矛盾，其实不然。正是因为控制性制度在学校大行其道，把教师和学生置于被管理、被控制的地位，对教师和学生提出过细的要求，学校缺少鼓励性的、引导性的、民主性的制度，才出现了制度过剩与过度的现象。

学校是社会中的一个特殊组织。从社会学的制度理论角度看，学校组织的特殊性主要表现在，学校在事实上是一个带有“松散耦合”特征的系统。“教无定法”的客观存在，致使学校内部既缺乏协调，也很难对教学进行控制。因此，在教育教学活动中，教师必然具有较大的专业自主性。

然而，在现实中，一些农村中小学校基于管理科学化、规范化的考虑，存在着制度越多，学校教育效能就越高的片面认识，以至于出现学校内部正式制度过剩的现象，反而给教师在教育教学活动中的自主和创新造成障碍，给学生的学校生活带来不必要的麻烦。

例如，我们在调研中走访的某农村学校，其内部制度文本十分健全，但在这些规章制度中，有些制度内容的规定是完全没有必要的。例如，在“备课规范”中，学校统一规定：“所有教师应严格按照目标教学模式备课”，如要做调整，必须经学校教务处审批。在“课堂教学规范”中，学校规定所有教师的课堂教学过程都应该按照“导标、亮标；述标；测标、补标；布置巩固练习及要求预习新的教学内容”这一步骤来进行。显而易见，学校对教学模式和教学过程的统一化要求，是与教师的专业自主权相违背的，严重制约了教师教育创新工作的开展。

在农村中小学校，某些内部制度由于制定的过程存在问题，或制度内容本身存在缺陷，从而导致制度的适用对象从一开始就产生抵触情绪，对制度不认同、不接受、不遵守。例如，某农村中学出台的“末位淘汰制”，在执行过程中就引发了严重的制度抵制现象。因为按照“末位淘汰制”的规定，学校要把考评成绩位列每一学科组末位的教师，劝离教学岗位。学校管理层推出“末位淘汰制”的本意也许在于调动教师的主动积极性，激发教师爱岗敬业的职业精神，然而，既然有排名就必然有人位列前茅，也必然有人居于末位，而这里面的原因又是很复杂的。

4.制度执行失真

制度是确保学校各项活动能正常、有序开展的基本手段和方式。它包括制定和执行等阶段，其中，执行是实现制度目标最直接、最重要的阶段。当前，在农村中小学校，其内部制度在执行的过程中，经常出现执行活动及结果偏离制度目标的不良现象。这种制度执行发生偏差、走样的现象，我们统称为“制度执行的失真”。

从现实的情况来看，目前农村中、小学校存在的制度执行失真现象，根据其表征的不同，可以划分为以下两种类型。

其一，制度敷衍。在学校内部制度的执行过程中，一些制度执行主体没有严格、规范地按照制度的有关规定去进行操作和实施，致使制度执行并未真正落到实处，成了空架子。在中小学校的内部制度中，制度敷衍是制度执行失真现象中最常见、最具代表性的。例如，在访谈过程中，我们目睹了某农村中学“教学工作检查制度”的实际执行情况。按照该学校规定，每到星期五下午，教师应把本周的教案上交所属学科的教研室主任，以备检查、评定。在短短的十分钟时间内，我们看到某教研室主任就完成了下属近十位教师教案的检查、批阅、签字工作。另外，在对学校教代会制度的调查中，三分之二的教师表示知道这么一回事但从未参加过，校领导也表示教代会并非定期召开，代表的产生仅由校中层领导讨论决定。从笔者走访的几所学校来看，这种敷衍性的制度执行行为，并不是这所学校的个别做法，而是一种普遍现象。

其二，制度歪曲。制度执行主体对某些内部制度的精神实质或部分内容有意曲解，致使原制度在实质上被篡改成与原制度不一样的“新”制度，新旧制度之间表面一致，但实际在内容、结构、目标和性质上已经发生了根本性的变化。在学校内部制度体系中，制度歪曲现象大多发生在教育教学制度方面。诸如，某农村小学制定的“兴趣活动制度”，明文规定周一到周五下午的第三节课、周六全天为学生兴趣活动时间，在规定的时间内，学生可以在教师指导下，根据自己的兴趣爱好，自愿选择参加学校组织的各项活动，但从调研中收集到的信息来看，几乎所有学生都选择自己的任课教师作为指导教师，指导教师也很少安排和指导真正意义上的兴趣活动，而绝大多数的兴趣活动时间，被用于补课、讲解习题、考试等本该在正常教学时间进行的活动上。