农村非正式金融规范与发展的制度安排

第三节　农村非正式金融规范与发展的制度安排

一、农村非正式金融的积极性

（一）弥补农村正式金融供给的不足

资金匮乏是我国农村经济发展的瓶颈约束，国有商业银行、政策性银行以及农村信用社等正规金融机构由于资金和功能上的局限性以及较为苛刻的借贷条件和烦琐的手续，使之对这些分散的、小规模的、季节性的、有效抵押物不足的小农经济的借款需求存在天然的排斥。而近年来非正式金融的产生和扩张正是建立在民营经济迅速发展的基础上，农村非正式金融有效地弥补了农村融资缺口，解决了农村地区资金供求矛盾。农村固定观察点办公室的调查显示（曹力群，2001），2000年每个农户累计借入款为1020元，其中约700元来自民间借贷，约占68.6%，私人借款中有息贷款的比重高达47.7%，按2亿农户计算，2000年中国农村非正规金融市场的贷款金额高达1400多亿元。

（二）提高资源的配置效率

非正式金融具有灵活的经营机制，同时由于非正式金融借贷资金的利率大大高于商业银行和农村信用社，在利益的驱动下，使一般正规金融机构无法筹集到的资金，聚集到非正式金融机构中。而从贷款投向的选择分析，处于基层的农村正规金融组织，以完成上级行的考核指标为经营宗旨，或者由于风险过大而“惧贷”乃至“拒贷”，或者由于责任追究制度的不完善决定其在选择贷款对象时很难像非正式金融组织那样进行具体深入的研究，信贷资金只是简单地投向那些资信状况好的、原始财富拥有量大的企业，因为如果把握了这一点，万一出现不良贷款，在处罚上也可得到一定的减免。但是这些大规模企业并不等于就是拥有高额的投资收益回报的经济主体。再加上一些行政因素的干扰，因此，正式金融机构在资源配置上的低效率不可避免。而通过非正式金融活动，一方面，扩大了农村资金的投资渠道，挖掘了相当一部分隐藏的闲散资金；另一方面，在信息优势的基础上，在筹资成本高昂的前提下，非正式金融组织必将把资金投向具有高收益投资机会的借款人。这在一定程度上提高了社会资金的使用效率和资源的配置效率。

（三）促进农村金融体系多元化竞争格局的形成

从制度经济学的角度来看，非正式金融有着正式金融所不具备的制度优势，它的出现，为我国农村金融体系增加了新的竞争力量，促进了农村金融机构的多元化，打破了传统正式金融机构在农村金融领域形成的事实垄断。在竞争中，非正式金融发挥积极示范效应，同时在竞争的压力下，农村商业银行和合作金融机构被迫改革有关制度、提高经营效率、改善服务，同时农村正规金融的这种回应行为也有助于非正规金融把较高的名义利率降下来以便增强自身的市场竞争力，非正规金融和正规金融之间这种良性互动关系对我国农村金融市场的发育是至关重要的（谈儒勇，2001）。

（四）有助于建立市场利率机制

张杰等学者认为，政府为了增加资本形成，刺激经济增长，采用低利率政策，将正规金融市场利率限定在较低的水平上，而非正式金融的产生、存在和发展是利率管制条件下的理性产物。因此，不同于传统的正规金融的利率，非正式金融利率是由资金供求关系决定的，是随行就市的，当然官方利率也会对非正式金融市场的利率产生一定的影响。从这一点来看，农村非正式金融在推动我国利率市场化的进程中发挥了积极的作用。

