赵丽江
一、分类改革是民政事业单位发展的基本方向
对于民政事业单位进行分类改革已形成共识，即把长期以来行政化管理的民政事业单位分为行政执行类、社会公益类、经营服务类进行改革。具体的做法是将民政工作中履行行政管理职能的工作如婚姻登记、殡葬事务管理等工作由政府部门管理，福利彩票等项工作实行企业化管理，对于民政事业单位承担的社会公益类事业如光荣院、干休所、疗养院、荣军医院、精神病院、儿童福利院、老年福利院、救助站、殡仪馆、公墓实行现代事业制管理。社会公益事业是民政事业单位的主要工作，也是分类改革的核心，其改革的成败与否与我国政府民政部门职能的转变紧密相连。如何在民政事业单位建立现代事业制，依然处于探索阶段，民政事业单位的事业制的内容、组织结构、人事制度、财务制度、管理制度等方面将进行深度改革。
二、民政事业单位构建的现代事业制的组织结构有别于传统的科层制
大多数政府组织、大企业都实行理性化的科层制管理结构，组织权力集中于少数权威，整个组织运行具有连续性、程序化、非人格化的特征，但也容易使工作僵化，高度正式的结构会窒息主动性和创造性。现代事业制起源于企业的事业部制的管理结构，其特点是在集中决策的前提下，按照产品、客户或地区，将相关的研发、采购、生产、销售等职能部门结合成相对独立的单位即事业部，实行独立自主的分散经营，形成新的利润中心。把这种事业制管理方式运用到一般的组织结构中，就创造了独立法人，从事某种专门业务，主要体现为社会效益、自主经营、投资主体多元、人员管理职业化、事业制组织形态。
民政事业单位在分类改革中所要建立的现代事业制度，是相对于我国计划经济条件下的传统事业制度而言的，是指与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适的一整套事业管理制度，是有关现代事业组织的事业法人制度、事业领导制度、事业组织制度、事业人事制度、事业财务制度、事业监督与评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度的总称[7]。
三、民政事业单位建立现代事业制基本内容
1.实行政事分开，建立现代事业法人制度
建立现代事业法人制度，必须从法律上确认事业机构的非政府、非企业的性质，确立事业组织独立的主体地位。政事分开之后，民政事业单位将成为独立的事业法人。事业法人能够独立承担民事责任，能够以自己的名义参加民事活动，并对自己的民事行为负完全的法律责任。事业法人是现代事业制度的一项主要内容，也是建立现代事业制度的基础。从目前全国民政事业单位的基本状况而言，绝大多数的民政事业单位如福利院、光荣院、孤儿院、殡仪馆等都获得了事业法人的地位，只是在事业法人制度的运行过程中还存着诸如法人独立地位不够、责任不清等问题。
2.建立民政事业单位现代事业制的领导体制
民政事业机构体制的现代化从本质上是建立现代事业组织的管理体制，其核心是建立新型的领导决策机制。现代事业领导制度主要包括以下几个方面:第一，由事业组织的创建人与各方出资人指定、推选或委托一定数量的代表依法拟定事业组织章程，组成理事会、董事会或其他形式的最高权力机构。第二，由理事会或董事会确定事业组织的行政负责人。行政负责人负责事业组织的日常运作，理事会与行政负责人的责权分配、议事和决策程序由组织章程决定。第三，事业组织应具体针对不同偏好的事业领导者实施不同的激励方式，形成有效的激励与约束机制。
3.推行民政工作职业化进程，实现人事管理的职员制
逐步实现民政工作的专业化和职业化。首先，在政府指导下，依托民政工作教育机构，有计划、有步骤地对在岗的各级民政事业单位的工作人员和管理者进行系统地培训，努力提高他们的专业能力和专业水平。其次，要严格民政工作的准入机制。运用制度化的手段实施《社会工作者国家职业标准》，严格、规范民政工作的准入机制，并给进入者以适当的工资待遇，使民政工作成为一种有相当职业地位的职业。尤其要防止放宽准入标准，以免使民政工作职业成为人人可干的“大众职业”。最后，要稳妥地实行《社会工作者职业评价体系》，积极实施适用于我国的民政工作者的专业技术职务晋升制度，构建民政工作职业和薪酬体系，切实提高民政工作者的社会地位和收入水平，促进各类民政事业单位及其工作人员的专业化和职业化。设置高级社工师、中级社工师、初级社工师和助理社工师等职称序列，并提出与之相对应的专业能力和文化学历要求，建立与之相对应的薪酬和福利标准。
