海关监管制度创新的基本构架

第三节　海关监管制度创新的基本构架

本节将从制度创新的理念、目标、原则、基本组成、评估体系等方面入手，探索海关监管制度创新的基本架构。

一、海关监管制度的创新理念

制度理念决定制度安排。辩证唯物主义认为，人的认识对实践具有指导作用，以正确的认识指导实践会使实践达到预期的效果，用错误的认识指导实践会对实践产生消极甚至破坏作用。主动应对上海自贸区建设的多重挑战，海关行政理念的创新显得尤为重要。

（一）有限行政理念

“现代政府是有限政府，只有将行政权限设定在适度的范围内，严格实行职权法定，才能从根本上防止行政权的滥用和腐败。”^[4]党的十八大、十八届三中全会明确提出了简政放权、转变职能的要求，为我们勾勒出一个有限政府的形象，体现了还权于民，善待市场主体，尊重市场规律的态度。明确哪些海关该管，哪些海关不该管，最大限度减少对微观事务的管理，对行政权力的规模进行有效控制符合有限行政理念的主旨。在自贸区的改革试验中，海关制度创新要以党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神为指导，遵循有限行政理念，通过法治思维、法治方式对海关行政权力范围、设定主体和自由空间重新进行规制，使海关的权力限定在有限的范围内，做到标准明确、规范有序，实现有限行政。

（二）服务行政理念

市场在中国经济活动中的地位将由“基础性”向“决定性”转型。党的十八届三中全会作出的这一重大决定重新设定了政府对社会经济的管理方式，将以权力导向型为特征的政府管理方式转变为规则导向型。在经济活动中，政府的职能是提供公共产品、公共服务，服务者是政府最准确的定位，服务行政的理念亟待予以确立和强化。具体来说，在直接管理和间接管理之间，重间接管理；在静态管理和动态管理之间，重动态管理；在事前管理和事后管理之间，重事中、事后管理。海关所倡导的服务行政应包含宏观和微观两个层面，既服务于国家战略，服务于开放型经济的发展，又服务于管理相对人。对全局的服务体现于对个体的服务中，对个体的服务最终归结于对全局的服务。要始终以市场为中心，提供海关高效优质的服务，打造服务型海关，体现服务行政理念。

（三）诚信行政理念

诚信是法治社会的基石，市场经济是法治经济，也是诚信经济。行政执法领域已经确立的信赖保护原则，其基本含义即行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给管理相对人造成的损失应当给予补偿。公民、法人和其他组织是构成社会经济生活的细胞，其对国家及其权力信任与否是整个社会经济是否有序运作，社会生活是否安全可靠的基础。诚信行政要求海关在行使权力过程中要加强自我约束、自我监督，通过各种方法途径实现行政自律，忠诚行使党和人民赋予海关的各项权力。同时，海关行政的过程也是海关与管理相对人互动的过程，诚信也是海关与管理相对人之间和谐共存的基石。管理相对人的诚信度也直接影响并制约自贸区海关监管的开放度。因此，树立诚信行政理念是基于行政双方共同的内在要求，也是提升海关行政效能对外部环境的客观需要。诚信行政理念越深入人心，社会诚信度越高，海关制度的外部环境就越有序，海关监管制度的安排也将更加开放、高效。

（四）开放行政理念

党的十八届三中全会提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府治理是对行政体制改革的一种现代化表述。所谓治理，通常具有多个主体，政府的改革要让更多的主体参与进来。海关行政要打破封闭式运作的行政理念，开放整个行政行为过程，增强执法的透明度，让更多的利益主体参与到事前、事中、事后监管中，借助外部力量不断地为行政权力的行使矫正方向。树立开放行政理念，海关要简政放权，让渡部分职能给社会；同时，与社会各界建立广泛的合作伙伴关系，建立健全对话、协调、协作与合作机制。有效利用合作伙伴的资源，解决执法和管理中特定技术、专业方法等难点问题，为海关发展争取最广泛的资源和空间。要通过开放行政，促进形成一个自我革新、自我演进的执法体系，提升海关执法的综合效能。

二、海关监管制度的创新目标和原则

按照国务院下发的《总体方案》要求，根据《中华人民共和国海关法》和有关法律、行政法规规定，海关监管制度的创新目标是坚持市场取向，以改革为动力，进一步转变职能、优化服务、科学监管，构建“一线放开，二线安全高效管住”的海关监管模式，建设与国际惯例相接轨，适应构建开放型经济体制要求的海关监管制度。

海关监管制度的创新原则如下:

（一）一线放开、二线管住、区内自由

“一线放开、二线管住、区内自由”是国际自贸区的通行惯例。一线实行最低限度的贸易管制，最大限度地简化程序和作业手续，便利货物和服务等各类要素的自由进出。

二线实行严格的管控，确保高效管住。二线与一线相互衔接，依托风险管理、稽核制度等管理方法和手段，实现严密监管，有效防范风险。

区内自由强调区内货物便捷流转，在不同封闭区块内的货物实行区内、区间简易的流转手续，海关对区内企业和货物仅保留最低必要程度的稽核管理。

（二）市场取向、诚信导向、问题思维

市场取向体现了海关与市场的内在关系安排。海关制度创新要以市场需求作为海关制度设计的依据，以市场主体满意度作为海关制度安排的目标，以市场效益来衡量海关制度创新的绩效。

