民政救助福利的法律体系

一、民政救助福利的宪法保护

就宪法实践而言，我国公民的社会保障权一开始就受到宪法保护。首先，公民社会保障权被明确写进宪法。从新中国第一部具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》开始，一直到1982年的现行宪法，都有社会权保护的条款^[1]，而且社会保障权始终在列。《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资，逐步实行劳动保险制度。”之后的历部宪法都有社会保障权条款，1954年宪法第九十三条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”1975年宪法第二十七条第二款规定：“公民有劳动的权利，有受教育的权利。劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年宪法第第五十条规定：“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残疾军人、革命烈士家属的生活。”现行宪法第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”（见表7-1）

表7-1　新中国历次宪法的社会保障权条款

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其次，就权利效力而言，我国基本社会保障权对所有国家机关具有法律约束力。有学者以劳动权为例，认为新中国几部宪法虽然都不同程度地规定了公民社会权利，但是，之前的几部宪法，其中的基本权利条款“指导性”和“纲领性”意义更强，缺乏“法的规定性”，只有现行宪法中基本权利条款具有“宪法委托”和“制度保障”特征^[2]，对国家机关具有强制约束力。就社会保障权而言，笔者则认为，其在前后宪法中的效力模式相差不大，都属于“宪法委托”和“制度保障”类型，我们可以比较现行宪法第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，以及1954年宪法第九十三条“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。这两条社会权利的保障模式几乎完全一致，前半部分具有“宪法委托”特征，后半部分则具有“制度保障”特征。不同的是，现行宪法增加了违宪条款。^[3]众所周知，宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，但是，在现行宪法之前的历次宪法文本中都没有明确条款予以规定，只有1954年宪法第十八条有过类似的规定——“一切国家机关工作人员必须服从宪法和法律”。但是，1954年宪法没有违宪责任条款，这在很大程度上削弱了基本权法律效力。相反，现行宪法第一次正式明确了宪法在国家政治社会中的最高法律地位，而且还明确了违宪责任：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

综上所述，民政福利涉及的社会权利是被我国宪法承认的基本权利，具有最高的法律效力，但是，“宪法委托”“制度保障”效力的落实最终要取决于立法机关对社会基本权利的“具体化”程度。离开“具体化”立法，基本权利最多是一种“政治上的箴言”“善意的声明”“立法者的独白”或“烦琐的名堂”。^[4]因此，民政福利的法制建设直接制约着我国社会基本权的实现程度。

二、民政救助福利的立法保护

承前所述，社会保障权虽然依赖于宪法保护，但是，真正实现却往往取决于大量的立法实践。例如，德国先后颁布《医疗保险法》（1883）、《工伤事故保险法》（1884）和《伤残和养老保险法》（1889）等法律，开了以法律确立现代社会保障制度的先河。英国在建立现代社会保障体系过程中，也相继制定了《伊丽莎白济贫法》（1601）、《斯宾汉姆兰法》（1795）、《新济贫法》（1834）、《教育法》（1906）、《儿童法》（1908）、《养老金法》（1908）、《劳工介绍法》（1909）和《国民保险法》（1911）等，形成了以低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助为内容的比较完善的社会救助制度。^[5]在日本，以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系的初步建立是以《国民健康保险法》（1938）的颁布实施为标志的。相比之下，中国社会救助福利工作历史，实际上没有法律界定的历史，从其一般原则到具体的内容操作，既缺乏法律规制，也缺乏恒定化的程序，带有很大的主观随意性。^[6]1943年，国民政府颁布了我国历史上第一部社会救助方面的法律《社会救济法》（1943），这标志着我国社会救济工作开始向制度化的社会救助转化，遗憾的是，该法律没有得到真正实施。

新中国成立后，民政福利法制建设虽然有所发展，但是总体处在刚刚起步的阶段，大量的福利救济工作是由政策文件调整的，例如，在新中国成立初期，通过《关于生产救灾的指示》（1949）和《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》（1949）确立了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之必要的救济”的救灾方针以及救济粮发放的工作规范。通过下发《农村灾荒救济粮款发放使用办法》（1953）、《关于加强渔民救济工作的通知》（1953）、《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》（1953）及《优抚、社会救济事业费管理使用暂行办法》（1955）等文件规范农村救济工作，通过《政务院关于救济失业工人指示》（1950）确立城市失业工人“以工代贩为主，以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为辅助”的救济原则，通过《关于城市救济福利工作报告》明确了旧有福利设施改造、社会福利事业发展以及对私立救济福利工作的管理等。^[7]这一阶段救助福利的调整除了1951年2月23日国务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年修改）和1950年6月17日政务院批准的《中央人民政府政务院关于救济失业工人暂行办法》。