二、农村非正式金融发展的障碍

虽然农村非正式金融在促进农村经济以及金融业发展方面，发挥了积极的作用，但由于一些原因的影响，非正式金融发展受到限制，而且突出了其负面影响。

（一）外在制度约束:法律地位不合法、信用制度不健全

首先，由于非正规金融组织大多缺乏规范的组织形式和良好的运营机制，因此存在一定的风险。长期以来，这种缺陷被政府过分重视甚至扩大，从而对非正规金融活动采取一味打压的政策。如1999年1月国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会，强调:“为有效防范和化解金融风险，保持农村经济和社会的稳定，党中央、国务院决定对农村合作基金会进行全面清理整顿，……清理整顿的目标任务是:停止新设农村合作基金会；现有的农村合作基金会一律停止以任何名义吸收存款和办理贷款，同时进行清产核资，冲销实际形成的呆账，对符合条件的并入农村信用社，对资不抵债又不能支付到期债务的予以清盘、关闭。”另外，2002年中国人民银行下发《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》（国务院［1998］第247号令），要求人民银行各分行、营业管理部应严格按照规定，依法取缔辖区内各类形式的非法金融机构和非法金融业务活动。同时，对民间借贷行为进行严格规范。由此可以看出，非正式金融组织基本处于不合法的地位，其活动缺乏法律和政策的支撑，这无疑成为非正式金融发展的最大制约因素。

其次，由于非正式金融是建立在资金供求双方彼此了解、信赖的基础上的，即借方的信用而非抵押物是借贷关系成立的必要条件。但随着非正式金融活动范围的扩大，其信息优势将大打折扣，同样会发生信息不对称问题，由此引发道德风险和逆向选择。因此，我国目前不完善的信用制度，不健全的社会征信体系也将成为其发展道路上的一大羁绊。

（二）内在缺陷:进一步发展陷入两难境地

如前所述，农村非正式金融具有独特的信息优势和较低的交易成本优势，但值得提出的是，这种优势是建立在农村小生产方式的基础上的。农村中小企业在其成长初期资金需求规模小，便内生出对小规模直接融资形式的非正式金融的需求，农村非正式金融也能有效地发挥其制度优势；而随着农村经济的发展，尤其是在农业产业化的过程中，农村中小企业的发展规模不断壮大，对资金的需求也不断升级，小规模的农村非正式金融难以满足其融资需求。经济发达的浙江温州地区，“民间金融正由持续、快速、活跃的发展转向增长放缓、停滞和在区域金融结构中的逐步边沿化”，其中的重要原因便是仅仅依靠民间借贷已不够支撑逐渐发展的温州皮鞋、服装、汽车配件等产业资金运转。有关数据显示，从20世纪90年代中期开始，温州民间金融由发展上升到相对放缓的转折，当时民间融资就约为全市银行贷款的65%，在1991年左右则上升至80%，但到了2001年，这个比例下降为45%，目前这个比值还在下降。解决这一问题，必然需要扩大农村非正式金融规模，但农村非正式金融规模的扩大，其信息优势、成本优势和效率优势就不复存在。因此，农村非正式金融的进一步发展陷入两难境地。

同时，农村非正式金融组织自发性和盲目性特征明显，内部管理制度很不规范，相应的风险管理与约束机制很不健全，也加大了运营风险，影响了其健康发展。

具体而言，在内外一些因素的影响下，农村非正式金融给国家经济、金融和社会发展带来不利影响:

1.削弱了国家宏观政策的实施效果，干扰了正常金融活动

由于农村非正式金融的自发性，使其在贷款投向上极易违背国家产业政策，一些国家限制发展的行业如私人小煤窑和造纸厂等，当无法从正规金融机构取得贷款时，便会求助于非正式金融组织以获得所需资金，这使国家的宏观调控政策难以取得应有的效果。而由于利率大大高于正式金融，在一定程度上也影响了国家利率杠杆作用的正常发挥，同时造成银行与信用社储蓄存款资金的分流，对正式金融机构的信用活动形成较大的影响，也使利息税和营业税等大量流失。

2.引发金融风险，增加社会不稳定因素

由于民间借贷手续不规范，非正式金融内部管理制度不健全，加之操作人员素质低下，很容易引起信贷纠纷。同时非正式金融活动比较分散、隐蔽，法律约束力比较薄弱，非法集资、高额放贷现象屡禁不止，由此引发的局部金融风险，造成社会不稳定。如2004年浙江奉化、福建福安涉及金额亿元以上的“抬会”、“标会”的倒会事件，给当地社会稳定带来很大的负面影响。

3.高利贷阻碍了农村经济的发展

高额利率提高了负债人的生产成本，使借款企业的利润更多地流向了部分“食利”阶层，追加投入、扩大生产规模的资金大幅度减少，延缓了农村生产力的发展；一些为维持生计而借款的农民，在高额利率的剥削下，难以摆脱贫困，也进一步拉大了农村收入差距；而更多的借款者将资金用于“地下六合彩”等赌博项目上，使农村资金非农化趋势日益明显。

