规划制度创新的路径选择

7.2.1　规划制度创新的路径选择

1）制度移植与“理想模式建构”

新制度经济学的制度分析理论偏重于对人类行为规则及其演变规律的分析，作为正式制度安排的制度移植与非正式制度安排的制度环境的关系值得探讨。诺斯将制度看成是一种社会博弈规则，包括正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。即使能从国外借鉴良好的正式规则，如果本土的（indigenous）非正式规则因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式规则和旧有的非正式规则势必产生冲突，结果导致制度移植难以成功。布坎南也认为，应该把文化进化论所形成的规则和制度严格区别开来。前者是我们不能理解和不能在结构上加以构造的，并始终成为对我们的行为能力有约束力的各种规则；后者是指我们可以选择的、对我们在文化进化所形成的规则内的行为实行约束的各种制度。文化进化所形成的规则虽然对制度有明显的约束力，但它们并不必然地只规定一个唯一的和特定的制度结构。

从制度变迁的速度看，正式制度安排可以在一夜之间发生变化，但制度环境的改变是长期的过程。制度移植属于快速的强制性制度变迁，它是将一个制度从一个国家（地区）移植到另一个国家（地区）。制度环境由于内在的传统根基和历史积淀，可移植性较差。非正式规则尤其是意识形态能否被移植，其本身的性质规定了它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况，而且更重要的取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。如果正式制度安排与制度环境具有相容性，那么制度创新的引入，不管它是通过扩散过程，还是通过社会、经济与政治程序所进行的制度转化，都将进一步降低制度变迁的成本。

改革开放以来，我们从西方国家移植了一系列的制度成果。在规划编制方面借鉴美国的区划所形成的控制性详细规划⁽¹²⁾；借鉴英国的结构规划和新加坡的概念规划所形成的战略规划等等。在规划组织结构方面，引进了规划委员会制度、规划编制研究中心制度等等。我们曾经幻想通过移植国外先进制度成果直接解决我们面临的城市发展问题，但实践表明，某项制度成果的引入都会遭遇“水土不服”的阶段，在实施中变形（如规划委员会制度）或难以推广（如法定图则）。有的在实施中的效力大打折扣，比如城市设计制度虽然在理念和方案编制层面越来越丰富和深入，但对于改进城市空间环境的实际效果还远远不够。因此，我们在引进国外“先进”的规划制度时，必须分析该制度与我国现有的制度环境的相容性问题。同时，所移植的制度要完成本土化还需要艰苦的努力、实践的检验，以及与制度环境的磨合。

现代城市规划诞生伴随着对现代工业社会弊病的批判，以及全面建构理想的人居模式的宏伟理想和美好愿望，具有浓厚的空想社会主义和乌托邦色彩。现代城市规划的产生不仅仅是提出了一系列理想的人居环境模型（田园城市、光明城市、广亩城），同时还提出了许多理想的制度模式⁽¹³⁾。但现代城市规划的历史实践表明，各国具体的城市规划制度安排并不是按照某些精英的“理想模式”建构出来的，而是通过历史实践，在历史长河中由不同因素相互作用之后的历史选择的结果。西方国家所形成的具体的规划制度不仅包括成文的正式规则和组织结构，还包括与之相适应的非正式规则（习俗、惯例和特定的文化）。

对于各种制度体系或制度安排的“理想模式建构”，是功利思想或“理性学派”体系生成的基本要求，也是现代城市规划“科学事业”和职业活动发展的重要条件，尤其是建立理论体系的要求。但是，人类发展历史尤其是人类科学发展史表明，对于科学发展，严谨的合乎逻辑体系的建构是学科发展的一个重要理想目标，但不是学科存在的充分必要条件⁽¹⁴⁾。因此，从学科建设和规划理论发展的角度来看，为中国城市规划制度构造整体的“理想模式”具有理论意义，对于制度创新的实践活动也具有启示意义。但这并不意味着可以构造一整套的理想制度模式或者干脆从国外移植一套制度体系，然后以强制性的方式付诸实施。

2）诱致性制度变迁与“路径依赖”

从利益的角度来理解制度，则制度实际上就是协调和维持人与人利益关系的一种行为规则，是社会资源配置和收入分配的一种机制。制度变迁归根到底是一种利益关系的变革，是权利和利益的转移和再分配。在制度变迁中根据利益调整的不同方式，存在着几种制度安排的状态：“帕累托最优”、“帕累托改进”和“非帕累托改变”⁽¹⁵⁾。“帕累托最优”（Pareto Efficiency）是指：在这种状态下，如果没有至少一个人的利益受损，其他人的利益就不可能增进。这意味着在特定的利益分配方式下，资源配置已经达到最优配置和最有效利用。在“帕累托最优”状态下，制度安排已经处于一种均衡状态，在现有的制度安排内，制度调整已经不可能带来资源配置效率的提高。由于制度变迁是有成本的，作为追求利益最大化的利益主体必然寻求成本最低、收益最大的改革路径或方案；由于制度变迁的成本与利益分配格局变动引起的冲突程度直接相关，寻求最佳的改革道路或方案的努力，实质上就是为了使改革尽可能少地损害部分人的利益，努力追求“帕累托改进”式的制度变迁。

