海关监管制度创新的实现路径

第四节　海关监管制度创新的实现路径

自上海自贸区设立以来，海关总署积极对接《总体方案》，出台了《海关总署关于印发安全有效监管　支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设若干措施的通知》（署加发〔2013〕108号），就安全有效监管、支持和促进上海自贸区建设提出了18条措施意见。上海海关按照《总体方案》要求和海关总署的指导意见，围绕构建“一线放开、二线安全高效管住”的监管模式要求，进行了一系列改革创新和大胆探索。^[6]本节结合海关制度创新实践，围绕一线监管、二线监管、区域管理、智能卡口建设和围网管理等内容，探讨加快海关监管制度创新的实现路径。

一、一线监管

一线监管指海关对自贸区和境外之间进出境货物的通关监管，包括对境外入区货物和出区离境货物的监管。一线监管如图4‐3所示:

一线监管创新的主要思路是按照“一线放开”的模式需求，改变海关特殊监管区域一线货物进出境备案清单申报方式，可选择实行货物“先进区、后报关”，或“先报关、后入区”模式。对有需求的区内试点企业，允许企业先凭进境舱单信息将货物提运入区，再在规定时限内向主管海关办理进境备案清单申报手续。研究在自贸区内对不同类型的货物进行标注和区别，采取多账册管理模式，实现对不同货物实施分类管理。同时，简化进出境备案手续，实现通关无纸化，实行货物直通入区。支持在自贸区内开展国际中转、集拼和分拨业务。

图4‐3　上海自贸区一线监管示意图

（一）一线进出境通关模式创新

1.境外入区进境货物监管

模式一:先报关、后进区。该模式指试验区境外入区环节，区内企业先向主管海关申报进境备案清单，经主管海关放行后再提货入区的一种作业模式。

模式二:先进区、后报关。该模式指试验区境外入区环节，经海关注册登记的区内企业可以凭进境货物的舱单等信息先向海关作简易申报，并办理口岸提货和货物进区手续，再在规定时限内向海关办理进境货物正式申报手续的作业模式。

上海海关2014年第6号公告明确，开展“先进区、后报关”作业模式的区内企业管理类别为B类以上。企业应当建立符合海关监管要求的计算机管理系统，能够通过数据交换平台或者其他计算机网络，按照海关规定的认证方式与海关监管信息化系统联网，向海关报送能够满足海关监管要求的相关数据。该作业模式的主要操作流程如下:

（1）提货申请环节。符合条件的试点企业根据提（运）单在信息化监管系统中向主管海关发送提货申请单，信息化监管系统自动验核提货申请单，向试点企业反馈，并向口岸海关和口岸作业部门发送带数字签名的放行入区信息。

（2）提货运输环节。口岸作业部门凭海关放行入区信息办理准予提货手续。区内企业应当使用海关监管车辆运输货物，并在提货后的24小时内凭“提货通知书”将货物运入试验区。

（3）货物入区环节。自贸区海关卡口根据信息化监管系统的提示进行风险判别、验核并放行入区。

（4）企业申报环节。试点企业应当自运输工具申报进境之日起14日内向主管海关申报进境备案。

2.出区离境货物监管

采用现行“先报关、后出区”通关方式，即企业先向主管海关进行出区离境申报，后凭主管海关的放行信息将货物运出自贸区到口岸离境。

（二）货物状态分类监管

在自贸区内探索实行货物状态分类监管模式。利用信息化系统不同模块，建立自贸区企业多种账册管理体系，以适应各种不同业态的发展，满足区内企业保税加工、保税物流和保税服务等多元化的业务发展需求。

（三）保持最低限度的查验

改变海关特殊监管区域对一线进出境货物比照口岸进出口货物实施查验的做法，对境外与自贸区之间的进出境货物原则上不予查验。

（四）统一并简化进出境备案清单

外高桥保税区、保税物流园区备案清单申报项为36项；洋山保税港区和浦东机场综合保税区备案清单申报项为42项。要统一并简化试验区备案清单格式，将申报要素统一规范为30项，实现规范、便捷申报，提高一线进出境通关效率。

