规划制度创新的价值取向

7.2.2　规划制度创新的价值取向

价值取向对规划制度创新的方向和路径有重要影响。城市规划自诞生以来就饱含着人们对美好生活的价值追求，在不同的历史时期规划制度的价值判断使规划体现出不同的实践效果。讨论城市规划制度创新的价值取向必须要清晰：第一，城市规划制度具有制度的伦理价值；第二，城市规划制度具有城市规划学科独立的价值判断，只不过在不同的历史环境下有着不同的表现和侧重。

“制度伦理主要研究制度安排的道德性、正当性和合理性的问题。”⁽²⁴⁾在市场经济体制下，城市规划要成为公共政策，其制度安排应在充分尊重各个利益主体的合法空间权益的基础上，通过制度创新为规划主体的空间利益交易提供公正合理的规则，实现社会利益的最大化。基于城市规划学科自身的特性，孙施文通过对现代城市规划理论和实践的分析，提出市场运行的准则是效率，城市规划的核心价值应该是公正和公平，这是现代城市规划在市场经济体制中生存和发挥作用的前提条件⁽²⁵⁾，反映到规划制度创新的价值取向为：主体利益平等、维护空间公正、保证程序公正。

1）主体利益平等

随着市场化改革的不断深入，我国的经济体制由公有制转变为多种所有制共存的格局，市场机制逐步形成，成为资源配置的主要方式。在城市建设中，投资者与参与者不再只是国家一个主体，而是多元化的主体，公民个人开始作为独立的权益主体出现。与社会主义市场经济相对应的宪法精神，以及保护民事主体物权的《物权法》出台，要求相关行业和部门的法规制度要进行调整。宪法精神和《物权法》的立法原则，是承认和保护一切合法的财产权益，城市规划不再只是调整国家利益内部的权益问题，而且还要调整不同利益主体之间的利益诉求，成为协调社会不同利益的一种工具，才能实现公共利益最大化的目标。实际上良好的制度应该是利益协调和平衡的结果，应该是各个利益主体充分妥协的产物。制度如果过度地追求某种目标或过度地反映某些主体的利益，则制度遵循上的问题会使该制度趋于无效。

根据2004年宪法修正案的精神，公共利益与个人利益在法律地位上应该是平等的，无论是哪种利益主体，其在法律许可范围内的价值取向行为都应受到法律的保护。其次，公共利益不等同于国家本位的利益，也不是社会个体利益的简单叠加。公共利益应该蕴涵个人利益，要实现公共利益首先必须尊重和重视个人利益；另一方面，维护个人利益必须是在合法合理的框架内，要控制个人行为的外部负效应。再者，作为维护公共利益的行政权和维护公民利益的个人权，都需要激励与制约，否则不受限制的行政权和个人权利都可能被滥用⁽²⁶⁾。

因此，在新的制度环境下，规划制度创新必须转变国家利益本位的价值取向，在具体的制度安排上承认各种利益形态——地方政府利益、开发商利益、市民利益——存在的客观性和必然性，并赋予各个利益主体平等的地位。城市规划制度对于城市建设行为的约束是建立在各利益主体的合作与协商的基础之上的。“制度作为一种正式规则，一旦建立就具有对这些行为的广泛性、强制性和无可逃逸性。”因此，制度安排应充分考虑各个利益主体的利益并赋予相应的权利，同时对各个利益主体的行为建立制约机制。因此，应去除政府作为公共利益代表的假设，将制度设计从注重于行政主体资格的认定，转移到对行政主体的行为确立明确的制约和激励机制，转移到赋予市场和社会主体维护其合法空间利益相匹配的制约与激励机制，而不是将行政主体的利益凌驾于市场主体和社会主体之上。因此，规划制度创新首先必须在理念上确立不同主体的空间利益地位平等的观念，在具体的制度安排中体现各个主体的权利与义务是平衡的关系，在规划编制、规划许可和规划监控中，各个主体都有为各自利益进行辩护、交易和救济的权利，同时制度也应对各个主体的行为确立明确的约束机制，防止其侵害其他主体的合法权益。

《城乡规划法》相对于《城市规划法》在立法上最明显的一个特征是向现代行政法转变，确立了明确的政府责任和行为规则，同时也尊重各个主体的合法权利。比如《城乡规划法》对政府在城乡规划方面的职责作出了非常明确的界定，充分体现了城乡规划作为政府职责的各个方面。第三条规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”甚至在第六条规定：“城乡规划编制经费应纳入各级政府财政预算。”对于行政相对人的权责，第九条规定：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门咨询。”

