民政救助福利的路径选择

民政救助福利的路径选择_从观念到制度：公民社会权利的实现：以民政福利为例

从前文可知，民政救助福利发展总体上遵循了从“补缺”到“普惠”^[54]的发展路线，与社会政策世界历史发展规律基本一致，然而，当代表发达国家的“社会投资”（吉登斯）理论与代表发展中国家的“社会发展”（米奇利）理论同时主张并实践“发展型”社会政策时，结论只有一个，那就是，“普惠型”社会政策并不是社会发展的必经阶段，换言之，“普惠型”社会政策并不是“发展型”社会政策的逻辑前提。当前，我国民政救助福利制度存在的问题，一方面可能与“制度型”社会政策建构不足有关；另一方面，更多可能与我们现在的政策选择模式有关。笔者之所以主张将“发展型社会政策”视为民政救助福利的选择方向，是因为它不仅有助于解决民政救助福利制度中存在的各种问题，更重要的是，它符合我国当下经济社会发展的战略选择。

任何社会福利模式的形成首先取决于经济社会结构的变化。在资本主义社会，国家在社会福利体系中的地位非常有限，相反，个人、家庭、社区、宗教等组织往往承担了大量的社会福利。在西方，教会通过教区管理地方事务，负责社会救助。在中国，承担救助的主要是宗法组织。但是，随着机器大工业的出现，一方面，社会生产力得到了极大提高，“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造出的生产力，比过去一切时代创造的全部生产力还要多还要大”；另一方面，社会结构的变化引发了社区消融、家庭崩溃、工业失业、老无所依、住房拥挤和公共卫生破坏等社会问题。^[55]面对社会经济结构所引发的社会问题，传统社会保障体系已经无法抵御“社会风险”，于是以国家为主体的大规模干预开始成为必要。此外，社会福利模式还与一个国家和地区的社会文化有着密切的关系。例如，艾斯平-安德森对资本主义三个福利世界模式的划分，对应的就是“自由主义”“保守主义”和“社会民主主义”三种不同的意识形态。发展型社会政策的缘起，就发展中国家而言，是为了应对经济总量较小的情况下如何维持社会资源的可持续性发展问题。对于发达国家来说，也是由于社会开支过度膨胀而不得不通过福利转型，以维系经济发展。同样，中国改革开放以来经济社会结构变化和社会福利的政策导向，也为社会政策的转型提供了契机和要求。

首先，经济发展和社会发展面临转型。发展型社会政策强调的是经济与社会协调发展，既不能因为经济发展而牺牲社会公平，也不能因为发展社会公平而阻碍了经济发展，相反，社会发展离不开经济发展，发展型社会福利同样离不开国家的财政支持。改革开放以来，中国经济一直保持高速增长，截至2014年，GDP平均增长率是9.13%，总量达到1978年的174.6倍，财政收入增加了123倍。^[56]所有这些，为发展型社会福利体系提供了坚实的物质基础。但是，经济高速增长的背后却面临着巨大的挑战。一方面，经济发展方式面临转型。我国30多年来的经济发展主要得益于以经济建设为中心的战略选择，以及发展外向型经济和劳动密集型经济的发展机遇，但是，在知识经济和世界经济一体化的背景下，外向型经济和劳动密集型经济已经无法继续保证经济的持续发展。另一方面，社会结构面临转型。改革开放以来，中国经济的发展并没有导致社会的同步发展，相反，社会结构存在严重的问题。社会结构是指一个国家或地区的社会成员的组成方式及其关系格局，包含人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、区域结构和社会阶层结构等若干重要子结构。^[57]社会阶层结构是社会结构问题的核心，其中又有两个最重要指标，一个是中产阶级或中等收入群体占所有社会成员的比重是否最大化，另一个是联合国标准意义上的贫困人口是否趋向于零。现代化的社会阶层结构之所以需要一个庞大的社会中间阶层，构成社会总人口的主干（例如美国中间阶层约占总人口的60%，日本中间阶层比例则更高，曾有“一亿皆中流”的说法），这是因为，绝大多数社会成员都有稳定的收入和较丰厚的资产，生活无忧，有利于普遍形成积极向上的价值观，更重要的是，在绝大多数人社会差距不大的背景下，才会形成必需的社会共识和社会团结，才会容易倾向于用妥协和协商的方式解决社会矛盾，处理社会问题。而现代化的社会阶层结构之所以普遍消除了贫困人口，则是因为贫穷是滋生暴力的温床，使国民拥有最后的社会安全网，才能使国民避免因为各种原因陷入生活危机或绝境，才能最大限度地避免国民产生社会不满甚至趋向暴力化，从而提高社会的整体稳定性与安全度。因此，中等收入群体越庞大、贫困人口越趋近于零，社会也就越稳定、越安全。

