中国成人教育中非正式制度的表现

第二节　中国成人教育中非正式制度的表现

一、中国成人教育的内部规章

要知道所谓的内部规章，先得要搞清楚规章是什么。规章的标准称谓应是行政规章，本意是行政规定和章程的合称。它是国务院各部委（中央）及省级地方政府（地方）制定和发布的规范性文件，对于一般行政相对人具有法律意义上的约束力的规范。这种具有标准化开放性的规章，因其具有正式制度的特点，并且主要关涉行政管理的事务，在一般情况下人们都是将其作为“准法规”来看待的，也往往被称之为外部规章。

而内部规章的本意，主要指的是行政机关自身的工作规则。诸如行政事务的分工、会议的形式、文件的签发周转、情况汇总、报表统计等规则。如果内部规章的含义仅限于此，即行政机关内部的一些工作程序性方面的内容，那事情就简单多了。可是实际上内部规章的所指远不止这些内容。通常情况下除了以上的内容以外，所谓的内部规章指的是在事实存在的“单位所有制”条件下，某个单位依据或不依据上位的法律、法规所制定的，在这个单位的内部具有极大强制力的，执行或不执行以及如何执行完全由单位领导说了算的，表面上以条文化的形式出现的规则体系，也就是大家通常所说的规章制度。

这些所谓的规章制度所包者广，事无巨细，形式多样，良莠不齐。有人将其放到了“潜规则”的范畴之中。其实不然，这些内部规章还不算“潜规则”。因为内部规章里面毕竟还有一些是明文规定的东西，尚不能说毫无可取之处。如果给其定性，只能认定它们是正式规则转换到非正式规则时的极具不确定性的过渡地带。

二、中国成人教育的习惯方式

至于成人教育通过制度表现出来的人们从事这项工作时所具有的倾向性，即习惯方式，主要是表现在各个地方、单位所制定和发布的，被人们广为诟病的“红头文件”上。而恰恰用这种红头文件形式推动工作的方式又可谓源远流长。据百度百科的解释：南北朝的西魏时期，朝廷就始制文案程式。“朱出墨入”，指的就是朝廷发出的文书是用朱（红色）标，下面上呈的文书是用墨（黑色）标，界限严明。由此说“红头文件”的历史至今已有1 400多年。广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。狭义的“红头文件”是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。

“红头文件”作为各级组织和政府机关推行工作的一种手段和形式，本来无所谓有什么好或不好，只因为“潜规则”凑巧集中于此，有案可查，以至于它便成了人人喊打的“冤大头”。“潜规则”一词最早是著名学者吴思总结出来的一个重要概念，他在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中提出，历史上中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际上存在着一个获得规范认可的规矩，一种可以称之为行为习惯达到默契的东西。恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。这一词汇是那样精妙，以至于它一经创造出来，就获得了惊人速度的流传和外延拓展，成为我们这个时代最鲜活的词汇。说到底，潜规则就是一些暗箱操作的规定和原则，如今已经无孔不入地渗入社会上的各行各业中。它是相对于 “明规则”而言的，顾名思义就是看不见的、明文没有规定的，但又是众所周知的、实际起作用的、人们必须“遵循”的一种规则。我国教育界最近爆出了被称之为“八大潜规则”等问题，举出的是基础教育领域的事例，而成人教育这个完全处于社会平行层面上的社会存在中间，社会上有的问题，社会上所通行的规则，将都会毫无遗漏地在这个领域出现。如果说有问题，可能会更大、更多。为此，要规范成人教育，一个首要的任务就是要将我国成人教育的习惯方式，不管是明的还是暗的，都必须在认真研究、真切了解的前提下，明规则才有可能与其对立面博弈，才有可能取胜。否则，哪怕是再冠冕堂皇的法律、制度和条例、规章都只不过是一堵样子虽好但却是虚掩着的门扉！

对我国现阶段成人教育制度在场的考察，可以看出——作为现代教育体系“四大支柱”（基础教育、高等教育、职业教育和成人教育）之一的成人教育，其制度建设尚处在自在的草创阶段，给人的感觉是“相关部门要做什么工作时就临时拉一个规定去应付”的状态。本身没有高度、没有计划、没有核心、没有体系，只靠一些散见于各个制度文本中的零星规定，来管理着我们这个世界第一人口大国的成人教育事业。

它的问题是明显的——系统性与独立性的缺失。

【注释】

(1)李林.中国法律体系构成.中国法学网.www.lolaw.org.cn.

(2)关于教育法的部门归属问题，也有学者持不同的看法。除属行政法部门的主流观点以外，还有人认为应属社会法部门，也有人提出干脆就叫教育法部门，以便于“专设教育法庭和青少年法庭，处理教育案件和青少年案件（孙宵兵，2009）”。其实，将整个法律体系分门别类的做法只不过是为了在理论和实践中的便捷，到底将其分为多少部门也取决于人们在思想上的抽象程度，抽象程度越低部门越多，反之，抽象程度越高部门就越少。在目前习惯于将整个法律体系分为十个法律部门的现实情况下，尽管不平等主体之间的关系处理上，也往往会采用一些平等主体之间处理问题的方式和方法，但这并不影响其部门的归属。况且，法律部门与部门之间在边界上的相互渗透、相互跨越的现象并非鲜见，也不会因此而影响到法院系统归类审案的问题。所以，教育法归属于行政法部门还是可行的。

(3)该部分参照了马叔平、瞿延东主编的《面向21世纪中国成人教育制度研究》一书，特此说明。

(4)傅忠道. 社区工作基础知识1000问[M].北京：中国青年出版社，2001：2.