2）维护空间公正

维护空间公正体现了城市规划制度安排独特的学科特征。空间是人们生产和生活的基本载体，空间权益也是基本人权之一。所谓“空间权益”，包括人们在居住、生产、交通、环境等公共空间领域对空间产品和空间资源的生产、占有、利用、交换和消费等方面的权益。所谓“空间公正”，就是存在于空间生产和空间资源配置领域中，各个主体的空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的公正⁽²⁷⁾。

在城市发展规划、空间布局规划以及各种具体的城市规划工作中，必然涉及“效率与公正”两大主题，通过综合平衡等各种手段与方法达到公正与效率均衡的目标，是人类美好理想的重要组成部分，也是城市规划的重要原则。当前在城市建设领域产生的许多矛盾，其重要原因在于过于强调效率的准则，而忽视了公平的内容。这是因为我国作为发展中国家一直强调以经济建设为中心，整个国家基本制度设计的价值取向也体现为“效率优先、兼顾公平”。城市规划作为社会建制的组成部分，不可避免地被要求体现这种价值取向，并被许多规划师奉为自觉遵守的法则。城市规划的制度伦理体现为以资本为核心、以利润率最大化为导向、以地方政府片面的GDP追求为特征。城市空间发展效率的实现是建立在不断剥夺农村居民和城市弱势群体的空间居住和生产享有权基础之上的，是对空间公正原则的侵害。

城市规划的核心问题——城市空间开发的外部性问题，是不同主体间的利益关系，单一的效率标准不足以评判这种关系。如果仅以效率标准来处理主体之间的空间利益矛盾，可能出现空间发展效率越高，主体之间利益冲突越激烈的局面。以往过于强调效率的城市空间发展模式已经基本走到了尽头，其内在的动力已经是强弩之末，要达到中国城市空间的可持续发展，必须将其动力置于新的基础之上。只有从这个意义上，我们才能更深刻地体会改进城市规划的空间利益调控作用，实现空间公正对于构建和谐社会的现实意义，才能改变将空间公正与空间发展效率对立起来的看法，才能使构建空间利益关系协调的和谐社会成为一种自觉。索贾（Soja）也强调规划师要“空间地思考，空间地行动”。城市规划作为一种空间实践，更需要空间思维的引导，关注空间实践行动的空间性，促进空间上的可持续发展以及促进社会和谐发展的空间公正。

将维护空间公正作为规划制度创新的价值取向，要求规划制度安排必须充分尊重不同主体的空间权益。空间权益作为基本人权，社会应保障每一个公民作为居民不分贫富、种族、性别和年龄对必要的生产和生活空间资源、空间产品和空间消费及其选择的权利。规划制度安排必须充分保障弱势群体空间居住权和空间生产权，比如旧城改造和征地拆迁中，必须充分保障被拆迁人的基本居住权和再就业的权利。

维护空间公正不仅仅是保障主体的基本空间权益，还要对利益受损主体进行合理补偿。人们享有对合法获得的空间资源和空间产品的基本享有权、使用权，任何违背当事人主观意愿、采取行政或其他暴力手段剥夺当事人合法空间权益，应当视为非法行为。政府出于公共目的需要改变空间权属关系而使当事人空间利益受损的，应当优先合理补偿。

维护空间公正最重要的是在空间上维护各个主体发展能力上的公正。城市规划本质上是对空间发展权的调控，如被城市规划划定为生态保育区的地方政府和居民，往往意味着被强力限制了发展工业生产的可能，进而影响当地经济发展和人民生活水平的提高。可以通过财政转移支付等相关配套制度，对该地区进行“空间发展权”的补偿。城市空间隔离造成城市空间上贫富差距加大，形成基于地域的城市贫困区，这是因为贫困区往往公共物品配置和公共服务严重短缺。城市规划制度应该重视在空间发展权配给和公共物品配置时，充分考虑各个空间地域主体的利益，避免城市空间发展失衡和空间隔离加剧。

以城市发展方向的选择为例。大多数大城市不止有一个新城（因为不止有一个发展方向），因此就涉及新城之间的发展时序安排。一个城市内部地域资源条件和发展基础各不相同，发展水平也存在差异，要在短时间内达到整体平衡是不现实的。基于我国现阶段的经济实力，实施全面平衡发展的方法暂时还没有。只有通过“不平衡发展”的方式，才能集中力量，按时序分步骤发展。因此，为保证城市空间有序地发展，规划在宏观上应促进增长级的形成和发展，微观上应优先促进生长点的建设，并根据不同时期的发展特点，采用不同的策略⁽²⁸⁾。不平衡发展战略是促进城市空间快速发展，并最终达到平衡发展的手段。但是，它忽视了发展过程中由于空间不平等造成的社会冲突问题。中国加入WTO之后，争取“国民待遇”成为普遍的共识，不仅不同的外资享受公平待遇，外资与内资也要享受公平待遇。同理，在城市发展层面，通过压制其他地区发展来促进指定地区发展是不公平的，也不符合市场经济条件下平等竞争、公平发展的原则。比如，如果没有其他利益的补偿，被划为绿色开敞空间的地区意味着失去了平等的发展机遇，城市和乡村土地收入的巨大落差，必然诱发绿带区内人群的寻租行为，进行违章建设，侵蚀绿色开敞空间。