社会主义改造完成之后，民政救助福利逐渐走上制度化轨道，但是，调整的工具基本上还是党和政府的各类文件，例如，通过《职工生活困难补助办法》（1956）将困难的单位家属纳入单位救助，通过《国务院关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》（1965）、《关于城市社会救济工作几个问题的解答》（1962）、《关于加强麻风病防治和麻风病人管理工作意见的报告》（1975）、《内务部关于因错判致使当事人的家属生活困难的救济问题复河北省民政厅的函》（1957）等规范性文件，将城市民政救助对象扩大为国民党起义投诚人员，错判当事人家属，工商业者遗属，归侨、侨眷、侨生，外逃回国人员，特赦释放战犯，摘帽右派人员，企业职工遗属，下乡返城知青，外国侨民，麻风病人，因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员，等等。通过《关于人民公社若干问题的决议》（1958）、《1956年到1967年全国农业发展纲要》（1960）、《关于做好当前五保户、困难户、供给、补助工作的通知》（1963）等政策文件逐渐确立了农村五保供养制度。在这一阶段，真正的法律文件主要是，1955年11月9日全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《农业生产合作社示范章程》、1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，1960年4月10日中华人民共和国第二届全国人民代表大会第二次会议通过的《全国农业发展纲要》，全国人大常委会批准的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》（1957）、《国务院关于工人职员退职处理的暂行规定》（1958）以及1951年2月23日国务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年修改）。

“文革”十年，我国的法律制度遭受严重破坏，根据《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，内务部被撤销，整个民政事业遭到严重的挫折和损失，民政福利法制随之处于停滞和倒退状态。^[8]

改革开放以后，民政救助福利才真正步入制度化、法制化轨道。

社会救助方面。1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障》，以法律的形式明确了救助原则、对象、标准、资金来源以及申请程序，随后，全国各地纷纷出台地方法律，31个省、自治区、直辖市先后制定了相关地方性法规或政府规章，有的地方虽然没有直接制定最低生活保障方面的地方性法规或政府规章，却制定了综合性救助法律，如《上海市社会救助办法》（1996）。

与城市相比，农村最低生活保障制度的建立，更多依赖的是政策文件，例如，1996年，民政部下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，2007年7月国务院又发布《关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》。尽管如此，地方人大和政府，特别是省级人大和政府相继出台了很多法规、规章，如甘肃、江西、四川、广西、辽宁、湖南、宁夏等专门制定了农村最低生活保障制度的地方法性法律，也有省、自治区、直辖市还制定了城乡一体化的最低生活保障地方法规或规章，如《重庆市城乡居民最低生活保障条例》（2016修订）、《厦门市最低生活保障办法》（2014修正）、《南京市城乡居民最低生活保障条例》（2010修订）、《安徽省最低生活保障办法》（2016）、《浙江省最低生活保障办法》（2001）、《天津市最低生活保障办法》（2001失效）、《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》（1999），还有的地方制定了统筹城乡的综合性救助法规或规章，如《甘肃省社会救助条例》（2015）、《浙江省社会救助条例》（2014）、《海南省社会救助规定》（2015）、《陕西省社会救助办法》（2015）、《江苏省社会救助办法》（2014）、《山东省社会救助办法》（2014）、《上海市社会救助办法》（2010修正）、《广东省社会救济条例》（2010）等。^[9]《社会救助暂行办法》（2014）出台后，有的省、自治区、直辖市开始通过社会救助实施办法，如《天津市社会救助实施办法》（2016）、《辽宁省社会救助实施办法》（2016）、《河北省社会救助实施办法》（2016）、《四川省社会救助实施办法》（2014）、《湖北省社会救助实施办法》（2014）。

