冷战后日本与湄公河地区合作关系

冷战后日本与湄公河地区合作关系

毕世鸿^[1]

摘　要:冷战后，日本通过各种渠道积极参与并援助湄公河地区的合作，现已成为湄公河地区最大的援助国和投资国，日本对湄公河地区东盟五国的影响日益加深。本文通过阐述日本出台湄公河地区政策的背景，对日本湄公河地区政策及其行动进行分析，认为日本对湄公河地区的整体外交政策已经基本成形，并对日本对该地区政策今后的走向作出展望。

关键词:日本　湄公河地区　外交政策

A Study on Cooperation between Japan and Mekong the Region after the ColdWar

BiShihong

Abstract:After the Cold War，Japan has participated and assisted the cooperation in Mekong Basin.Now，Japan has become the largest donor and investor in Mekong Basin，and Japan has had a deeper impacton the five ASEAN countries ofMekongBasin.The arti-cle hasmade an analysis on the Japan-Mekong Basin policy and specific acts through exposing the background of relative policy，and has drawn a conclusion that the Japan-Mekong Basin policy has come into being.Furthermore，the article intends tomake a forecaston the trend of Japan-Mekong Basin policy.

Key Words:Japan;Mekong Basin;Foreign Policy

前　言

20世纪90年代以来，随着冷战的结束以及柬埔寨和平的实现，湄公河地区各国进入和平发展的宝贵时期。作为一个拥有着巨大开发潜力的地区和一块“有待开发的处女地”，日本等国对湄公河地区表现出极大的兴趣。日本与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南(湄公河地区五国)在政治和经济领域保持着密切的联系。日本努力推动柬埔寨和平进程，通过参与联合国柬埔寨维和行动首次实现了向海外派遣自卫队的目标。柬埔寨问题的和平解决，成为日本在解决地区冲突等热点问题上发挥政治大国作用的试验场。之后，日本在湄公河地区投下大量资金，挑起了发展该地区的大梁，从而确立了其在该地区举足轻重的地位，并形成了日本对发展中国家外交的金钱和人力同出、政治与经济并举的政策行为新模式。经过多年的努力，日本已成为湄公河地区最大的援助国和投资国，日本在该地区的政治影响力日益增强。本文拟通过归纳日本出台湄公河地区政策的动因，对日本的湄公河地区政策进行分析，阐明日本实施湄公河地区政策所取得的成效，论述日本在湄公河地区的地位和影响力，并对日本今后对该地区政策的走向作出展望。

一、日本参与湄公河地区合作的背景

1.实现政治大国梦想的战略需要

冷战后，日本试图改变其在国际上的政治弱势地位和“经济一流、政治三流”的形象，以一个政治大国的姿态，面向21世纪，面向亚洲和全世界^[2]。然而，一个国家政治作用的提升不仅需要本国实力的增强和具有参与国际政治的意愿，同时也需要更多国家在政治上的认同和支持。日本当然知道，自己作为亚洲唯一的发达国家，有可能以亚洲代言人的身份同欧美等发达国家及国家集团共同携手去参与一些重大国际事务，或者至少应在东亚地区占据主要地位。这就需要日本首先在东亚地区获得广泛的政治支持，而提升同东盟国家特别是湄公河地区五国之间的政治关系就成为日本推行政治大国化外交的必然选择以及迈向政治大国的最便捷和最有效的途径。

2.湄公河地区的重要性日益凸现

自1992年亚洲开发银行(ADB)主导实施大湄公河次区域(GMS)经济合作以来，湄公河地区重新受到了国际社会的广泛关注。日本清楚地认识到，湄公河地区是东盟的一个重要组成部分，而东盟各国是日本的近邻，地理位置十分重要，处于太平洋与印度洋之间，扼守马六甲海峡等众多海上要冲。湄公河地区五国不仅与日本有着悠久的相互交往的历史，更是与日本在政治和经济领域保持着密切的相互依存关系的地区。而随着湄公河地区五国经济实力的壮大和政治地位的提高，使得湄公河地区五国成为日本可以借助的一支重要力量，其在日本外交战略中的地位不断上升。湄公河地区五国现拥有约2.3亿人口、GDP约4 067亿美元、国土面积193.7万平方公里，是日本重要的海外投资地和政府开发援助地区。因此，日本积极开展湄公河地区外交，谋求在与其他大国的竞争中占据优势，从而占领湄公河地区市场亦是最自然不过的事情。

