空间区划理论

时间：2022-10-24 百科知识版权反馈

【摘要】：“十一五”规划纲要明确了禁止开发区的空间范围，明确了部分限制开发区的发展方向，并将主体功能区区划规划列为贯彻落实科学发展观的重大工程。据此，我们有理由相信，主体功能区划即将成为区域研究的热点。本节拟对我国的区划理论研究进行简要的总结，以期对主体功能区划有所启示和借鉴。各类区划的目的、区划基准不同，因此，适时、适度调整行政区划，尽量使各类区划协调，是非常必要的。

第四节　空间区划理论

主体功能区最早由国家发改委规划司前司长杨伟民提出，从他提出开始，围绕四大主体功能区而展开的争论就没有停息过。《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，使影响深远的主体功能区筹划工作，终于在争议声中迈出了实质性的第一步。提出划分四大主体功能区，首先是要推动地方管理经济理念的转变，不要以行政区划来塑造地方的经济结构，不能再无视资源环境承载力的约束，大搞区域开发。

“十一五”规划纲要明确了禁止开发区的空间范围，明确了部分限制开发区的发展方向，并将主体功能区区划规划列为贯彻落实科学发展观的重大工程。据此，我们有理由相信，主体功能区划即将成为区域研究的热点。本节拟对我国的区划理论研究进行简要的总结，以期对主体功能区划有所启示和借鉴。

一、区划概述

区划就是基于一定的目的，按照一定的标准，遵循一定的原则，将特定的地理空间划分成不同的地域单元。区划是从区域角度观察和研究地域综合体，研究区域单元的形成、发展、分异、联系、组合，是对区域运动过程和区域类型综合研究的概括和总结。区划是制定和实施社会经济发展战略的基础，界定区域规划的空间，是编制区域规划的前提，界定区域规划空间的过程，就是对国土空间进行区划的过程。

从不同的角度、遵循不同的标准，可以对区划进行不同的分类。一般来讲，对区划的分类主要遵循三条线索，一是按照区域类型对区划分类，比如，行政区划、自然区划、经济区划等；二是基于区划的目标、区划的标准对区划分类，如农业区划、矿产资源区划、生态功能区划等；三是基于区划研究者的学科背景对区划分类，如地理区划、经济区划、国土区划等。

建国以后，我国相继开展了自然区划、农业区划、经济区划、生态功能区划等区划工作，在区划理论和方法上都积累了大量的经验。自然区划是对气候、地形、地貌、土壤、植被等要素根据地带性与非地带相结合、发生一致性、区域共轭性等原则，划分不同等级的自然地理综合体。农业区划是以农业类型、农业区域作为农业系统划分的空间单元，坚持自然地域分异规律与社会劳动地域分工规律相结合，在综合自然区划基础上，根据农业特点和区域条件的内部相似性和外部差异性而划分出具有不同的比较优势、发展前景和建设途径的区域，为合理调整农业内部结构与生产布局提供科学的可行性依据。经济区划是根据社会劳动地域分工的规律、区域经济发展的水平和特征的相似性、经济联系的密切程度，或者依据国家经济社会的发展目标与任务分工，对国土进行的战略性区划。生态功能区划是根据生态环境要素，生态环境敏感性和生态服务功能分区的空间分异规律，在考虑了自然环境特征和人类活动的影响过程基础上，划分不同的生态功能区，为制订区域环境保护与建设规划，为区域生态安全以及资源合理开发利用与生产力布局提供科学依据^[37]。

在总结我国的经济区划实践经验的基础上，一些学者认为我国的区划工作尚需进一步完善、深入，这表现在：第一，我国的区划研究大多以自然地域统的划分为研究对象，很少考虑到作为主体的人类在自然地域系统中所起的作用。自然区划和经济地理区划未能很好地结合起来，致使一些内容相关的研究在区域划分上有较大差异，从而在很大程度上制约着区域的可持续发展研究；第二，区划工作大多集中在陆地系统，对海洋系统的关注相对要弱得多。目前尚未制定同时考虑陆地系统和海洋系统的综合区划方案；第三，区划工作多是静态的，不能及时反映变化中的自然和人文要素；第四，早期区划多是专家集成的定性工作，若干重要界线的确定带有假定、推测成分，指标的取舍也有待改进与完善。近年来则出现了单纯模式定量化的倾向，但分区界线往往与实际出入较大，所用指标的地理意义难以诠释；第五，在区划方案的认定上，没有制度化的保障，区划方案作为科研成果，而不是一定程序下认定的法律性文件，因此并未真正为各政府的经济建设规划所吸纳，未能达到为可持续发展服务的预期目的^[38]。