3）保证程序公正

程序指的是事件发展的过程与次序。程序公正“本质上是一种过程价值，它主要体现于程序的运作过程中，是评价程序本身正义与否的价值标准”（罗尔斯，1988）。程序公正是实体公正的重要保障，只有尊重公民的参与权、知情权等程序权益，才能有效实现实体公正。程序之所以重要，是因为程序是规范政府行为经常性的、经过实践验证的现实有效的主要途径。没有程序作为保证，公共政策极有可能成为少数人甚至是个人的决定，而政治领袖作为个体的人难免具有人类的弱点，作为公共权力的被委托主体很难抵挡权力所带来的利益诱惑。历史实践证明，将希望寄托在政治领袖的个人道德修养和自律能力上是不大可靠的。程序公正优先的价值取向符合我国依法行政的治国目标，法治的目的就是要以法来规范和约束国家权力的运作，防止、杜绝国家权力在实际运作过程中的恣意，这就必须通过程序使权力的运作明晰化和规范化，将权力的运作纳入程序公正的制约之下。法治与人治的根本区别在于程序公正优先性地位的形成。法治的特点在于使法律从制定到实施都具有民主化、理性化的内涵，特别是在司法环节上，法治的程序公正优先性原则就是要通过固定的、可见的制度化的程序将权力的恣意约束住，防止其在运作过程中对公民的人格尊严和基本权利造成伤害。尽管程序公正不能确保所有城市规划运作的实体公正，但它能确保整个规划制度的基本实体公正。

城市规划运行的程序主要包括两个方面，一是法定规划的编制与审批程序，二是开发许可的审批程序。在城市规划中仅遵循程序是不够的，先于程序设计的是价值取向的考察。当前行政主体主导下的城市规划，将规划过程看作行政管理过程，规划师和规划管理人员将规划过程看作技术性操作过程，忽视了规划过程中程序控制的价值意涵。就我国城市规划决策过程的实际状况看，非程序性的城市规划决策随意性大，受政治精英和技术精英的个体偏好和人格因素影响过大，影响了规划的公正性。

罗尔斯提出“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要社会制度安排”。城市规划制度所规定的规划程序，也应看做是公平正义的安排，是通过这一基本制度结构所建立起来的公正程序，应将程序公正作为实现规划制度公正安排的基础。按照罗尔斯的公正原则，城市规划制度应该赋予城市规划中的各个利益主体以同等的参与权利，主要体现为两个方面：第一，参与程序的公正。首先体现在公众参与的程序上，每项规划的编制必须征求利益相关者的意见，采用公示、旁听或听证形式获得各方的意见。其次体现在规划行政的操作程序上，必须为利益相关者参与规划过程设定明确参与途径、时限。第二，裁判者的中立性与对等性，旨在确保各方参与者受到平等的对待，确保规划中的各个参与主体不仅拥有形式上平等的参与机会，而且还应在实质上具有平等的参与能力和参与效果。裁判者应主动扶持参与能力较弱的弱势群体，以纠正各方实际存在的不平等状况，以保护弱势群体的利益⁽²⁹⁾。

为了在最大限度上保证城市规划能服务于社会公共利益，必须通过程序控制以保证城市规划的公开性，进而保证规划的公正性。此外，规划对空间利益调控的程序要公开。利益冲突如果不是通过公开的、直接的渠道得以平衡，那势必要寻找隐蔽的、非制度化的途径解决问题。那么市民往往求助于媒体曝光，开发商会倾向于采用“寻租”方式影响政府行为，从而导致种种暗箱操作、权钱交易和贪污腐败。因此，城市规划的空间利益调控程序应该是公开透明的，各个主体都在程序约定的框架内，以制度化的方式进行空间利益交易，以达成利益的均衡，避免利益冲突激化。

《城乡规划法》一个重大的改进体现在规划过程的程序控制上更加明确和细化，体现在规划编制、规划审批、规划公开、规划实施、规划监督、规划调整各个环节中。比如明确提出了“先规划后建设”的原则，必须依照依法批准并公开的规划实施规划管理的要求，以及对于规划调整的严格明确的程序要求等。