4.改革民政事业单位财务管理体制
我国现行民政事业单位的会计制度已经不能满足各种公共事业组织的要求，迫切需要改革。民政事业单位的财务管理改革主要集中于筹资与投资管理问题。由于事业组织是非营利机构，所以，企业与个人对于事业投资的积极性是非常有限的，除非能够得到政府的特别鼓励和社会公众的普遍赞誉。另外，事业组织从事营利性活动往往受到严格限制，它们无法通过获取利润来补偿其全部运行成本。借鉴国外先进管理经验，结合中国实际情况，民政事业单位要实行一种多元化的事业投资与经营补偿制度。公共事业组织运行成本的补偿将不仅来自于政府的财政资助和政策支持，而且来自于服务收费和社会捐助。因此，民政事业单位必须具有良好的财务管理能力，才能获取足够的资源以维持自身运作并为公众提供服务。
5.实现民政事业单位管理手段的现代化
现代事业制组织结构的建立过程中，政府除了继续运用行政管理手段之外，还将更多地运用经济、法律和教育的手段来管理公共事业；也将综合运用多种现代管理手段来提高自身的管理能力。
民政事业单位实施战略管理，应对面临的激烈竞争。在民政事业领域的行政垄断被打破之后，这些领域将逐步向社会开放。在获得市场准入权之后，进入哪些领域，如何进入就成为至关重要的问题，要求管理者具有战略眼光，从战略高度进行思考自身的定位并规划长期发展战略。在战略指引下，民政事业机构将功能分化，合理定位。支持性组织将得到发展，为事业机构提供资金、能力建设和公信力建设方面的服务。
民政事业单位的管理者要学习掌握营销管理知识。开放的市场也必然是竞争性的市场，如何在市场上获得资源、赢得服务对象的满意就成为民政事业单位生死攸关的问题。市场营销的理念和方法在资源筹划、产品和服务设计与推广、组织形象、公共关系的宣传等方面的重要作用已经被越来越多的民政事业单位所认识和运用。
6.建立民政事业单位新型监管体制
监管体制现代化包括监管立法、监管机构设置与改革、监管实施等方面的工作。现代事业监管制度就是政府监管、社会监管和事业组织自我监管相结合的三位一体的监管制度。社会监督在公共事业组织的监管和问责机制中占有重要地位。社会监督主要包括舆论监督、捐赠者监督、消费者监督等几个方面。舆论监督主要指大众媒体的监督。大众媒体成为披露公共部门有关信息的重要渠道，由于其受众广泛、传播迅速，常常能够引起大众的普遍关注，对公共部门形成巨大压力，迫使有关部门采取行动。捐款者监督也是对事业组织监督机制的组成部分。捐赠者的监督往往要通过一些组织化制度化的渠道，比如通过政府监管机构、第三方评估机构、媒体或事业组织自身的投诉抱怨机制来实现。消费者监督机制是一种正在发展之中的新的监督方式。由于公共服务领域竞争机制的引入，事业组织越来越重视服务对象即消费者的感受，在其运作过程中更多地体现出顾客导向原则。事业组织的自律制度包括第三方评估制度、行业协会自律以及事业组织的内部自我约束。
四、民政事业单位现代事业制建立的推进方式
1.构建现代事业制，更新传统的民政事业单位的管理观念
树立民政事业的市场化观念。改变过去单一的利用行政手段配置事业资源的状况，增加利用市场来配置事业资源的手段，实质就是要通过竞争提高公共服务的供给效率和服务质量。通过事业资源配置与利用的市场化，打破事业资源的行政化分割与部门所有制，各种民政事业单位在同等条件下相互竞争以获取资源，面向社会、面向公众进行公共产品和公共服务提供，真正实现事业资源的优化配置。
民政事业管理的法制化的观念。现代社会是法制社会，市场经济也是法制经济，为了保证民政事业管理的稳定发展，就要建立和健全民政事业管理的法律、法规，使民政事业管理做到有法可依，使民政事业主体多元化以后，能真正做到管理的规范、有序、高效。运用法律规定各种民政事业主体的权利和义务，把各种主体之间的关系、管理主体与管理客体之间的关系都纳入法律调整的范畴，为民政事业管理现代化提供良好的法制环境。
民政事业管理者要树立民主化观念。民政事业管理主体树立以人为本，为民众服务的观念。改变公共事业管理主体与社会的关系，从社会公众的需求出发，为满足社会的各种需求服务，引导和教育社会广大居民积极参与社会事务。同时，民政事业组织必须在法律基础上以民主化方式运行，内部实行民主决策、民主管理、民主监督，对外主动向社会公开财务信息及其他信息，接受政府行政管理部门监督、行业监督以及媒体和公众监督[8]。
