建设中国第一个自贸区，海关管理尚无先例可循，也不能照搬国际成熟自贸区海关的管理模式，必须从我国现有国情出发，学习借鉴国际先进经验和做法，准确把握海关监管制度创新中的辩证关系和逻辑内涵，进而为海关制度创新指明方向。
一、以市场为制度创新导向，把握市场、社会、海关三者的关系
党的十八届三中全会明确提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。由此，海关制度创新的核心首先是必须把握海关、市场、社会三者之间的关系，协调好“两只手”的作用，切实转变职能实现方式。
一是海关与市场。在市场经济体制下，市场机制起着决定性作用，市场经济更多地发挥着“看不见的手”的作用；政府主要是纠正市场失灵，发挥着“看得见的手”的作用。海关与市场的关系也应以市场为导向，通过简政放权、转变职能，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进市场机制的良性运转，增强经济发展的内生动力。同时，市场经济是法治经济，海关工作必须坚持将依法行政的治理理念和法治思维贯穿于海关制度创新的全过程，尊重市场经济的发展规律，保护市场主体的合法权益，维护贸易秩序，真正体现政府对市场机制的促进作用。
二是海关与管理相对人。海关的一切权力来自于人民和法律授权，“人民海关为人民”。海关在执法活动中，必须体现为管理相对人服务的宗旨，坚持执法为民，把改善民生、服务企业放在首要位置，在管理中体现服务，在服务中促进管理，通过提供优质高效的服务实现管理职能。上海自贸区已经推行的“先照后证”等改革举措，充分体现了行政许可“先市场、后社会、再政府”的本质，体现出个人自治、市场优先、自律优先的法治精神，实现了从传统的“监管治理”向“寓管理于服务”转变。海关在依法行政过程中，按照行政程序运用行政权，实施行政管理的同时，还扮演着维护管理相对人合法利益、为管理相对人服务的角色。海关制度的创新要最大限度地做到把关与服务、严格执法与文明执法、对法律负责与对管理相对人负责相统一。
三是海关与社会。新公共管理学认为，政府的职责是“掌舵”，而非“划桨”，[3]即有效的政府管理要把主要精力放在治理、放在做好决策工作上。新公共管理理论的这一观点被西方发达国家广泛应用于提高政府的行政效能中，对于我国提高政府治理能力不无裨益，也为重新定位海关与社会的关系提供了理论依据。
在上海自贸区建设中，海关工作面临着管理资源相对匮乏与利益主体的多样化需求之间的突出矛盾。在有限的管理资源下，要从根本上缓解这一矛盾，必须妥善处理好海关与社会之间的关系，注重创新职能实现方式，充分利用市场机制和社会资源，通过行政委托、行政指导、行政合同以及购买基本公共服务等方式，让渡部分海关管理职能，充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，实现社会化管理，进而实现海关与社会的关系从“包打天下”向“广泛合作”转变。
发达国家海关对自贸区的监管实践为我国海关发挥社会自主管理机制的作用提供了可借鉴的经验和做法。如美国海关在大部分自贸区实行委托管理，不派驻关员；新加坡海关则将海关信息化网络建设、维护以及电子数据传输工作交由专业公司来承担。在自贸区的改革试验中，我国海关可以积极借鉴外国海关的先进管理方法，结合国情逐步培育扶持行业协会和中介组织的发展，充分发挥好社会自主管理的作用，加快职能转变的步伐。
二、以安全、便利为制度创新目标，把握“一线放开”和“二线安全高效管住”的关系
作为目前世界上对外开放和自由化程度最高的地区，自贸区的基本特征是贸易自由化、投资自由化、金融自由化和运输自由化。“一线放开、二线管住”是国际惯例。随着上海自贸区投资、金融领域的逐步开放和贸易发展方式的转变，开放型经济的发展迫切需要我们以统筹国内国际两个大局的视角，深刻把握一线和二线的辩证关系。
“一线”是关境线与上海自贸区的分界线。“一线放开”才能使自贸区加快融入全球经济，才能构建国际合作的新平台，凸显改革试验的“窗口”作用，更好地实现与全球化相对接。而“二线”是上海自贸区与国内市场的分界线。“二线安全高效管住”，才能将自贸区与国内市场隔离，设立起有效的风险防范屏障，从而确保国家政治、经济、生态、文化安全。可见，“一线放开”是以开放促改革、加快融入全球化的必然要求；而“二线安全高效管住”是“一线放开”的基本前提和重要保证，是从我国现有国情出发、维护国家利益的现实需要。