诚信导向基于海关与管理相对人的相互信任。一方面，海关法律法规完善并保持相对稳定性，海关执法要确保统一性、一致性。同时，在科学评估、有效监控的基础上，海关给予管理相对人充分信任，按照守法便利原则，推行分类管理，对高资信的企业实行弱干预甚至零干预，推动企业向高资信度方向发展，将企业诚信转化为制度效益。

问题思维强调问题意识。以上海自贸区发展中出现的问题为突破口，抓住关键环节，着力推动解决面临的突出矛盾和问题。改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。

（三）地域分区、企业分类、货物分状态监管

地域分区监管。在统一的自贸区海关监管制度框架下，根据外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区四个特殊区域的不同产业布局、区域特色和发展需求，因地制宜、因区管理，并与上海“四个中心”建设实现联动发展。

企业分类别监管。以企业守法管理为基础，实施分类监管，对不同资信度、不同风险等级的企业采取不同的监管措施和方法，实现“守法便利、违法惩戒”。

货物分状态监管。满足口岸物流、保税加工、保税物流和保税服务等多元化业务的发展需求，在确保有效监管的前提下，探索将货物分为保税货物、口岸货物、非保税入区货物进行监管，并建立货物状态分类监管模式。

（四）简政放权、综合监管、广泛合作

加快转变海关职能。深入推进行政审批改革，既强调简政放权、又强调监督管理，不断推进海关职能的转移、下放、整合。

构建综合监管体系。海关与检验检疫、公安、税务、外汇等执法部门，以及银行、港务等单位加强协作，实现信息互联互通和执法联动，共同构建起抵御风险的防线。

海关与社会各界广泛合作。与商界通过签订MOU等形式建立合作伙伴关系。与学界、研究界开展合作，推动海关向全面知识型转变。与国外海关、国际组织等开展合作，提升中国海关影响力。通过广泛合作、良性互动，海关与各界形成和谐发展、互利共赢的良性发展格局。

图4‐1　海关监管制度基本组成

三、海关监管制度的基本组成

（一）基本制度组成

海关监管制度由以下基本作业制度组成，构成监管制度体系。包括:备案制度、申报制度、物流监控制度、保税监管制度、税收征管制度、稽核制度、企业管理制度、风险管理制度、缉私制度、统计制度，等等。如图4‐1所示。

（二）制度保障

上海自贸区海关监管制度的保障和支持包括:法治建设、科技创新、行政管理、人力资源、财务装备保障、国际海关合作和外部环境建设^[5]，等等。如图4‐2所示。

图4‐2　海关监管制度保障

上述制度组成和制度保障部分的创新实践将在本章第四节重点展开论述，并在第八章第三节对海关监管制度的创新进行远景展望。

四、海关监管制度的评估体系

海关制度的创新是一个动态而又开放的过程，影响制度创新的因素很多，既有来自主观因素的影响，也有来自客观因素的制约；既有总量方面的因素，也有效率、结构等方面的影响；既有体制方面的原因，也有管理方面的影响。这些影响因素广泛地存在于自贸区的自然条件、区位功能、产业发展、企业状况和政府行为之中，构成了影响海关制度创新的基本原因集合。为确保制度创新实践的有序运作，需要对制度实践效果进行客观、公正的评价。为此，要树立正确的政绩观，建立一整套科学、合理的制度评估体系，开展绩效评估，以不断指导制度创新实践。

（一）评估体系设计原则

（1）系统性。将自贸区视为一个整体，运用系统理论和方法分析海关制度创新的主要方面。

（2）全面性。既要采用定量指标，也要采用定性指标；既要考虑绝对指标，也要考虑相对指标；既要重视经济效益，也要重视内外部环境等可持续发展要求。

（3）代表性。力求以最少的指标来反映海关制度状况，同时尽可能减少指标之间的相关程度，避免重复和交叉。

（4）实用性。有关数据易于获取，评价指标具有中长期的实用性，使得海关工作能对海关制度建设进行有效的调整、修正和创新。

（二）评估体系的重点

（1）监管理念:海关管理理念的先进性、科学性，与国际惯例接轨的程度，等等。

（2）监管时效:自贸区的自由度，一线、二线的便利度，因海关手续、作业对各类要素进出境流动造成的障碍是否降到最低限度，等等。

（3）安全管控:开放型经济体制下国家安全等是否得到有效保障，各类风险、潜在风险的状况，等等。

（4）监管方法手段:科技创新对制度创新的引领和支撑程度，现代科技、风险管理等现代管理方法手段在海关制度创新中运用的广度和深度，通关作业的无纸化程度，信息化、网络化、智能化水平，等等。

（5）综合监管效能:海关与口岸相关部门和单位实施综合监管的状况、执法联动与行政互助现状，海关通过委托管理、企业自主管理等形式实现部分职能的社会化管理状况，与外国海关、国际组织的合作状况，等等。

（6）外部环境建设:法制完备程度，执法统一性和一致性，法治化国际化环境氛围；政府信息公开程度，政策法规的透明度；海关行政管理效率；社会诚信度；社会各界对海关工作的满意度，等等。

（三）评估指标体系的构成

按照系统性、全面性、代表性和实用性的原则，以既能反映海关制度创新给社会带来的综合效益，又能体现制度安排与环境的内在联系，还要反映制度自身的创新效应为标准，对评估指标体系初步设计如下（见表4‐1）:

表4‐1　上海自贸区海关监管制度综合评估指标体系

（续表）