由于中国选择了渐进式改革的道路，使诱致性制度变迁成为制度创新的主要选择路径。诱致性制度变迁模型认为，当某一新结构的收益超过制度变迁的成本时，就会产生新的制度；如果制度不发生变迁，那就说明变迁的成本超过了收益。一般情况下，制度创新主体的行为选择取决于制度变迁的成本收益分析，当制度变迁的预期收益高于预期成本时，制度创新主体才具有提供创新制度安排的意愿，“只有得大于失的行为才是人们所追求的。但是，当各自为改进决策的前提下，对各种社会格局进行选择时，必须注意到导致某些决策改善的现行制度的变化也会导致其他决策的失误。而且，必须考虑各种社会格局的运行成本（不论是市场机制，还是政府管理机制）和转变为一种新制度的成本，在设计和选择社会格局时，应考虑总的社会效果”⁽¹⁶⁾。

中国现有的规划制度安排有着浓厚的计划经济体制的痕迹，该制度所形成的利益格局造成城乡之间的二元结构，也使得行政主体拥有了绝对的权力。中国的改革开放实际上是在国家经济濒临崩溃，在内外压力下政府合法权威受到挑战的背景下，由行政主体所发起的。改革动力主体的特性决定了中国的改革走的是增量改革的路径，为了减少改革的阻力必须尊重既得利益者，尤其是强势群体的利益，同时在制度的边际进行突破，培育出新的利益增量和利益主体。利益增量和新利益主体的不断扩大，使得存量利益比例缩小，从而减少改革的阻力和成本。

与西方国家相比，社会主义市场经济的路径选择是在长期的计划经济背景下，政府作出的主动选择。过去的利益格局是建立在再分配的基础上的，而市场取向的改革是在市场机制的基础上建立起一种全然不同的新的利益格局。市场化取向的制度变迁意味着利益结构调整，这种调整也必然反映到围绕空间开发和使用所形成的主体的空间利益关系上，并逐步形成新的空间利益结构。由于从计划经济向市场经济的制度变迁过程是渐进式的，使得利益结构的变迁具有路径依赖的特征，在不同阶段利益结构调整的模式也不同。在改革开放初期，城市发展的政策指向是以利益增进为主，传统计划经济体制下所形成的既得利益结构没有受到很大的冲击。以城市就业制度为例，改革开放一开始允许上山下乡的青年回城自谋职业，带动了城市服务业发展，其中许多人也收获了改革开放的“第一桶金”，并出现了新的社会阶层——个体经营者。其他城市发展政策，比如户籍制度改革、小城镇发展政策、土地制度改革等，也就是采用“帕累托改进”（Pareto Improvement）的模式。随着改革开放的深入，增量式改革的潜力已经逐渐耗尽，制度变迁逐步转向存量利益调整，也就是采用“非帕累托改变”模式⁽¹⁷⁾，从而使社会主体的利益结构发生大规模重组，并导致利益冲突升级。比如在城市发展过程中，早期为了减少成本往往采用绕过现有村庄进行“飞地式”开发，结果到后来成为严重影响城市功能和形象的“城中村”，成为后期城市发展不得不面对的问题。“城中村”改造即属于典型的存量空间利益调整，由于“城中村”沉淀了城市发展过程所形成的新的利益（比如新建的房屋、土地价格上涨）和新的主体（如租住于此的外来务工人员、小商品经营者），使得“城中村”改造牵涉的利益主体关系错综复杂，必然导致改造过程困难重重。

具有“路径依赖”特征的制度变迁模式，决定了中国难以按照“理想模式建构”在短时间内完成制度转换，因此，城市规划制度与制度环境之间的张力关系比将长期存在。有鉴于此，中国城市规划制度创新应采取面向实践的态度，事实上实践最需要的并不是完整的符合逻辑性的“理想模式”，而是能够达到一定目的和完成有限目标的行动序列，相对应的、也是更急迫的是应对不同要求创新具体的制度安排，包括对现有制度安排的改善和完善⁽¹⁸⁾。

3）与制度环境互动调适的规划制度创新

一系列制度环境的变迁极大地推动了中国城市的发展，也要求城市规划的理论方法适应制度环境变迁的需要。但是对城市规划的影响不仅仅体现在城市规划的技术方法上，更重要的是影响到城市规划的价值观，这就需要从根本上反思城市规划制度的社会功能。可以说在宏观制度环境转型的背景下，城市规划要发挥更有效的社会功能，仅靠技术方法上的改进成效不大，必须进行规划制度创新。