（五）一线通关作业全程无纸化

改变纸质作业方式，对上海自贸区一线进出境货物实行全程通关无纸化作业。

（六）简化通关作业随附单证

通常，通关作业随附单证包括提单、合同、发票、装箱单等纸质随附单据。要对一线进出境备案清单取消随附单证的要求（但海关保留必要时要求企业提供随附单证的权力），提高一线通关作业的自动化率。2014年4月，上海海关会同上海出入境检验检疫局对自境外直接进入上海自贸区的一线进境保税货物，取消了对《入境货物通关单》的验核，进一步简化了一线进境手续。

二、二线监管

二线监管指海关对自贸区和境内之间进出区货物的通关监管，包括对境内入区和二线出区货物的监管。二线监管如图4‐4所示。

图4‐4　上海自贸区二线监管示意图

二线监管创新的主要思路是按照“二线安全高效管住”的模式需求，在确保管得住的前提下，注重高效监管。进出区严格实施联动监管，货物在一线进境时，企业需向海关申报并生成底账；货物在二线进出区时，海关将申报数据与底账数据进行逻辑比对，卡口通过风险分析，对货物进行联动判别、联动抬杆、联动放行和联动核注底账等一系列操作，最终实现进出境备案清单申报、账册管理以及卡口实货核扣等环节的无缝链接，确保二线监管与一线监管的相互衔接，形成完整有效的海关监管链条。

（一）二线进出区通关模式创新

二线进出区通关模式有以下两种申报方式:

模式一:逐票申报模式。该模式即企业需对每票进出区货物向海关申报。

模式二:集中申报模式。该模式改变了传统逐票申报方式，改“一票一报”为“多票一报”，允许企业货物分批次进出区，在规定期限内集中办理海关报关手续。原则上每月货物进出批次需30次及以上的，企业可凭进出区清单先向海关办理货物的实际进出区手续，再以报关单（备案清单）集中办理海关手续（对于涉及国家贸易管制政策的货物，企业应在货物实际进出区前向海关提交相关许可证件）。与境内区外间的货物流转主要业务流程如下:

（1）货物入区环节。区内企业在信息化监管系统中录入并向主管海关发送入区申请表，经海关审核通过后，自动生成入区核放单，区外企业凭核放单送货入自贸区卡口时，海关验放入区。

（2）货物出区环节。区内企业向主管海关提供相应担保，在信息化监管系统中录入并发送出区申请表，经海关审核通过后，自动生成出区核放单，区内企业凭核放单送货出自贸区卡口时，海关验放出区。

（3）报关环节。区内、外企业在规定期限内，凭信息化监管系统中汇总的相关进出区核放单数据，生成报关单向主管海关报关。

（4）未报关货物退换环节。已进出区的集中申报货物在未报关前，如需退换货的，企业凭信息化监管系统中录入生成的退运核放单送货出区或将货物运返区内。

集中申报模式可扩大企业二线进出区申报的自主权，大幅减少企业申报的次数，加快企业物流运作速度，有效降低通关成本。同时，便利企业开展保税展示交易、保税检测维修、外发加工等业务，提升企业竞争力。

（二）二线出区税收征管模式创新

（1）实施集中汇总纳税。在有效担保的前提下，企业在规定的纳税周期内，对已放行货物由企业向海关自主集中缴付税款，推进征缴电子化。海关由实时性审核转向事后稽核，从而降低企业的纳税成本。

（2）落实选择性征税政策。根据国家有关部门明确的政策，对自贸区内的企业生产、加工并经“二线”销往区外的货物，照章征收进口环节增值税、消费税，企业可以申请选择按进口料件或按实际报验状态缴纳进口关税。

（3）赋予税收征管便利。对二线进出区的内销货物实行归类、价格、原产地的预审核“三预”便利措施。

（三）二线通关作业全程无纸化

依托海关信息化系统，以数据格式化录入和企业规范化申报数据为基础，实现海关内部作业单证无纸化，实现随附单证和账册备案数据的格式化自动传输。全面推行通关管理、备案审批、税费计征、账册核销、卡口核放等所有作业环节的无纸化。推进监管证件联网校验。