3.充当实施美国全球战略的急先锋

美国过去一直担心日本在东亚地区构筑自己的势力范围，从而挑战美国的领导权。小布什担任美国总统后，认为推动日本在地区和全球发挥更突出作用符合美国的利益。“9·11”事件后，美国不仅要求日本直接派兵支援其反恐战争，也希望日本在经济和政治上加强对东盟国家的支援，以争取这些国家对美国打击恐怖主义的合作。美国还希望日本配合其在东亚建立一个由美国领导、以美日同盟为基础的政治、军事合作机制，防范或遏制在亚洲出现排斥或挑战美国领导地位的势力^[3]。近年来日本在湄公河地区开展的外交活动，都有配合美国上述战略的意图。小泉纯一郎首相2002年1月访问东盟时提出了“东亚共同体”构想，强调共同体不应有排他性，美国的作用非常重要。日本还提出让各国国防部长参加东盟地区论坛会议和建议召开亚太地区国防部长会议等，就是企图将目前由东盟起主导作用的政治性安全对话和合作，改变为由美国领导的“亚洲版北约”。2006年，由于得到美国的暗中支持，日本更将东南亚列为其所谓“自由与繁荣之弧”的前沿。

4.抢占东亚区域合作的先机

在东亚地区经济合作的进程中，日本一直是积极的倡导者。日本于20世纪70年代末提出“环太平洋合作构想”，80年代倡导“东亚经济圈”，继而在90年代积极推进亚太地区的经贸合作，而东南亚地区始终是日本争取合作的重要对象。由于日本与东南亚国家存在着发展阶段的巨大差距，因此日本在东亚地区谋求的是一种广泛的国际分工与合作关系，也就是实现日本主导的“雁行模式”下的产业转移和产业循环。但2001年中国与东盟确定要在10年内建成中国—东盟自由贸易区(CAFTA)之后，日本深感在与东盟的关系方面，已被中国抢占了先机^[4]。不甘落后的日本也加快了与东盟国家签署经济合作协定(EPA)的步伐。日本还表示要和东盟共同发挥核心作用，推动东亚共同体的建设。这表明日本试图借助与东盟的双边合作，抢占区域合作的先机，与中美争夺东亚经济合作的主导权，以实现东亚经济一体化，并确保其东亚唯一经济大国的地位^[5]。

5.阻止中国势力“南下”

90年代以来，随着中国经济的迅速崛起，中国与湄公河地区五国的关系不断升温。从1992年起，中国开始参加“GMS经济合作部长级会议”。中国还积极出资配合东盟倡议的泛亚铁路的建设。2005年7月，中国在昆明成功召开了GMS第2次领导人会议。与会各方联合发表了《昆明宣言》，重申加强伙伴关系，实现共同繁荣^[6]。GMS经济合作正在成为东亚国家构建平等互信、互惠互利的新型国际关系的一个新平台。对于中国与湄公河地区五国的合作，日本担心“湄公河地区将来有归入中国经济圈的趋势”。日本经济产业省于2001年5月发表的《通商白皮书》把中国经济列为“强有力的竞争对手”^[7]。曾策划并实施GMS经济合作的前亚洲开发银行项目局长森田德忠就主张:“(日本)今后要重视怎样对待增加影响力的中国，并掌握湄公河开发的主动权”^[8]。日本有媒体称昆明至曼谷的南北经济走廊是中国南下东南亚地区的重要通道，对中国有诸多好处，但却对日本的东南亚海上交通要道形成威胁，并将降低日本在东盟的影响力^[9]。为了抗衡中国日益增强的影响力，日本加强了与湄公河地区五国的合作力度。