二、行政区划

行政区划是国家结构体系的空间安排，是一个国家根据政治、经济发展和行政管理的需要，按照一定标准，将领土划分成不同层次结构的区域，这一划分的过程即为行政区划。行政区划是国家的一种地方行政管理制度和政府管理行为，是地方行政权力的空间投影，通过行政区划，形成国家的行政区体系，行政区是地方政府的行政管辖范围，属上层建筑范畴，它是制度性的区域概念，有明确的法定边界线。自然区划、经济区划、功能区划方案只有经过制度化，才能最充分地发挥其内在的功能，而这些区划要实现制度化，必须借助政府的行政管理。

各类区划的目的、区划基准不同，因此，适时、适度调整行政区划，尽量使各类区划协调，是非常必要的。由于行政区划属于综合性行政体制的范畴，对地方政治稳定、经济发展和人民群众切身利益关系密切，影响重大，因而调整变动应慎之又慎，特别是要搞好战略研究，搞好预测，深刻分析到调整变动后带来的后果和可能引发的相关问题。特别要善于把握全国政治、经济和社会发展的大趋势，弄清形势发展趋势、客观条件变化对行政区划的影响，从而使行政区划的调整和变更具有预见性和一定时期的适应性，以保持行政区划的相对稳定。

行政区划调整与变更总的原则是与国家政治经济的大形势相适应，为国家的政治经济建设、地方行政管理和社会稳定服务。行政区划调整和变更，首先，必须紧扣党和国家的中心工作，为党和国家的中心工作服务。行政区划是国家政权建设的前提条件，也是国家政治体制的重要组成部分，对国家政治、经济、社会、文化、民族等各方面具有重大而深远的影响。因此，行政区划工作首先必须服务于党和国家的中心工作，紧密而直接地为党和国家的中心工作服务。其次，行政区划的调整和变更必须从客观实际出发，尊重社会发展和行政管理的客观规律。行政区划是事关国家结构、地方行政体制的重大问题，事关整个行政区域的经济、社会发展和稳定，牵一发而动全身。因此行政区划的设置一定要慎重考虑，慎重决策，一经设立就应保持相对稳定，不宜轻易变动，否则就会引起社会动荡不安，影响经济建设。第三，行政区划调整和变更要与经济发展水平相适应，根据经济发展情况因势利导，适时调整。

三、经济区划

经济区划是划分经济区域的一项工作，它根据一定地域范围内经济社会的地域分异和组合规律，以及各地区的地理环境、资源条件、历史发展情况、现有基础、经济联系等，将一个国家或地区划分为若干各具特色的综合经济区或部门经济区。经济区划有综合经济区划和部门经济区划两大类型。综合区划就是把国民经济各个部门作为一个有机整体所进行的区域划分；部门经济区划就是以国民经济的某一经济部门为对象所进行的区域划分。

进行经济区划，主要依据区域内部、区域之间的经济关联。由于不同主体对关联的认识存在分类标准和认识角度的差异，因此，尽管经济区是客观存在的，但经济区划结果——经济区域，则是人为划定的。经济区划只是在一定时期内，为了实现某种经济目标而采用的手段，经济区划的目的不同，区划的指标也就不同。经济区划本身并不是目的，不可能存在一成不变的经济区划。和其他类型的区域相比，经济区域的特殊性在于：首先，经济区域内必须有人类经济活动存在。其次，由于经济活动包括生产、分配、流通、消费等类型，经济活动需要在一个较大的空间范围内展开，因此，经济区域不可能无限分割。第三，经济活动是一种开放性的活动。随着人类社会的发展及科技水平的提高，经济活动的范围不断扩大，因此，经济区域不是封闭的，而是一种开放性的区域，区际之间的物质、文化交流是经济区域的重要特征。第四，经济区域是历史的产物，是随着社会生产力的发展而形成和发展的，经济区域不是固定不变的，它具有历史阶段性。