由此，安全与便利是海关制度创新的两个重要方面。自贸区海关监管制度的创新，要以安全和便利为目标，把握一线和二线之间的内在关系，按照“一线放开、二线安全高效管住”的原则，在最大程度地促进货物和服务等各类要素自由流动、便利合法贸易进出的同时，积极防范新一轮开放促改革可能带来的金融、税收等风险，消除对国家安全可能造成的潜在威胁。要在创新实践中把握好一线和二线的平衡点，切实做到贸易安全和便利并重，加强监管和有效支持相结合，严密监管和高效运作相统一。
三、以风险可控为制度创新底线，把握先行先试和风险控制的关系
上海自贸区的先行先试、制度创新必然带来试验风险，带来法制冲突，带来能力挑战，引发利益矛盾。这些冲突、挑战和矛盾如果控制不当，势必影响全局改革。改革风险不可怕，关键是风险要可控，改革试验的一个重要前提是控制风险，对于系统性和区域性的风险必须坚持“零容忍”。同时也应看到，风险控制得越好，改革创新才有更大的空间。在自贸区的先行先试阶段，大量的改革试验项目将渐次推进。因此，必须妥善处理好先行先试和风险控制两者的关系，在制度安排和推进海关各项措施的全过程，都要以风险可控为底线，始终使风险控制与推进制度创新同步衔接。
在制度设计中同步把握风险。由于上海自贸区的高关注度和肩负的改革试验责任重大，风险的存在和发生往往具有蝴蝶效应。因此，考量风险要具有全面性、系统性。对于每一项改革试验的推进，在制度设计、改革部署环节都要周密考虑，识别可能的各种潜在风险，排查每一个可能的风险源，把握每一个可能的风险点。
在制度安排中同步评估风险。根据上海自贸区一线、二线和区域监管的要素，按照全面性、系统性、代表性和实用性原则建立风险评估指标体系，综合评估现有风险现状，并进行风险等级分类。
在制度实践中同步防控风险。将风险管理与海关监管模式创新、作业流程全程监控紧密结合，根据不同的风险等级，采取有效的风险防控措施。做好风险监控的跟踪，进行持续监控，以防止其性质、等级或重要性发生变化。要最大限度地防控风险，将风险控制在可承受的范围内。
四、以可复制、可推广为制度创新标准，把握创新集成与辐射推广的关系
上海自贸区绝不是一个自成体系的封闭“孤岛”，而是连接境内在岸市场和国际市场的具有两个扇面和双向辐射与渗透功能的市场。改革试验、制度创新最终必须可复制、可推广，上海自贸区对长三角、长江流域等腹地经济，对全国都能起到示范、辐射和带动效应，并成为全球化的“催化剂”，带动中国新一轮的改革开放。
自贸区历来被学界认为是刺激全球经济的“兴奋剂”，是世界经济一体化的助推器。这种观点的理论依据是区域经济发展的不平衡论和波浪式发展规律。以赫尔施曼为代表的不平衡成长论学派认为，从经济发展的历史经验来看，各国的成长过程是不平衡的，发展就是一系列连锁着的不平衡。这种不平衡经济发展理论可以归结为哲学上的波浪式发展规律。在世界贸易保护主义盛行的情况下，实行完全的自由贸易政策，取消贸易限制和贸易壁垒，实现与国际经济体制和惯例的接轨，以提高生活水平与保证充分就业、保证实际收入和有效需求的持续增长、扩大世界资源的充分利用以及发展商品生产和交换，这样的自贸区确实具有示范效应和样板作用。
从本质上说，创新试验与复制推广是集聚与辐射的关系。在上海自贸区强化管理、政策、人才、资金、技术、信息的集聚，是为了更好地进行辐射。如果没有辐射，仅仅为了集聚而集聚，这种集聚将不可持续。从建设上海自贸区的过程分析，集聚只是手段，辐射是目的。集聚是为了辐射，而辐射又可进一步增强集聚能力。要通过集聚与推广，创新建立在全国具有示范效应的自贸区建设经验。因此，在推进改革试验过程中，海关改革创新要把握创新集成与辐射推广两者的关系，注重海关改革的可行性，确保改革试验可评估和可推广。
一是可行性。海关的改革要以上海自贸区的市场需求为切入点，选择改革门槛低、市场需求大、改革风险小、内外部条件好的项目进行创新突破。要注重“用户体验”和市场效果，以风险可控为前提，重点突破一批，深化改革一批，研究储备一批。
二是可评估。对改革项目进行列表式管理，明确改革目标，对每一项、每一类改革建立评估指标。所有改革措施要有阶段性目标。通过评估结果，衡量改革状况、试验效果与当初改革设计的初衷和预期是否相符，进而为下一步改革推进明确方向。
三是可推广。海关制度创新的改革项目、试点对象要具有代表性，改革成果受益面要广，试点取得的经验要具有普遍意义，可作为制定法律法规的实践依据，对法律制度建设具有参照价值。改革试验还要具有较高的社会效应，有舆论引导的便利性。
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