西方城市规划制度创新的重点是理性模型的建构，这是由其制度环境相对成熟稳定的特点所决定的。中国作为一个发展中国家，正处在现代化进程中，如何建立一套民主化、法制化和科学化的制度环境，是我国政府体制改革所面临的一项基本任务，因此应该把制度创新和制度环境研究有机结合起来。正是社会需求界定了作为制度学派的规划工作的内容，而规划理论的变迁，其本质是在特定社会中不断地进行制度创新。因此，规划理论研究应该大大增加对所在社会背景和社会变迁的分析，理解不同时期、不同城市中规划应该并且可能扮演的角色⁽¹⁹⁾。城市规划的发展历程表明，城市规划对于社会的作用是有限度的。“城市规划所拥有的对城市建设和发展的引导和控制作用的权力，并不是与生俱来的，而是由社会决定的，是社会运行机制中的一个组成部分。它拥有什么样的权力，发挥多大的作用，并不是由城市规划系统或城市规划的体制所能确定和赋予的。”⁽²⁰⁾从这个意义上讲，整个社会的制度环境对规划制度安排具有一定程度的决定性作用。

从整体意义上看，城市规划制度与制度环境是相互关联的，制度环境中某些特定制度安排的制度变迁，将产生制度的不均衡，也将因此引起其他相关制度安排的不均衡。因此，制度环境中某些特定制度变迁，会渐渐地影响到其他制度的安排，其中必然导致规划制度的不均衡，引发规划制度创新的需求。制度环境变迁导致制度均衡被打破，空间利益的剧烈分化与冲突揭示了传统上长期缺少理性解决利益冲突的制度环境，整个社会对于利益冲突的看法往往非常僵硬。如果要维持相对稳定的社会秩序，需要进行一系列的规划制度创新，包括建立规范化的利益表达机制，以及能够有效处理由此带来的种种问题的制度安排。有学者认为，规划工作的本质是在特定社会条件下，应对当时当地社会需求做出的一种制度安排。规划理论的变迁，其本质是在特定社会中不断地制度创新。只要社会在发展就会有应对相应制度安排的新要求，规划理论就将继续发展⁽²¹⁾。中国的改革开放是一个系统性、复杂的和渐进的制度变迁过程，宏观社会制度环境的变迁必然成为规划制度创新的动力源，同时构成规划制度创新的规约条件。城市规划的制度创新应该置于宏观的社会制度环境之中，只有宏观的制度环境改良得以实现，城市规划制度的创新才能获得支持并得以实现。城市规划制度创新的任务并不是创建整个国家民主决策体制的政治体制改革，而是在既定的宏观政治经济体制环境下，适应其发展与变化，创建从中央到地方的不同利益主体合法、沟通顺畅地解决资源配置和平衡利益冲突的有效途径和方式，创建具体的城市规划相关制度安排；解决实际问题的“真理”存在于各自地方不同层次、各种利益主体的互动、冲突和妥协之中⁽²²⁾。

中国不同地区发展水平及文化地理环境差异巨大，必然导致制度环境的差异，因此各个地方的城市规划制度创新可以有多种多样的方式，而不必追求统一的模式。这是因为不同地区由于制度环境的差异⁽²³⁾，达成资源配置共识和调和空间利益矛盾的方法，历史地形成了各自不同的方法体系。因此，应该鼓励各个地方结合地方实际进行制度创新，形成中央与地方结合，自上而下与自下而上互动的方式。

虽然制度环境对规划制度创新具有一定程度的决定性作用，但具体的制度安排在调整主体关系、维护程序公正上同样具有能动作用。制度安排与制度环境相比，具有更大的调整可能，而且局部的制度安排的调整会带动制度环境的改善。因此，不能一味强调制度环境的决定性作用，将城市规划所产生的问题都归结为制度环境，而忽视了对制度创新的努力。福里斯特（J.Forester）在研究美国城市规划实际运作过程的著作中提出城市规划“要想成为合理的，就要成为政治的”，这就要求城市规划不再仅仅囿于技术工具的角色，更加重视参与整体社会制度环境的建构，通过规划制度创新，将规划领域内部的追求与规划领域外部的社会环境契合作为规划安身立命的根本。

《城乡规划法》所确立的新的城市规划制度，对城乡规划制定、实施全过程给予了法律性规定，并对重要的程序和方式进行了明确规定，但在具体的程序、要求等方面仅作原则性规定。由于中国地方差异，在具体实践中，各个地方还需要加强地方立法和技术标准制定工作力度，抓紧制订或修订相应的地方法规、政府规章和管理标准等，构建符合地方实际需要的城乡规划制度体系。其次，还要研究《城乡规划法》与其他相关法律的关系，特别是《物权法》、《土地法》等直接相关法律。