三、引导规范农村非正式金融发展的制度安排

非正式金融的发展前景由政府当局的政策取向来决定。长期以来，我国政府对非正式金融不是放任自流，就是禁止、遏制，这两种态度都十分错误。首先，非正式金融分散性、隐蔽性和无组织性的特征决定了其具有发生违规、违法活动的可能性，这一点也从地下钱庄非法集资、高利贷的行为得以事实证明，不加引导、任凭其自生自灭的做法只能使非正式金融走上效率低下、严重危害经济发展、金融秩序和社会稳定的畸形发展道路。其次，对非正式金融实行统一打击、取缔不符合经济规律。由于农村非正式金融是在正式金融不能有效解决农村资金供求矛盾中内生出来的，它的存在具有合理性和必然性，目前在农村也发挥了巨大的作用。据报道，银行信用社提供的贷款约占农村资金的25%，其余70%左右的资金都是由所谓非正规的民间金融提供的。而据全国农村固定观察点系统1999年在全国31个省、市、自治区对20294个农户的常规调查，农户通过民间借贷市场获得的贷款占农户贷款总数的69.41%，平均每户1008.56元，其中有息贷款占48.77%。^[5]如果政府一味地采取压制的措施，并不能使非正式金融彻底消亡，只能导致其游离于政府的正规金融监管之外，变成灰色或黑色金融，也就无法迫使其建立规范的内部控制制度，其结果必将加大经营风险，带来社会不稳定。

农村非正式金融发展问题的关键是针对不同类型的金融活动，采取区别对待政策。

首先，坚决取缔带有明显高利贷性质的，并且同社会黑势力相结合的非正式金融活动。中央银行各分支行及其营业管理部门要联合当地政府部门摸清此类活动情况，防止地下经济化。

其次，对于建立在互助基础上的其他农村非正式金融形式，应通过各种手段予以扶持和引导，使之步入健康、规范发展的轨道。具体措施如下:

1.加强法制建设

非正式金融作为一种内生金融制度，不是我国的独特现象，广泛存在于发展中国家、经济转轨国家和发达国家，如英国商业性的私人部门、营利性的媒介公司，为当地的投资者和企业服务的地方事业机构以及公共部门业务中介机构（商业中介服务公司、投资者联络网等）。美国的金融媒介局（financial marriage bureau）、金融媒介服务公司（financial medium-making services）和业务指导服务公司（business re-ferral services）等，就是专门为中小企业寻找最初的风险投资的金融服务机构。有关研究表明，在美国处于婴儿期（0～2年）的企业非正规的股权融资占了47.90%的比重，青年期（3～4年）为39.3%。^[6]从英美等国的非正规金融发展的情况可以看到，政府普遍支持非正式金融活动，并对此类金融活动中形成的契约依法进行有效的保护。

中央银行在《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中，提出要“严格规范民间借贷行为”，并对其资金来源、利率管制进行了说明:“民间个人借贷活动必须严格遵守国家法律、行政法规的有关规定，遵循自愿互助、诚实信用的原则。民间个人借贷中，出借人的资金必须是属于其合法收入的自有货币资金，禁止吸收他人资金转手放款。民间个人借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国中央银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的4倍。”但是有关民间借贷的主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、违约责任和权益保障没有通过有关法律来明确，鉴于目前实际情况，必须加快制定《民间借贷管理条例》，同时颁布《非正式金融法》，规定农村非正式金融的组织形式、财务制度、经营业务范围以及市场准入和退出机制等。在法律上给予非正式金融的合法地位，对其经营活动通过法规和监管制度来加以规范。

2.建立完善农村非正式金融组织

支持和鼓励非正式金融组织的建立。尽快制定有关实施细则，鼓励农村民间资本参股、控股农村信用社、农村商业银行等正式金融组织。与国外金融机构和民间组织开展多领域合作，在农村地区推广小额信贷业务，同时，学习和吸收国外对农村非正规金融的监管办法和经验来指导我国的实践，如适当放松金融市场准入管制，组建以主要吸收民间闲散资金包括民间借贷资金参股、为中小客户服务、市场化运作为特征的社区银行，使之兼具民间资本的比较优势和正规金融的专业化特点，从体制上引导非正规金融发展为正规金融。