二、日本的湄公河地区政策

为了在湄公河地区发挥更大的作用，日本外务省自1991年起，在政府开发援助(ODA)中专门设立了“湄公河地区开发”项目，加大了支持湄公河地区五国的力度。

1.《湄公河地区开发的新观念》的提出

2003年12月11～12日，日本与东盟10国在东京举行了“日本—东盟特别首脑会议”，发表了推进双方合作的《东京宣言》和《日本—东盟行动计划》，提出要建立东亚共同体。日本外务省官员甚至将该宣言比喻为规划今后日本与东盟关系的宪章。日本承诺将在今后3年内向东盟提供30亿美元的援助，其中15亿美元用于湄公河地区五国的开发和基础设施建设项目，使五国得到实惠。另外15亿美元用于资助东盟国家的人力资源开发，组织多达4万人规模的人员交流。

在日本—东盟特别首脑会议召开之际，日本政府公布了《湄公河地区开发的新观念》，表明了21世纪初日本的湄公河地区的基本政策，包括三个愿景、三项扩充和三大支柱。三个愿景为:①加强区域一体化;②实现经济的可持续发展;③实现与环境的和谐。三项扩充指通过整合经济合作和经贸合作的途径来扩大合作领域和内容，具体为:①扩充研究领域，以促进贸易、投资以及人的交流;②扩充参与湄公河地区合作的主体;③扩充合作领域，将合作领域扩展至人力资源开发等软件领域。三大支柱为:①充实经济合作，今后3年将提供大约15亿美元的援助，同时确定合作的重点领域，向各相关国家和机构派出调查团进行政策协调;②促进经贸合作的发展，支持五国民营企业的发展，协助五国的市场一体化建设，支持培育湄公河地区债券市场;③加强与第三方合作，通过世界银行、亚洲开发银行等国际机构进一步加强与东盟各国的合作，利用东盟10国与中、日、韩3国“10+3”领导人会议、东盟外长扩大会议和东亚开发倡议部长会议(IDEA)等机制，与东盟各国共同宣传湄公河地区合作^[10]。

2.《日本—湄公河地区伙伴关系计划》的出台

2006年11月30日，时任日本外相的麻生太郎在东京发表演说，提出了要在亚欧大陆的外沿建立所谓的“自由与繁荣之弧”，希望通过经济繁荣和民主主义实现东盟各国的和平与幸福，而湄公河地区则是其“自由与繁荣之弧”上的重要一环，特别是柬、老、越三国更成为其中的最前沿^[11]。2007年8月，安倍晋三首相出访柬、老、越三国，声称要将三国纳入“价值观外交”体系，帮助三国建立促进法治、反映民意的机制。

在安倍晋三和麻生太郎等领导人的积极推动下，2007年1月，日本政府公布了新的湄公河地区政策，即《日本—湄公河地区伙伴关系计划》，其中包括三个目标、三大支柱和三项新举措。三个目标为:①加强日本与湄公河地区五国的伙伴关系;②实现五国经济的可持续发展;③确保五国人民的生存、生活和尊严。三大支柱是:①促进区域经济一体化及合作，特别要促进社会和经济基础设施的建设以及制度建设，加强区域网络建设，促进东盟及东亚经济一体化进程;②扩大日本与湄公河地区五国的贸易与投资，促进《投资保护协定》和EPA等法律框架的建设，帮助五国改善其贸易和投资环境，推动经济特区、一村一品等领域的产业合作;③培育共同价值观，合作处理地区性问题，帮助湄公河地区五国培育民主主义、法治等人类普世价值观，消除贫困，实现千年发展目标，保护环境。三项新举措包括:①扩大对湄公河地区五国的ODA，并将柬埔寨、老挝和越南列为今后3年经济合作的重点对象国，对柬、老、缅、越四国提供4 000万美元的援助;②与柬埔寨和老挝签署《投资保护协定》;③召开日本—湄公部长级会议^[12]。