中等收入人群扩大，主要原因是普通劳动者在一次、二次分配的份额得到充分保证；贫困人口消失则很大程度上取决于二次分配对弱势群体的倾斜性调节。而许多发展中国家的经济发展飞速与社会问题突出相伴随，一般都源于收入分配的不科学、不合理、不公正。当下我国社会中间阶层规模极小，称得上中间阶层的仅占总人口的15%左右，而贫困人口则达15%以上。这种情况基本上源于分配上的市场失灵和政府失灵，因此格外需要充分发挥政府作用加以解决。党的十七大明确提出：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”转变经济发展方式，实现初次分配的公平，非一朝一夕所能完成，也不是民政单条线可以左右的；但是，充分调整再分配机制，通过收入的再分配以减少贫富差距，大幅度减少贫困人群，大面积扩大中等收入人群，以实现社会相对公平，则是当下政府完全有能力采取的措施。其中，社会福利保障功能和收入再分配机制则是最重要的一个制度平台。

其次，新的执政理念已经蕴含了经济发展和社会政策相协调的思想。一方面，经济发展仍然是第一要务。党的十七大报告指出：“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务。发展，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，具有决定性意义。要牢牢抓住经济建设这个中心，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断解放和发展社会生产力。更好地实施科教兴国战略、人才强国战略、可持续发展战略，着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题，提高发展质量和效益，实现又好又快发展，为发展中国特色社会主义打下坚实基础。努力实现以人为本、全面协调可持续的科学发展，实现各方面事业有机统一、社会成员团结和睦的和谐发展，实现既通过维护世界和平发展自己，又通过自身发展维护世界和平的和平发展。”党的十八大报告再次强调：“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础。必须坚持发展是硬道理的战略思想，决不能有丝毫动摇。”新时期，“全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。”另一方面，加强经济建设的同时，提出科学发展观、社会建设理论和全面深化改革理论，注重社会与经济的协调发展。科学发展观首次提出是建立在“五个”统筹的基础上的，“坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。到了十七大时，科学发展观的内涵进一步明确：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”在这里，科学发展观不仅肯定了经济发展的重要性，还将社会的协调可持续发展视为科学发展观的必要组成部分。如果说，科学发展观强调的外延过于广泛，和谐社会的提出则主要集中在社会建设领域。十六届六中全会指出，和谐社会就是要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。为了进一步落实科学发展观，实现全面小康社会，新一届领导集体更加注重经济和社会的协调发展，强调在全面深化改革时，要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。

新时期发展社会的理论中有几个共同的特点：（1）强调经济与社会同步发展，不管是科学发展观、和谐社会，还是全面深化改革，都突出了社会建设的重要性，只有社会健康有序发展才是科学的发展，才是中国特色社会主义本质的内在要求。（2）而是更加注重社会公平。新的执政理念不再只重经济发展，而是更加注重人民的幸福感和获得感，强调全体人民应该共享改革发展成果，经济发展的财富应该更多更公平惠及全体人民。（3）更加重视民生。发展的社会根本目的就是提高改善民生，人民对美好幸福生活的向往就是我们的奋斗目标。（4）更加强调社会力量的重要性。科学发展、和谐社会、社会治理虽然离不开国家的支持和引导，但是，只有充分发挥社会的聪明才智，充分调动社会主体的积极性，充分保障人民的社会自治空间，国家才能节约治理成本，提高治理效果。很显然，中国共产党的新执政理念契合了发展型社会政策的内在要求。

【注释】

[1]在这里，民政救助福利主要指由民政主管的社会福利与社会救助。

[2]尚晓援：《中国社会保护体制改革研究》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第7页。

[3]郑功成：《社会保障学》，商务印书馆2000年版，第13页。

[4]江亮演：《社会救助的理论与实务》，桂冠图书股份有限公司1990年版，“自序”。

[5]洪大用：《转型时期中国社会救助》，辽宁教育出版社2004年版，第3页。

[6]Goodman，R.The East Asian Welfare Model：Welfare Orientalism and the State.London，New York：Routledge，1998.

