新疆棉花市场化路径选择

案例2　新疆棉花市场化路径选择⁽²⁾

苦水谁都有

2003年，在全国放开棉花收购市场一年后，新疆首次开放市场。春耕将至，棉农们在为种子、化肥、地膜的高价格发愁不已，而棉麻公司、私营棉花企业和个体棉贩、地方政府也都各有苦处。

K地区S县良种轧花厂李厂长说，“我们竞争不过私营企业和个体棉贩”，理由是，“籽棉我们5元/公斤都不敢收，个体棉贩们7.5元/公斤也敢收，而且还挣钱”。良种轧花厂是国有企业，兼营棉花收购、轧花和棉种加工。在李厂长看来，竞争不过的原因有二:其一是私企和棉贩不用养职工;其二，“他们全是现金交易，不上税”。

出人意料的是，占了上风的私营棉企同样愁眉难展。他们难以跨越的门槛是棉花收购许可证。2003年以前，许可证的审批发放权在自治区，2003年年底下放到各地区。申请许可证的条件是:固定资产100万元以上，流动资金50万元以上，拥有150名以上员工。K地区一位棉贩子认为，“要求实在太高了，大部分人想都不敢想，而且就算条件达到了，也很难批下来”。事实上，这位固定资产在400万元以上的棉贩子曾为之百般努力，但还是没能拿到一张“牌照”，只能偷偷摸摸地私下收购。据了解，新疆的大部分地区2003年未曾发放一张许可证，数以千计走村串户的棉贩子基本上都是提心吊胆的“地下工作者”，几乎没人愿意接受采访，甚至绝大部分被问及的人矢口否认自己曾收过棉花。

棉贩子们没有想到的是，被他们埋怨的政府，苦水比他们更多。棉麻公司竞争不过棉贩子，一个看得见的结果是税收大量流失。在产棉大县，棉花项上的税收往往占当地总税收的一半以上。棉税流失的结果是基层政府开支更加拮据。以K地区某县政府为例，每年开支1.2亿元，收入仅为1700多万元，尽管每年有大量的转移支付，但捉襟见肘仍是当地政府经费运转的常态。无奈之下，国有企业成为“解决困难”的主要渠道，该县棉麻公司、棉纺企业及棉种、榨油公司每年无偿“协助”的总数达到1000余万元。

各层官员都不讳言的一个想法是，“按照中央的文件，我们应该开放市场。可行情好的时候，棉贩子们汹涌而来，把钱都挣走了;行情不好的时候，棉贩子们一个也不出现，还得靠国企出面收棉花”。更深的顾忌，如一位不愿披露姓名的官员所言，“国有企业都被挤垮了，如何维持政府运转”?

甘苦人自知

棉花国企的普遍困顿，令各地政府忧心忡忡，而借助社会资源整合棉花产业也成为各产棉大区的选择。A与K两个地区就分别与德隆集团进行了旷日持久的谈判。不过，久拖未决之后，这两个地区走了两条截然不同的路。A地区的棉纺行业引进了江浙等地资金，并向私营棉贩发放了二三十张许可证，仅其中一个T县，就引进浙江宝利来、香港振田等33家外地企业。K地区则于2003年5月将总负债达17亿元的国有棉麻、棉纺公司全部划给了自治区直属的新疆棉花产业(集团)有限公司。两地的棉花市场从此呈现两重天地:外地资本的进入，搅活了A地区一池春水;K地区则大门欲开还掩，“从一种垄断走向另一种垄断”。

显而易见的差异是棉价的高低——私企活跃的A地区，棉价始终高出K地区几毛钱。这种落差，吸引K甚至更远地区的棉花源源不断流向A地区。2003年九、十月间，K地区有时甚至一天就有90车棉花运出(每车至少6吨以上)。为使肥水不流外人田，新疆各产棉区在地区与地区、县与县，甚至乡与乡之间都纷纷设立关卡。不少地方组织起民兵小分队，日夜巡逻，除了防止外地棉企以及没有许可证的棉贩子上门收购，还要防止当地棉农将棉花运往外地。

K地区的某县2003年9月发生过这样一幕:县工商局等有关单位组织人员，收缴了棉贩子们以4.2元/公斤收购的25吨棉花，然后强制棉农以3.8元/公斤卖给县棉麻公司。20多名棉贩子愤而告至地区，结果这批棉花全部退回棉贩子，后被他们在K地区南关桥市场上以6.5元/公斤悉数售出。外面想进来的人挡不住，里面想出去的棉花也同样难以阻挡。白天难避关卡，棉农们就半夜赶路，“不让用汽车运，我们用毛驴车拉”。由于关卡形同虚设，15天之后，强行收棉的那个县自动放开市场。与此同时，K地区也撤销了关卡。

市场有其自身的逻辑，那就是价格左右资源流向、竞争提高市场效率。2003年财政年度结束的时候，在彻底放开市场、放手引进竞争的A地区，籽棉价格从每公斤6元多一路上扬到8元多，T县2003年财政收入3513万元，比上年同期增长22%，其中棉花税收占总税收的80%。仅棉花一项，农民人均增收609元。

【案例思考】

1.本案例所体现的是一件什么行政事件?

2.在国务院作出放开棉花市场的政策决定之后，案例中所涉及的不同地方政府是如何执行这一决定的?其各自所持的理由是什么?

3.试确定本案例中影响行政执行行为的各种因素。

4.结合本案例，具体比较不同地区实现棉花市场化做法的差异及其后果，谈谈资源配置市场化的行政学内涵。