3.日本湄公河地区政策的核心

福田康夫担任首相后，依然把加强对湄公河地区的外交作为日本外交体系中的一个重点。2007年11月20日，福田康夫首相与柬、老、越三国首相在新加坡举行“日本—CLV首脑会议”，就进一步加强日本与柬、老、越三国的关系达成了一致^[13]。2008年1月16日，日本与湄公河地区五国在东京联合召开了首次“日本—湄公外长会议”。此次会议正是前述《日本—湄公伙伴关系计划》的具体化。福田康夫在会上表示:“日本非常重视湄公河流域地区，我们将继续协助促进湄公河流域国家的经济增长。”^[14]日本将“信任、发展、稳定”作为实施日本湄公河地区政策的核心，计划对湄公河地区五国提供一揽子援助合作。其中包括如下内容:①信任:将2009年定为“日本—湄公交流年”，计划在5年内邀请1万名湄公河地区五国青年访问日本，实现日本—湄公外长会议的定期化和机制化;②发展:将ODA与贸易和投资有机地结合起来开展合作，按照《日本—湄公伙伴关系计划》的精神扩大针对湄公河地区五国的ODA，将为提高东西经济走廊物流效率提供2 000万美元的援助，将地跨柬、老、越三国的“开发三角地带”列为提供无偿援助的候选项目(2 000万美元);③稳定:日本与湄公河地区五国通力合作，解决诸如传染病等各种跨境问题，日本支持柬埔寨对红色高棉的审判工作，积极推动缅甸的民主化进程^[15]。

为进一步推动日本与湄公河地区五国合作的机制建设，2009年10～11月，日本还和五国先后召开了第2次“日本—湄公外长会议”、第1次“日本—湄公经济部长会议”和首次“日本—湄公河地区各国首脑会议”。特别是11月6～7日在东京举行的首脑会议上，鸠山由纪夫首相称:“湄公河流域各国超越了纷争，力争实现地区稳定。这与我倡导的‘友爱的精神’有共通之处”，并认为“湄公河流域是掌握‘东亚共同体’设想关键的地区。日本新政府希望加强对该地区的援助”，强调考虑通过提供援助实现东亚共同体设想^[16]。会后，日本与五国领导人共同发表了《东京宣言》，决定建立“为创造共同繁荣未来的新型伙伴关系”。日方表示将在3年内向五国提供超过5 000亿日元的ODA。双方还在宣言中同意:将建立“东亚共同体”作为长期目标;从2010年开始启动相关项目推进环保领域合作，实施“绿色湄公”倡议;扩大双方人民特别是青少年交流，今后3年将接待五国的3万名青少年访日;规定每3年在日本召开一次首脑会议等。此外，会议还通过了《日本—湄公行动计划63》，涵盖基础设施和地区性经济制度建设、地区稳定合作及文化遗产保护等10个领域^[17]。

三、对日本与湄公河地区关系的评述

1.日本已成为湄公河地区最大的外来援助国

进入21世纪以来，尽管日本的ODA总体预算在逐渐减少，但对柬、老、越等国的ODA却在逐年增加。日本通过无偿资金援助、政府贷款、开发调查和技术援助等双边合作以及亚洲开发银行、联合国开发计划署等多边合作的渠道，具体实施了100多个援助项目。ODA所涉及的领域包括基础设施建设、人力资源开发、环境保护、禁毒、法制建设、民主化建设和经济制度改革等多个领域^[18]。截至2006年底，日本对柬埔寨援助金额累计达13.3亿美元，对老援助金额累计达13.06亿美元，对缅甸援助金额累计达29.61亿美元，对越南援助金额累计达62.35亿美元，对泰国援助金额累计达77亿美元。根据日本外务省的相关统计，日本现已成为柬、老、缅、越四国的最大援助国^[19]。

2.极大地促进了湄公河地区五国社会经济的发展

由于冷战时期长期处于地区战乱，柬、老、缅、越四国经济落后，要想在短期内实现经济社会的快速发展，没有大量的资金是不可能实现的。日本的ODA为柬、老、缅、越四国国家财政收支平衡提供了重要保证，对湄公河地区五国的基础产业、基础设施、农林、城建及环保等领域的发展起到了积极的促进作用，对湄公河地区五国消除贫困和地区差距、保护环境、支援农业开发和市场经济建设等诸多方面起到了重要作用，为五国带来了显著的经济和社会效益。2008年4月2日，日本国际合作银行行长田波耕治就表示，越南社会面貌在过去几年内发生了巨大改变，政治经济上都取得了傲人的成就，尤其在实现政治民主化和减少贫困方面，越南已经成为亚洲发展中国家的楷模^[20]。