三、区域管理

区域管理包括了试验区区内货物流转、自贸区与其他海关特殊监管区域间货物流转。区域监管如图4‐5所示。

区域管理创新的主要思路是围绕最大限度地体现区内自由、不干预的原则，实施“分送集报、自行运输”模式，即企业在海关信息化系统中自动生成转出和转入单证，并使用经海关备案的企业自有车辆进行区内、区间货物的运输，赋予企业在运输时间、运输方式方面拥有更大的自主权。同时，依托区域内企业与海关信息化系统的联网、区域间海关系统联网、网络化技术等，实现区内、区间货物和服务等各类要素流转的自由、便捷。

图4‐5　上海自贸区区域管理示意图

（一）自贸区区内货物流转

在上海自贸区内四个海关特殊监管区域之间实现区内货物自由便捷流转，实现“自行运输”模式创新。“自行运输”模式指在自贸区二线进出区环节，允许上海自贸区中一个海关特殊监管区域（包括外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东国际机场综合保税区、洋山保税港区）内的企业，使用经海关备案的车辆，将保税货物结转到自贸区中另一个海关特殊监管区域内企业的作业模式。开展“自行运输”业务的车辆所有人应当向货物转出、转入地主管海关办理车辆备案手续。“自行运输”车辆经海关一次备案后，可以在试验区内持续使用。未经货物转出地主管海关同意，车辆不得在“自行运输”途中擅自停留、装卸或者拼载其他货物。区内货物流转的主要业务流程如下:

（1）转出环节。转出企业在信息化监管系统生成转出单证，凭此将货物运出转出地卡口。信息化监管系统进行账册底账核注。保税货物由企业自行运输。

（2）转入环节。转入企业在信息化监管系统中生成转入单证，凭此将货物运入转入地卡口。信息化监管系统进行账册底账核注。

（3）报关环节。转出、转入企业根据转出、转入单证分别向主管海关报关。

（二）自贸区与其他海关特殊监管区域间货物流转

在上海自贸区与其他海关特殊监管区域之间实现区间货物自由、便捷流转。区间货物流转的主要业务流程如下:

（1）出区环节。转出企业在信息化监管系统中录入并发送流转申请表，经海关审核通过后，自动生成出区单证，转出企业凭此将货物运出转出地卡口。出区单证放行后，海关管理系统自动对应生成保税货物流转收发货单的发货信息，向转出地主管海关申报，并进行自动登记。

（2）入区环节。转入企业在信息化监管系统中生成入区单证，并凭此将货物运入转入地卡口。入区单证放行后，海关管理系统自动对应生成保税货物流转收发货单的收货信息，向转入地主管海关申报，并进行自动登记。

（3）报关环节。转入、转出企业根据流转申请表项下的收发货信息分别生成转入、转出报关单向各自主管海关报关，并通过海关管理系统比对后，进行转入、转出企业各自账册底账的核注。

四、卡口监管与围网管理

卡口是货物和服务等各类要素流动、频繁进出区域的重要通道，是阻隔风险的物理防范屏障。卡口与围网共同构成了自贸区区域与境内外的边界线，并分割形成一线和二线。卡口监管与围网管理的创新，在海关监管制度的创新管理中起着重要作用。目前，上海自贸区的四个区域均有相对独立的物理围网，卡口分散，卡口监管和围网管理的信息化、智能化水平还有进一步提升的空间。

（一）实施智能化卡口验放管理

实施智能化卡口验放的主要改革思路是简化卡口操作环节，升级改造卡口设施，实现卡口自动核放。利用卡口智能化设备自动读取车牌号码、集装箱号、车载重量、电子封志等监管数据，进行海关监管信息的自动比对、风险判别，完成车辆GPS运行轨迹自动核销、货物查验或放行指令处置等卡口作业，实现车辆自动分流、快速验放，账册自动核注，缩短车辆过卡时间，提升物流监控智能化水平。其基本作业流程为:

（1）区内企业根据送货情况填制并申报进出区单证或进出口报关单。

（2）车辆抵达卡口后，将进出区单证或进出口报关单递交至卡口。

（3）卡口扫描进出区单证或进出口报关单的条形码；同时，通过信息化监管系统对进出区单证或报关单中送货单信息进行判别:全部处于可放行状态的，则进行放行确认；如需查验的，提示查验信息，货物入区查验；如进出区单证出现无信息、加锁等情况，货物进入区内专门区域待处理。

（二）探索“物理围网＋电子围网”管理

集成自贸区现有四个特殊监管区域的视频监控系统、围网报警系统等。通过视频联网，依托信息化系统和网络技术，汇集货物流、单证流、信息流等信息，实现电子围网全覆盖和全方位监控、执法联动，实现四个特殊监管区域的一体化运作，建立电子围网管理模式。

五、海关制度创新的功能拓展

在《总体方案》中，投资、贸易、金融等领域的重点改革任务和措施对海关监管制度创新提出了全新的需求，尤其是金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域六大领域的扩大开放，以及大量新型贸易业态的发展措施。与海关监管制度相关的主要领域如下:

（1）金融服务领域:包括融资租赁、期货保税交割、国际船舶登记、离岸贸易等。

（2）航运服务领域:包括国际中转集拼、启运港退税政策等。

（3）商贸服务领域:包括保税展示交易、跨境电子商务、总部经济发展等。

（4）专业服务领域:包括研发检测维修、服务外包等。

（5）文化服务领域:包括文化贸易等。

对于上述新型业态和多元贸易方式，海关制度需要做出与之相适应的制度安排，拓展服务功能，创新监管模式，优化作业流程，创造良好的发展环境培育、促进其发展。海关监管制度的创新安排将在本书第五章、第六章、第七章中逐一进行探讨。

六、海关监管制度创新的配套措施

（一）法治建设保障

针对自贸区的试验要求，分阶段对涉及的海关法律法规、规范性文件进行梳理和清理，及时修订完善。适应新型贸易业态的发展，建立完善的法律法规，加快建立健全符合自贸区发展要求的海关监管制度。统一执法标准和执法要求，推进执法统一性建设，加强对自由裁量权的规范和约束，确保执法的公平正义，积极营造稳定、透明、可预期的营商环境。

（二）技术革新引领

建设自贸区海关信息化监管系统，推动系统的内外联接，实现舱单、提货单、报关单证的信息相互验证等功能。依托中国电子口岸、上海电子口岸，实现自贸区信息化系统与企业运营管理系统的连接，为企业提供规范化的电子数据格式文本，实现相关数据的动态采集、导入和共享。将通关无纸化作业改革推广至通关作业全过程。加强信息联网共享，实现企业申报数据一次备案、多次使用。建设统一的中央控制平台，开发建设自贸区关区电子地图，建设职能管理专家后台支持库，并利用中央控制平台集成单兵作业系统、视频联网系统、电子围网监控系统等系统功能，实现统一监控、集中展示、指挥调度、单兵作业，组织实施复查复验、远程查验、机动稽核查等作业，提升智能化水平。

（三）企业自主管理

（1）强化联网监管。对符合条件的使用仓储管理系统（WMS）的企业，实施“系统联网＋库位管理＋实时核注”的仓储物流联网管理模式，对货物的进、出、转、存情况做到实时掌控和动态核查，便于企业实现不同状态货物的同库仓储经营，降低企业运营成本，适应企业实现内外贸一体化运作的需求。

（2）规范企业内部管理。区内企业依照《中华人民共和国会计法》及有关法律、行政法规的规定，规范财务管理，设置符合海关监管要求的账册和报表，记录本企业的财务状况和有关进出上海自贸区货物、物品的库存、转让、转移、销售、加工和使用等情况，如实填写有关单证、账册，凭合法有效的凭证记账和核算。区内企业自开展业务之日起，定期向海关报送货物的进区、出区和存储情况。