除此以外，我国在其他专项社会救助法制建设方面也取得了显著的成就。司法救助方面，2000年，最高人民法院颁布《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，2003年国务院颁布了《法律援助条例》；灾害救助方面，2000年，国务院颁布实施《自然灾害救助条例》，2008年全国人大制定《中华人民共和国防震减灾法》；住房教育救助方面，民政部于2007年出台了《廉租房住房保障办法》；临时救助方面，2003年国务院与民政部先后制定《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》；教育救助方面，国务院早在1993年就已经颁布了《残疾人教育条例》，并于2011年进行修改；老年人福利方面，除了成功实施《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中国老龄事业发展“十二五”规划》之外，各级党委和政府出台了大量的法律政策文件；就法律法规层面而言，1996年，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》，并于2012年进行修订。老年人权益保障法的颁布实施为我国老年人事业发展提供了基本原则和方向性指导，随后，全国大部分省、自治区、直辖市相继出台了地方法规规章（主要表现为老年人保护条例、办法或实施办法）（见表7-2）。为了保护困境老年人，特别是农村五保老人，国务院于1994年1月23日发布了《农村五保供养工作条例》，并于2006年进行修订，进一步规范了五保供养对象、供养内容、供养形式以及财产处理和监督管理等内容。为了鼓励、支持、规范机构养老，民政部还先后发布了《农村敬老院管理暂行办法》（1997，已失效）、《农村五保供养服务机构管理办法》（2013）、《养老机构设立许可办法》（2013）、《养老机构管理办法》（2013）等部门规章，有力地支持了老年事业的发展。

表7-2　全国大部分省、自治区、直辖市相继出台的地方法规规章

表格说明：（1）这里的地方性法规规章只涉及省级层面；（2）目前，地方性法规大多是以老年人（权益）保障条例或实施老年人权益保护办法两种形式出现，前者如《湖南省老年人保护条例》，后者如《湖南省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》，地方性规章则主要是优待服务的规定，如，《湖北省关于老年人享受优待服务的规定》，所以，为了方便，表格中只显示法规规章制定时间而不再标明具体名称。

残疾人福利方面。改革开放以来，党和政府一直非常重视中国残疾人事业发展，从1988年开始，国家成功编制实施了《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992）》《中国残疾人事业“八五”计划纲要》《中国残疾人事业“九五”计划纲要》《中国残疾人事业“十五”计划纲要》《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》《中国残疾人事业“十三五”发展纲要》。与此同时，有关残疾人的立法工作也有序推进。早在1990年，全国人民代表大会常务委员会就通过了《中华人民共和国残疾人保障法》（2008年4月24日重新修订）。该法详细规定了残疾人康复、教育、就业、文化和社会保障等内容，在社会保障方面，鼓励残疾人参加社会保险，救助生活确有困难的残疾人，对特别困难的残疾人家庭，应当保障其生活，对“三无残疾人”应按照规定予以供养。1994年8月，国务院出台了《残疾人教育条例》，对残疾人学前教育、义务教育、职业教育、普通高级中等以上教育及成人教育做了详细规定。为了支持残疾人康复工作，有利于进口残疾人专用产品，1997年，国务院批准《残疾人专用品免征进口税收暂行规定》，规定对部分残疾人专用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税。为了帮助残疾人解决就业问题，2007年，国务院颁布《残疾人就业条例》，确立了残疾人“集中就业与分散就业相结合”的方针，并规定任何用人单位（包括机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位）都有履行扶持残疾人就业的责任和义务。除此之外，各部委根据自己的主管业务范围也颁布了大量法律规章，其中由民政部门颁发的有《假肢和矫形器（辅助工具）生产装配企业资格认定办法》（2005）、《假肢和矫形器（辅助工具）制作师执业资格的注册办法》（2010）、《工伤保险辅助器具配置管理办法》（2016）。

在地方，截至目前，北京（1992）、浙江（2009）、山西（2009）、黑龙江（2011）、青海（2011）、重庆（2012）、安徽（2012）、天津（2012）、甘肃（2012）、云南（2012）、江苏（2013）、江西（2013）、贵州（2014）相继制定了保护残疾人权益的地方条例，全国31个省、自治区、直辖市都颁布了残疾人保障法实施条例以及残疾人就业条例，其中，河北、陕西、广西等省、自治区、直辖市还出台了《河北省残疾人教育实施办法》（2011）、《陕西省实施〈残疾人教育条例〉办法》（2011修改）和《广西壮族自治区实施〈残疾人就业条例〉办法》（2011）。另外，青海（2012）、河北（2012）、甘肃（2009）、湖南（2009）、山东（2009）、安徽（2007）、广东（2007）还制定了保护残疾人的地方规章。