[7]孙光德、董克用：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第9页。

[8]姚建平：《中美社会救助制度比较》，中国社会出版社2007年版，第11页。

[9]乔东平、邹文开：《社会救助理论与实务》，天津大学出版社，第6—7页。

[10]江亮演：《社会救助的理论与实务》，桂冠图书股份有限公司1990年版，第4页。

[11]农村救济主要以五保为核心。主要是针对无依无靠、没有工作能力或生活来源的老人、残疾人和孤儿，凡是符合条件的五保对象可以享受保吃、保烧、保穿、保教和保葬待遇（后期内容有所变化）。除此之外，农村救济还包括集体向贫困户发放的临时救济。城市救济主要有三类人，第一类是“三无”人员，即无依无靠、无工作能力和无生活来源者；第二类是贫困户，如抚养负担过重，又没有固定工作或无稳定收入来源的家庭；第三类，是指1961—1965年经济紧缩调整期间被精减下来，现在已达退休年龄而生活无着落的人，他们每月可以得到原来基本工资的40%金额。生产自救工作包括帮助自然灾害后的灾民和贫困户通过生产劳动自力更生克服困难。（[香港]黄黎若莲著，唐钧等译：《中国社会主义的社会福利：民政福利工作研究》，中国社会科学出版社1995年版，第39页。）

[12]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第291页。

[13]按照《劳动保险条例》规定，劳动保险项目包括养老保险、免费医疗服务、伤害保险、带薪病假、因工或非因工致残或死亡的抚恤费、生育补助、丧葬补助、医疗保险等。

[14]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第59页。

[15]刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，《华中师范大学学报》（人文社科版）2010年第4期。

[16]随着《社会救助暂行办法》（2014）的出台，一些救助项目已经被整合或覆盖，根据新颁布的《社会救助暂行办法》，我国现有的社会救助制度包括基本生活救助、专项救助和临时救助三类，其中基本生活救助包括最低生活保障、特困人员供养，专项救助包括灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助，临时救助包括临时贫困人口，生活无着落的流浪、乞讨人员救助。根据新的救助办法，现有的救助制度一个明显的特征是原有的城市最低生活保障和农村最低生活保障现合并为最低生活保障制度，特困人员供养代替了城市“三无”人员救助和五保制度。

[17]沈洁：《社会保障与社会福利政策的理论架构与未来发展》，杨团、关信平：《当代社会政策研究》，天津人民出版社2006年版，第67页。

[18]参见《美国传统词典》（第4版）、《牛津高阶英语词典》、《柯林斯高级英语学习词典》（第5版）。

[19]英文中“social welfare”，最早出现于罗斯福总统和丘吉尔首相1941年拟定的《大西洋宪章》和1945年的《联合国宪章》中。参见江亮演：《社会福利导论》，洪叶文化事业有限公司2004年版，第6页。

[20]DiNitto，Diana M.“An overview of American social policy”.In Midgley J，Tracy M B and Livemore M（eds）.The Handbook of Social Policy.Thousand Oaks：Sage Publications lnc，2000.

[21]郑杭生：《社会学概论新修》，中国人民大学出版社2003年版，第450页；刘继同：《社会福利与社会保障界定的“国际惯例”及其中国版涵义》，《学术界》2003年第2期。

[22]尚晓援：《“社会福利”和“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。

[23]周沛：《社会福利体系》，中国劳动社会保障出版社2007年版。

[24]中国大百科全书出版社编辑部、中国大百科全书总编辑委员会《社会学》编辑委员会：《中国大百科全书：社会学卷》，中国大百科全书出版社1998年版，第286页。

[25]于宗先：《台湾经济成长与社会福利》，载郑玉歆：《中国社会保障体制改革》，经济科学出版社1999年版，第473—474页。

[26]景天魁、毕天云等：《当代中国社会福利思想与制度——从小福利迈向大福利》，中国社会出版社2011年版。

[27]多吉才让、杨衍银等：《中国社会福利丛书》，中国社会出版社2003年版，总序。周弘：《国外社会福利制度》，中国社会出版社2002年版，第5页。周良才：《中国社会福利》，北京大学出版社2008年版，第3页。