3.湄公河地区五国对日本好评如潮

湄公河地区五国政府一向反对某些国家和国际组织借人权问题或者其他理由作为向其提供经济援助的条件，也反对他们把经济援助作为干涉本国内政的手段。柬埔寨首相洪森就多次表示，如果捍卫柬埔寨的主权和尊严需要这样的话，饱尝了长期被围困和经济制裁的柬埔寨人民，不害怕别人再一次把困难强加在自己身上^[21]。但日本源源不断的援助对于柬、老、缅、越四国这些长期处于贫困状态的国家来说无疑是有吸引力的。另外，日本对柬、老、缅、越四国的ODA以经济技术合作和无偿援助为主，在一定程度上大大减轻了柬、老、缅、越四国的外债负担，这取得了柬、老、缅、越四国政府和人民的好感和信赖。为表示对日本援助的重视，柬埔寨、老挝和泰国政府在本国的纸币和邮票上，均印有由日本援助建设的一些具有代表性项目的图像。

4.湄公河地区已成为日本援助外交的福地

冷战时期，日本就将经济援助作为经济外交的重要手段，冷战后，日本更将援助作为随时可打的一张王牌^[22]。因此，日本对湄公河地区五国提供的援助表面上名为“无偿”，实则“有偿”，受援国在接受日本援助时，要对日本做出某些政治承诺。2005年，柬埔寨和越南等国对于日本希望其支持日本加入联合国安理会常任理事国的请求不置可否，令日本只得决定推迟提交入常决议草案^[23]。而在2008年1月召开的首次日本—湄公外长会议上，湄公河地区五国均表示支持日本成为联合国安理会常任理事国。2006年12月，在联大表决包括被朝鲜绑架日本人问题在内的《朝鲜人权状况》决议时，越南和老挝曾表示反对，柬埔寨弃权。而在2008年1月的日本—湄公外长会议上，越南和柬埔寨明确表示在下次联大将投赞成票，老挝也表示将考虑下次投赞成票的可能。此外，日本还进一步密切了与湄公河地区五国的双边关系。日本在湄公河地区以援助换取政治影响力的手段初见成效，自己也获得了外交加分^[24]。

结　语

综上所述，日本将湄公河地区视为“希望和发展的流域”，把湄公河地区视为日本亚洲外交中最重要的区域^[25]，积极开展对湄公河地区外交。日本这样做的目的在于，要使湄公河地区成为由日本主导的国际合作的样板，从而为日本实现政治大国奠定基础。日本在贸易、投资和援助“三位一体”的经济合作战略框架下，期望在湄公河地区建立一种有助于推动东亚共同体建设的合作范本。同时，日本还试图降低中国在湄公河地区的影响力。为此，日本不惜提供大量援助资金，加强对湄公河地区五国的渗透。事实上，日本与湄公河地区五国长期的合作关系正在产生政治效益。越来越多的湄公河地区国家赞同日本在政治与安全方面在该地区扮演重要的角色，以便制衡正在崛起的其他地区大国。在目前一些比较年轻的东盟政治领导人中，已经出现了比较强烈的亲日倾向。此外，日本近年来为湄公河地区五国培养了一大批中高级管理队伍。此举既为受援国加快经济和社会发展提供大量优秀人才，也培养了众多“亲日派”，并加深了受援国对日本的亲近感，可谓“一箭三雕”。

由此不难看出，湄公河地区五国认为日本是促进湄公河地区发展的重要伙伴，五国对日本的依赖也将成为一种长期的现象。如前所述，湄公河地区五国已在被朝鲜绑架日本人、朝鲜核武器以及导弹开发等问题上同日本保持一致立场，赞同日本提出的到2050年把全球温室气体排放减少50%的长期目标，支持日本成为联合国安理会常任理事国，希望日本在湄公河地区能够发挥更重要的作用。这使日本的亚洲外交政策获得了一个稳固的支撑点，巩固了其在东亚的地位，也极大地提高了日本在国际社会中的威望。无论从政治还是从经济的角度看，今后很长一段时期，湄公河地区仍将是日本迈向政治大国的一块“跳板”和“试验场”。继续密切关注日本湄公河地区政策的新变化以及其中所蕴藏的战略目的，对于正确判断21世纪日本与东盟关系以及日本对华政策和关系的发展动向具有重要的参考价值。