儿童福利立法。儿童福利一直是党和政府的重要工作领域。改革开放以来，国家一方面通过编制儿童发展纲要，明确儿童发展计划和发展重点，如《九十年代中国儿童发展规划纲要》《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》；另一方面积极制定以法律法规为核心的政策体系。1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国未成年人保护法》，确立家庭、学校、社会等责任主体，对于流浪乞讨等生活无着落未成年人以及“三无”未成年人，要求民政部门设立儿童福利机构收容抚养。与此同时，新疆、青海、内蒙古、宁夏、四川、北京、河北、山西、河南、重庆、贵州、湖南、江西、海南、广东、浙江、上海、安徽、江苏、山东、天津、黑龙江、吉林、辽宁24省、自治区、直辖市出台了未成年人保护条例，新疆、西藏、云南、甘肃、青海、内蒙古、宁夏、重庆、广西、海南、河北、山西、陕西、湖北、湖南、江苏、江西、福建、吉林、辽宁20个省、自治区、直辖市制定了实施未成年人保护条例的办法或规定。

社区服务方面。进入21世纪，社区服务工作越来越受到党和政府的重视，但是，就国家层面而言，截至目前，还没有一部部门规章以上的法律，即使在地方（省级层面），有关社区服务方面的立法工作远不如其他福利立法，真正具有社区服务性质的地方性法规只有《江苏省社区矫正工作条例》（2014）、《上海市社区公共文化服务规定》（2013）和《江苏省城市社区卫生服务条例》，还有部分相关的地方政府规章，如《贵州省社区戒毒社区康复人员就业促进办法》（2013）、《广西壮族自治区城市社区卫生服务管理办法》（2004、2010）、《北京市社区居民委员会办公用房管理若干规定》（2006修改）、《黑龙江省城镇社区群众治安防范规定》（2002失效）、《北京市社区服务设施管理若干规定》（1991、2002修正）、《北京市社区居民委员会办公用房管理若干规定》（2001）、《吉林市社区服务暂行管理办法》（1991）。^[10]

三、结论

总体而言，新中国成立以来，特别是改革开放以来，民政法制发展突飞猛进，已经基本形成以社会救助为核心，上有宪法保护，下有法规支撑，包括各类社会福利的法律法规体系，为社会权利的实现提供了良好的制度环境。但是，与其他部门相比，民政法制相对薄弱。第一，法制数量规模偏小。民政业务纷繁复杂，内容庞大，包括20多个大项，100个小项，但是，与民政业务休戚相关的法律法规严重偏少，作为民政业务核心的社会救助和社会福利也不例外，截至目前，与民政救助福利相关的法律法规只有40部左右，绝大多数业务主要依赖有关政策文件。第二，缺少基本法律。民政工作是为民之政，与民生保障息息相关，尤其是社会救助与社会福利，直接关系救助福利对象的基本生存，理应由全国人大制定基本法予以调整，然而，涉及这个领域的基本法却少得可怜，包括2016年3月刚刚出台的《中华人民共和国慈善法》在内也只有7部（见表7-3），其中，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》仅仅是相关而已，三部基本法律——未成年人保护法、残疾人保障法和老年人权益保障法实际上涉及的福利内容也非常少。社会救助法虽然酝酿多年，但是最终胎死腹中。基本法缺失的直接后果是，既不能全面保障公民社会权，也没有做到对公民社会权的足够尊重。第三，民政法制整体层次偏低。目前，主要的40部法律法规体系里（不包括地方法规规章），7部属于法律，13部属于行政法规，其他20部属于部门规章（见表7-3）。法律位阶偏低必然导致权威性不足、系统性和整体性不够的现象。第四，法律滞后现象严重。法律应该具有稳定性，但是法律的生命力源于社会变迁。改革开放以来，我国经济社会发展日新月异，很多社会关系都发生重大变化，特别是国家与社会的关系，但是，民政救助福利领域中的很多法律却严重滞后于社会发展，如《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记暂行办法》（2010）等很多规定已经无法满足社会发展的需要。

针对上述问题，要进一步完善民政救助福利法制工作，必须做到以下几点。首先，建立完善违宪审查机制。建立违宪审查制度是对公民基本社会权利的最直接保障方式，也是国际上比较普遍的做法。党的十八届四中全会明确要求，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。实际上，根据宪法第六十一、六十二条，立法法第九十、九十一条规定，我国早就有违宪审查的制度，只是过于粗线条的规定使得该制度一直处于“沉睡”状态。因此，现在的工作重点不是“应不应该建立”，而是“怎么样运行”。其次，加快民政救助福利法律的立、改、废进程。未成年人保护法、残疾人保障法和老年人权益保障法虽然构成了保护未成年人、残疾人和老年人合法权益的基本框架，但是，具体到福利规定，总体失之过宽，缺乏可操作性，因此，在积极修订的基础上应适时出台相关领域的专门福利法律。最后，要积极做好《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记暂行办法》等法规的修订工作。

表7-3　现行民政救助福利法律

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