（一）经济区划的客观基础

经济区是客观存在的，经济区划是在对这种客观存在进行主观认识的基础上的一种人为过程。人们如果能够正确认识影响经济区形成和发展的各种因素的作用，运用某种手段将客观存在的经济活动的地域单元区分出来，并有意识地将这些地域单元有效地组织起来，建立起合理的经济区系统，将会大大促进经济的发展。我国经济特区、经济技术开发区、对外经济开放区的高速发展和巨大变化，都是这方面的突出例证。促成经济区形成和发展的客观因素是进行经济区划的客观基础，这表现在以下几个方面：

1.劳动分工

社会劳动分工包括部门分工和地域分工两个方面，社会劳动的部门分工是劳动地域分工的前提条件，从而也是经济区形成的前提条件，经济区则是劳动地域分工发展到一定阶段的产物。劳动地域分工是在部门分工的基础上产生和发展的，是部门分工在地域上的表现，没有部门分工就没有劳动地域分工，从而也就不会有经济区域的形成。

在前资本主义时期，生产力水平还很低，交通不便，社会分工比较简单，自给自足的经济占统治地位，商品交换的数量和范围都很小，地区间的经济联系很少，相互间的依存度低，劳动地域分工还不发达。产业革命以后，大机器工业的建立、交通运输的发展、科学技术的进步，使专业分工越来越细，生产社会化程度不断提高，各地区可能发展其优势产业，劳动地域分工随之越来越发达，逐渐形成了复杂的地域分工体系。劳动地域分工的高度发展，把相互联系的生产部门或环节分布在不同地区，同时又通过商品交换，把不同地区的经济紧密联系起来，使各地区相互为对方提供生产资料和生活资料，各地区在生产的内容，即产业结构上产生较大差异，这就形成了经济区。

2.自然条件的地区差异

自然条件的地区差异是经济区域形成和发展的自然基础。任何物质生产都依赖于一定的自然地理环境，不同地区具有不同的自然地理环境，这为不同地区从事不同生产活动提供了客观条件，对经济区域的形成产生一定的影响。虽然这种影响的强度，随着科学技术水平的提高和生产力的发展，有不断减弱的趋势，但它对经济区域形成和发展的影响，至少在相当长时期内是存在的。

3.经济效益的地区差异

经济效益的地区差异是经济区域形成的内在动力。由于不同区域具有不同的自然条件、经济条件，而这些条件对不同生产部门适合或不适合的程度不同，所以，同一生产部门在不同区域的生产效率不同，区域对生产部门的选择，将直接影响到区域的经济效益。经济效益的地区差异驱动人们把某个或某些生产部门布局在最适宜发展的地区，从而为劳动地域分工和经济区域形成提供了内在动力。

4.交通运输

交通运输是经济区域形成的必要条件。劳动地域分工必须以不同地域的劳动产品能够在地域之间进行交换为前提，而这种交换活动则是以一定的交通运输为条件实现的。没有发达的交通运输，就不会有高度发达的劳动地域分工，经济区域的形成和发展就会受到限制。

5.社会环境

社会环境是经济区域形成和发展的历史基础。社会环境除交通运输条件之外，还包括社会制度、民族习惯、生活方式等。经济活动是在一定的社会环境下进行的，在不同的社会环境下，经济活动的具体内容会有一定差异，从而对经济区域形成和发展产生一定的影响。

6.生产力发展水平

生产力发展水平是劳动地域分工和经济区域形成与发展的决定性因素。劳动的部门分工，交通运输业的发展，人们对自然环境的改造能力，最终是由生产力发展水平所决定的。生产力的高度发展，不断促使新生产部门的形成和分割，使生产部门在不同地域的分布成为可能。这样，在经济效益的驱动下，劳动地域分工才能得以实现，经济区域才能形成并发展^[39]。

（二）经济区划的方法

从世界各国经济区划的实践看，常用的经济区划方法主要有：

1.动力生产体系法

该方法由前苏联著名经济地理学家科洛索夫斯基提出。其基本思路是：不以典型的生产过程作为经济区划分的基础，而是把工艺上有“亲缘关系”的各企业的地理组合作为经济区的基本组成单位，经济区划的过程就是从燃料动力、原料生产起，沿生产顺序经过各种加工过程，直到各种制成品的生产，组成一个动力生产体系，再由这些动力生产体系根据扩大再生产的需要，组合成各层次的经济区。

2.经济中心吸引法

这是西方国家常用的一种经济区划方法，其基本思路是以市场区分界点划分经济区。利用这种方法进行经济区划时，首先按中心城市（或称经济中心）及其吸引范围划分经济区，再把它们联结起来组成区划网络。各种不同等级和不同吸引范围的经济中心组成了不同层次的经济区。这种划分方法的优点是便于正确揭示各地区内部的经济联系和区际分工，缺点是经济中心之间的吸引范围界线与合理的经济区划之间有时出入较大，难于划定。