【注释】

[1]毕世鸿:云南大学国际关系研究院东南亚所副教授，云南大学GMS研究中心副主任。

[2]梁云祥:《新世纪日本与东盟政治关系浅析——以日本为分析视角》，引自其于2008年11月13日在北京大学亚太研究院和北京大学东南亚学研究中心共同主办的“中日韩与东南亚:交流、合作与互动学术研讨会”上发表的该论文，第4页。

[3]陆国忠:《东亚合作与日本亚洲外交走向》，载《和平与发展》，2003年第1期，第31－32页。

[4]张声海:《从东京会议看东盟与日本关系的新发展》，载《当代亚太》，2004年第3期，第45页。

[5]乔林生:《日本对外政策与东盟》，人民出版社2006年版，第183－184页。

[6]刘超、宣宇才:《大湄公河次区域经济合作第二次领导人会议召开》，载《人民日报》，2005年7月6日，第1版。

[7]［日］经济产业省:《平成13年版通商白皮书》，2001年5月，第32页。

[8]李光辉、裘叶艇:《日本担心湄公河归中国经济圈，15亿美元争夺主导权》，载《国际先驱导报》，2004年4月20日。

[9]［日］《中国南进外交——应从保卫海上航线的角度进行警戒》，载《世界日报》，2006年9月4日。

[10]The Ministry of foreign affairs of Japan，New Concept ofMekong Region Development，see the website:http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/asean/year2003/summit/mekong_1.html(December，2003).

[11]［日］外务省:《建立“自由和繁荣之弧”——日本外交的地平线正在扩大:麻生太郎外务大臣在日本国际问题研究所研讨会上的演讲》，2006年11月30日，参见其网站，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo_1130.html。

[12]［日］外务省:《日本—湄公伙伴关系计划》，2007年1月，参见其网站，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_clv/pdfs/mekong_pp.pdf。

[13]［日］外务省:《日本CLV首脑会谈概要》，2007年11月20日，参见其网站，http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/s_fukuda/eas_07/jclv_gai.htm l。

[14]星岛环球网:《日本援助湄公河流域国家，冀抗衡中国影响力》，2008年1月17日，参见其网站，http://www.stnn.cc/pacific_asia/200801/t20080117_ 715204.html。

[15]［日］外务省:《日本—湄公外长会议(结果概要)》，2008年1月17日，参见其网站，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_mekong/0801_kg.html。

[16]［日］共同通信社:《日本将向湄公河流域五国提供5 000亿日元ODA》，2009年11月6日，参见其网站，http://china.kyodo.co.jp/modules/fsStory/index.php?sel_lang=schinese＆storyid=75438。

[17]Ministry of Foreign Affairs of Japan，Tokyo Declaration of the First Meeting between the Heads of the Governments of Japan and theMekong region countries－Establishment of a New Partnership for the Common Flourishing Future，see website:http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/mekong/summit0911/declaration.html(7 November 2008);Ministry of Foreign Affairs of Japan，Mekong－Japan Action Plan 63，seewebsite: http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/mekong/summit0911/action.html(November 7，2009).

[18]关于日本对GMS实施援助的具体成果，参见毕世鸿《日本对湄公河地区经济合作的援助政策》，载《东南亚》，2007年第2期，第24－26页。

[19]［日］外务省:《政府开发援助(ODA)国别数据2007》，2007年，第29、40、85、103、122页。

[20]［日］共同通信社2008年4月2日电。

[21]钟楠:《浅析日本对柬埔寨的援助外交》，载《东南亚纵横》，2003年第12期，第79页。

[22]邓仕超:《从敌对国到全面合作的伙伴:战后东盟——日本关系发展的轨迹》，世界知识出版社2008年版，第146页。

[23]［日］《“超越邮政对决”——亚洲的日本在变轻》，载《朝日新闻》，2005年8月20日。

[24]樊小菊:《日本高调推进“湄公河外交”》，载《国际资料信息》，2008年第4期，第13页。

[25]［日］外务省:《高村正彦外务大臣演说:湄公河地区的发展是东盟的利益，东盟的发展是日本的利益》，2008年5月23日，参见其网站，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/20/ekmr_0523.html。