[28]王思斌：《社会工作导论》，北京大学出版社1998年版，第9页。

[29]孙光德、董克用：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第26—33页。

[30][日]一番ケ濑、康子著，沈洁、赵军译：《社会福利基础理论》，华中师范大学出版社1998年版，第4页。

[31]R.Edwards，Encyclopedia of Social Work，19th edition，Washington D.C：NASW Press，1995，p.2206.

[32]Barber，Robert L.The Social Work Dictionary，4th edition，Washington D.C.：NASW Press，1999，p.454.

[33][美]戴安娜·M.迪尼特著，何敬、葛其伟译：《社会福利：政治与公共政策（第五版）》，中国人民大学出版社2007年版，“序言”，第2页。

[34][美]戴安娜·M.迪尼特著，何敬、葛其伟译：《社会福利：政治与公共政策（第五版）》，中国人民大学出版社2007年版，“序言”，第5页。

[35]Midgley，J.Social Welfare in Global Context，Calif：Sage Publication，1997，p.5.

[36]Ibid，pp.5—6.

[37][美]威廉姆·H.怀特科、罗纳德·C.费德里科著，解俊杰译：《当今世界的社会福利》，法律出版社2003年版。

[38][美]查尔斯·H.扎斯特罗著，孙唐水等译：《社会工作与社会福利导论》（第七版），中国人民大学出版社2005年版，第3页。

[39]官方通常将民政福利划分为五个阶段：新中国成立初期（1949—1952）、社会主义改造时期（1952—1957）、社会主义建设时期（1957—1965）、“文化大革命”时期（1966—1976）、改革开放时期（1978至今）。（参见[香港]黄黎若莲著，唐钧等译：《中国社会主义的社会福利：民政福利工作研究》，中国社会科学出版社1995年版。）

[40]新中国成立之初，接收、改造、新建的各种救济福利单位统称生产教养院，1958年后更名为各种福利院。

[41]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第309页。

[42]李荣时：《民政统计历史资料汇编》，民政部计划财务司1993年版，第197页。

[43]该方针是在1979年全国民政城市救济福利工作会确立的。（参见：孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第302页。）

[44]数据来源李荣时：《民政统计历史资料汇编》，民政部计划财务司1993年版。

[45]孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社1986年版，第297页。

[46]数据来源：李荣时：《民政统计历史资料汇编》，民政部计划财务司1993年版。

[47]数据来源：李荣时：《民政统计历史资料汇编》，民政部计划财务司1993年版。

[48]李荣时：《民政统计历史资料汇编》，民政部计划财务司1993年版，第626页。

[49]数据来源：《中国民政统计》（1998年后，民政统计资料不再统计单位数，只统计床位数，所以，之后的数据只能另行统计，无法比较。）

[50]根据《中国民政统计年鉴（2015）》（中华人民共和国民政部编，中国统计出版社2005年版）数据计算所得。

[51]1989年12月26日，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”被正式写进《城市委员会组织法》。

[52]数据来源：民政部财务和机关事务司：《中国民政统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版（从2000年开始，“社区服务”开始成为历年《中国民政统计年鉴》一项重要的统计指标）。

[53]胡文木：《论政府在社会福利中的财政责任——基于民政事业经费支出分析》，《浙江学刊》2016年第3期。

[54]在西方，“补缺型”福利政策对应的是“制度型”福利政策，“选择型”福利政策对应的是“普惠型”福利政策，在我国，不管是学界还是官方，习惯将“普惠型”与“补缺型”对应，并不对“制度型”与“普惠型”加以严格区分，为了与前文叙述保持一致，本文也不做严格区分。

[55]《贝弗里奇报告》将“匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰”称为“五恶”。

[56]GDP：1978年3645.2亿元，2014年636463亿元；财政收入：1978年1132.3亿元，2014年140370亿元。（参见中华人民共和国民政部：《中国统计年鉴2015》，中国统计出版社2015年版）

[57]陆学艺：《当代中国社会结构与社会建设》，《学习时报》2010年8月30日。