3.培育农村非正式金融发展的制度环境

一是完善农村贷款保险制度，可以通过两条途径:由保险公司对民间借贷资金进行担保，或者有一定规模、组织的农村非正式金融机构联合起来自主设立，各组织按贷款的一定比例上缴贷款准备金，形成保险基金，由专门机构进行管理。若某非正式金融组织贷款因故无法收回，可按损失金额的一定比例从保险基金中进行补偿。二是建立存款保险制度，不但有利于扩大农村非正式金融的资金来源，壮大其经营规模，而且使农村各金融机构在竞争中处于平等地位，因为从存款人的安全角度来看，民间金融与正规金融的差别在于后者拥有免费的国家信用为担保。三是完善信用制度，加快农户和农村中小企业的信用体系建设，建立相应的信用档案，并探索实行动产质押、仓单质押、权益质押等担保形式，优化农村非正式金融的信用环境。同时，组建专门机构，为非正式金融提供必要的信息和法律咨询服务。实行规范的信息披露制度，降低信息不对称风险。

4.加大宣传教育

一是引导农民的资金使用，促使民间借贷资金投向生产经营领域，而减少资金滥用于赌博、封建迷信、脱离实际的高消费等情况的发生。二是结合当前广大农村地区创建文明村镇活动，加强农民的现代信用文明教育。

5.推进利率市场化进程及加快农村正式金融机构的改革步伐

农村非正式金融迅猛发展的根源在于我国农村正式金融供给不足以及利率管制过严，农村闲散资金缺乏更好的投资渠道，而急需资金的农户和农村中小企业从银行和信用社难以获得满意的金融服务。因此，针对农村地区出现的高利贷和非法钱庄等问题，需要以市场需求为基础，逐步取消利率管制，进一步扩大利率浮动范围，加快实行利率市场化。同时，督促农村合作金融和商业金融等正式金融机构实行金融业务创新、提高服务质量，满足农村龙头企业以及一部分中小企业的资金需求，而农业发展银行也应拓宽业务范围，增加对农村的投入，通过解决农村资金供求矛盾，有效防范黑色金融的肆意猖獗。

6.促进农村正式金融与非正式金融的结合

根据麦金农—肖的金融发展理论，非正式金融是无效率的，于是他们主张将非正式金融融入到有组织的正式金融体系。但从民间金融在各发达国家与发展中国家存在的事实可得出非正式金融不可替代的结论。并且从更深的层次来看，正式金融与非正式金融之间在竞争中展开合作是降低交易成本，实现共同发展的有效策略。采取的连接方式是农村非正式金融从正式金融取得低价的信贷资金，然后再贷给农户。如1988年10月斯里兰卡两大国有银行实行的PNN（Praja Naya Niyamaka）计划，资信良好的专职放贷者从两大国有银行获取利率为18%的贷款，再按要求以不高于30%的利率贷放出去。正式金融通过非正式金融这一中介提供信贷资金使其降低了信息不对称带来的信贷风险，非正式金融降低了筹资成本，获得了充裕的可贷资金，农村正式金融与非正式金融的连接保证了二者发展的可持续性，同时农户的贷款条件也由此得到改善。

【注释】

[1]吴飞:《陕西私贷试点破冰在即》，载《西安晚报》，2006-1-20。

[2]程国强:《我国农业增长与结构变化》，载《经济日报》，2005-9-1。

[3]数据来源:潘朝顺:《中国农村正规金融局部性浅化研究》，载《中国农业大学学报》，2005（2）。

[4]彭兴韵:《金融发展的路径依赖与金融自由化》，上海三联书店、上海人民出版社，2002年，第311页。

[5]王芳、吕刚正等:《外生金融与内生金融:一个历史视角》，载《货币金融评论》，2003（9）。

[6]数据来源:徐罡:《农村供需失衡民间金融待再发展》，载《21世纪经济报道》，2004-6-1。