2.全国民政事业单位的改革需要民政部主导统领
民政事业单位实行现代事业制的改革是一项较大规模的改革，需要中央部委出面统领，形成改革的声势。在各级政府部门中，民政部门所属的事业单位比较多，这些事业单位与人民群众的关系也是比较密切的。在中央构建和谐社会总体部署下，民政事业单位建立现代事业制如能率先取得进展，将对整个政府工作有推动和促进作用。因此，民政部应研究出台系统的改革政策，指导性的标准，把全国民政事业单位的改革引入有序进行的轨道。
3.民政事业单位改革需要其他政府部门的支持
建立现代事业制度还必须建立一套行之有效的、符合公共财政要求的事业投资及财务管理制度，提高事业财政支出的引导作用和运行效率[9]。建立和完善现代公共财政体制需要做到:加大政府对公共服务领域的投入和财政转移支付的力度，提高财政公共服务资源的使用效率和有效性；改革公共服务领域投融资体制，放宽市场准入标准，允许和鼓励社会资金投入，形成公共服务的多元化投资机制；重新调整公共支出的重点，支持那些具有较高优先性的公共物品和政府职能，使民政事业单位的现代事业制的建立有一个基本的经济基础。同时，设立各类事业专项基金、给予事业经费补助等方式，来直接或间接资助各类事业组织。对于事业组织的经营收入实行免税或减税优惠，降低事业经营成本，增强事业组织自我补偿的能力。
建立健全社会保障制度。在建立现代事业制度的过程中，民政事业单位将成为自主运营的市场主体，其从业人员的身份和待遇将不同于公务员，而会类似于企业员工，将会不得不承担市场风险和组织运作的风险。尤其是在民政事业单位改革过程中，大批人员将会面临分流转岗甚至下岗。这就要求政府在改革事业管理体制的同时，推进社会保障制度的完善，将事业组织的人员以适当的形式纳入社会保障体系之中。否则，民政事业单位改革可能会因为人员分流困难而遇到巨大阻力，甚至有可能因此搁浅。不仅如此，整个公共事业领域都可能因此难以吸引到优质的人力资源。探索符合民政事业单位特点并与政府部门和企业保险制度相协调的养老、失业、医疗等社会保险制度，建立健全人才流动和人事争议仲裁等制度。建立国家、单位和个人共同抵御风险的多层次的社会保险体系，以缓解或避免可能出现的社会震动，维护社会稳定，为保证我国公共事业领域的改革和发展创造良好的外部条件。
(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)
【注释】
[1]唐卓:《非营利组织及其在社会发展中的作用和存在的问题》，载《宁夏党校学报》2003年第5期。
[2]魏百军:《国家助学贷款政策分析及对策》，载《现代教育科学》2006年第4期。
[3]魏百军:《国家助学贷款政策分析及对策》，载《现代教育科学》2006年第4期。
[4]刘海涛:《国家助学贷款制度中的权力依赖陷阱》，http://www.chinavalue. net/article/12244.html，2007年8月29日访问。
[5]又称“大数定律”或“平均法则”，是概率论主要法则之一。此一法则的意义是:在随机险象的大量重复出现中，往往呈现几乎必然的规律，这类规律就是大数法则。大数法则是近代保险业赖以建立的数理基础。根据大数法则的定律，承保的危险单位愈多，损失概率的偏差愈小，反之，承保的危险单位愈少，损失概率的偏差愈大。因此，保险人运用大数法则就可以比较精确地预测危险，合理地厘定保险费率。
[6]廖普明:《从国家助学贷款新政看其长效机制的建立》，载《湖南社会科学》2007年第1期。
[7]黄恒学:《中国现代事业制度设想》，引自成思危:《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》，民主与建设出版社2000年版，第287页。
[8]毛寿龙:《公共产品:公共政策与有限政府》，载《21世纪经济报道》2003年12月27日。
[9]王胜才等:《事业单位管理体制及财政供给改革研究》，载《安徽财政研究》2002年第3期。
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