3.经济联系法

随着区域经济一体化进程的推进，地区经济联系对经济区划的影响越发明显。经济区划时，常常通过对地区之间交通运输联系的便利程度、地区之间经济贸易往来等因素的分析，判断地区之间经济联系的紧密程度，并在此基础上进行经济区划。

4.统计分类法

根据一定的统计材料，选择一定的指标对地域空间进行分类，按区际最大差异性和区内相似原则划分经济区域。利用这种方法进行经济区划时，按照区内统一性和区间差异性，对各地区的自然、经济资料进行分类合并，并选择经济区划的主要因子，利用一定的统计指标对区内的相似性和区际间的差异性进行加以衡量，提出初步的分区方案。利用这种方法的工作步骤如图1.1所示^[40]：

图1.1　运用统计分类法进行经济区划步骤图

四、国土区划

国土区划兼具自然和经济两重性，其性质应是经济—地理区划^[41]。在国土开发整治中，区划体系一般分为类型区和区划区两种。类型区一般是根据一个要素或一个部门来划分，同一类型区可重复出现在不相邻的地区。如以我国的农业类型为例，在干旱气候条件下依靠高山冰川积雪融水灌溉的绿洲农业类型，可分散在天山南北、祁连山南北和昆仑山北坡。区划区一般是根据多个要素或多个部门的相对一致性来划分，它在空间上是连成一体的。进行类型区划分或分区划分，可根据具体的规划要求加以取舍。二者有时可结合研究。

进行国土开发整治区区划，一是为了更好地开发利用各地资源，发挥地区优势，搞好地区间的经济分工与协作；二是为了统筹生态环境的综合治理与保护；三是为了便于国土规划的管理与实施。所以，国土开发整治区应兼有自然、经济和行政3种区划的特点。国土开发整治区区划应坚持以下原则：

1.自然条件、自然资源及相对一致

即国土开发整治规划区内的自然要素，如地形、气候、水系、土壤、生物等，应具有一定的类似性，特别是重要的自然资源，如大型矿带应尽量保持其地域的完整性。因为自然条件与自然资源类似的地区，在国土资源开发利用上具有共同的特点，其开发利用的方向、途径和存在的问题一般也比较一致。按照这一原则进行国土整治区划，有利于组织各具特色的地区经济结构和采取一致的措施与对策。

2.经济联系密切

即国土开发整治规划区内的工业与农业、城市与乡村以及其他各种经济要素之间，应具有密切的联系和协作关系。这方面不仅要充分考虑区域经济发展的现状，而且要充分考虑历史的延续性和今后形成这种密切联系与协作关系的可能性。

3.有形成专业化经济部门的资源优势

因为国土开发整治区划的主要目的之一，在于搞好地区间分工与协作，而要达到这一目的，就必须认真研究资源条件的地区差异，使每个开发整治区内部有自己独特的优势资源。只有这样，才能使区内国土资源的开发具有一致的主攻方向，并以此而带动其他资源的开发，形成具有一定特色的区域经济实体。

4.有足以适应国土开发与整治的经济中心——城市，或形成这样的经济中心的可能性

因为城市既是一定地区经济发展的产物，也是区域经济发展的龙头。任何一个地区如果没有一个或几个同经济发展相适应的城市，或形成这样城市的条件，要搞好该区的国土开发与整治，使之形成一个具有密切经济联系和经济网络的区域经济实体是不可能的。

5.适当照顾行政区的界线

即在充分考虑上述各项原则的前提下，尽可能保持省、地、市、县、特别是少数民族自治区域的完整，以利规划的管理和实施，促进少数民族地区经济的发展。

6.在生态建设、环境综合治理方面有突出的要害问题

按照以上原则划分的国土整治区，可能是多种模式的，虽然在国土整治内容方面大致相似，但有的侧重于资源开发，有的以某项大型工程为主，也有的侧重于生态建设。因此，在不同的国土整治区之间，可能在地域上有部分重叠。

【注释】

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[3]朱一言.经济功能区在实施可持续发展战略中的地位和作用.人大报刊复印资料，2002（1）.

[4]国家发展改革委规划司.关于编制全国主体功能区划规划的意见.2006，10.

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