（3）强化企业分类管理。按照《中华人民共和国海关企业分类管理办法》（海关总署令197号），海关对区内企业实行分类管理。海关根据企业遵守法律、行政法规、海关规章、相关廉政规定和经营管理状况，以及海关监管、统计记录等，设置AA、A、B、C、D五个管理类别，并对企业的管理类别予以公开。海关按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制定相应的差别管理措施。

区内企业在开展业务前，向海关办理注册登记手续，海关按照B类企业实行管理。适用B类管理1年后，海关按《中华人民共和国海关企业分类管理办法》有关规定调整管理类别。推进诚信体系建设，实现从货物管理向企业管理的转变，从自律管理向自主管理的转变。

（4）尝试企业单证自行管理。允许符合条件的企业实施账册备案和通关随附单证自存、自行管理制度，海关保留调阅、核查的权力。

（四）社会委托管理

在海关相关业务中让渡部分海关管理职能，下放部分执法权力，探索实行社会化管理。根据自贸区内社会组织的发育程度和发展现状，尝试在预归类、预审价、保税核查、验证稽查、企业信用评级等条件比较成熟的领域实施社会委托管理，以有效缓解海关管理资源不足的压力，同时提高管理的专业化水平，提升综合效能。

（1）探索引入具有专业资质的公司提供预归类、预审价服务。

（2）探索引入会计师事务所、审计师事务所协助海关开展保税核查。

（3）探索引入会计师事务所、审计师事务所协助海关开展稽查验证。

（4）探索引入会计师事务所、审计师事务所、行业协会协助海关开展对区内企业的电子账册核销。

（5）探索引入具有专业资质的单位对文化产品进行鉴定，强化对文化产品进出区的实际监管。

（6）探索引入船籍社对制造、改装、维修集装箱车厢行业开展认证。

（7）探索引入拍卖行公开拍卖边角废料，形成市场定价机制。

（8）探索引入专业资质的公司委托开展海关化验工作。

（9）探索引入行业协会协助开展对报关行、报关员的管理。

（10）参与社会诚信体系建设，开展对企业信用的综合评估评级。

（五）风险综合防控

对自贸区进出货物实施风险分析，重点加强以下领域的风险防控:

（1）依法实施知识产权海关保护。加大对区内企业知识产权保护力度，助推企业提升创新能力和核心竞争力，支持推动国内外知识产权资源集聚，有效打击侵权违法行为。

（2）依法维护国家意识形态安全。防止区内渗入和滋生对中国政治、经济、文化、生态、道德有害的印刷品、音像制品及其他信息载体，加强对相关企业、货物的风险防控。

（3）依法打击走私违法犯罪活动。认真研究自贸区的运行特点，针对可能出现的走私风险，加强监控分析和综合防范，精、准、狠地打击各类走私违法犯罪活动，防止区内出现危害国家安全和社会稳定的黄赌毒等现象，维护和保障良好的经济发展环境。

（4）参与对金融风险的综合防范。共同打击利用自贸区金融创新进行外汇套利等非法贸易行为，防止出现异常资金借助货物贸易和服务贸易渠道非法进出境行为的发生。

（5）积极参与贸易摩擦的应对工作。加强对自贸区进出口规模、贸易方式、市场变化等情况的综合分析和监测预警，按照有关规定为企业的生产经营、投资、管理、研发、产品服务等提供有效信息支持和统计数据服务。

【注释】

[1]汪洋:《构建开放型经济新体制》，载《人民日报》2013年11月22日。

[2]成思危:《从保税区到自由贸易区:中国保税区的改革与发展》，经济科学出版社2003年版。

[3]范斌:《新公共管理理论对我国建设服务型政府的启示》，载《行政与法》2007年第12期。

[4]袁曙宏:《法制规律与中国国情创造性结合的蓝本》，载《中国法学》2004年第4期。

[5]外部环境建设指法治化、国际化环境建设状况。良好的环境建设，包括诚实守信的社会环境，多元包容的改革试验文化氛围，依法行政的法治环境，高效、优质、廉洁的政府服务，国际化的发展环境等。

[6]《市政府新闻发布会介绍中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务创新项目情况》，上海市政府网站，http://www.shanghai.gov.cn。