人力资本积累与劳动力市场城乡整合的推进

作者

钱雪亚

宋文娟

叶环保

内容提要:政府的制度设计和劳动者的人力资本积累同时决定了劳动力市场上劳动者的权利和地位,其中人力资本是根本性决定因素。取消农业户口与非农业户口性质区分,全面实施居住证制度,劳动力市场城乡分割的制度基础不复存在,但城乡劳动者之间的人力资本差异,根本上决定了农民工与城市劳动者的“名义权利”平等而“实际权利”并不平等,劳动力市场城乡整合的实际程度尚受制于获得居住证和以积分能力为前提的实际享有居住证权利的资格条件。从“稳定就业”、“稳定居住”、“积分能力”这三项影响农民工实际享有居住证权利的资格条件来观察,发现新制度下仍然存在劳动力市场城乡分割,前置于户口之上的城乡之间人力资本投资差异是这种分割的主要原因。为此,本文结合浙江嘉兴的教师城乡流动制度、浙江丽水的林地经营权流转证制度等实践经验,寻求劳动力市场城乡整合新的着力点。

关键词:人力资本;居住证制度;劳动力市场;城乡整合

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》将城乡居民户籍明确划分为“农业户口”和“非农业户口”两种,这一城乡户籍登记制度形成了劳动力市场城乡分割的客观载体。劳动力市场的城乡分割直接地表现为“农业”户籍与“非农业”户籍劳动者在流动迁移、择业机会、工资回报以及与劳动岗位对应的社保福利等多方面的制度性不平等。改革开放以来,政府对劳动力市场城乡一体化的推动,主要着力于弱化对“农业”户籍劳动者的就业限制、强化劳动力市场上“农业”户籍劳动者的回报平等。长期以来学界对劳动力市场城乡分割和整合的研究,关键也是观察“农业”户籍与“非农业”户籍两类劳动者在就业机会和就业回报方面的差异与趋同。城乡户籍差异是我国劳动力市场城乡分割的核心标志,劳动力市场的城乡整合是一个实现城乡两类劳动力权利平等的过程。

2014年7月,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口”;“建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的,在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人,可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利;以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件,逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利,同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况,逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格;“体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”

户籍制度的这一改革,对于劳动力市场运行,意味着实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”户籍管理模式正式退出历史舞台,自此,劳动力市场城乡分割的原有基础——城乡劳动者之间的户籍身份差异——不复存在,作为流动人口,以“农村→城市”为迁移特征的农民工,与以“城市→城市”为迁移特征的迁移劳动力,拥有同等的身份特征并遵循同样的制度规则。这是否意味着以“农业”户籍与“非农业”户籍差异为标志的劳动力市场城乡分割也将就此消失?

我们预期,取消农业户口与非农业户口性质区分,原来劳动力市场城乡分割的客体基础不复存在,但劳动力市场城乡整合的实际程度并不仅仅由户籍管理制度决定;全面实施居住证制度,从理念上彻底树立了城乡劳动者的权利平等,但这一平等的程度尚受制于获得居住证的条件和实际享有居住证所代表权利的条件,受制于公共资源城乡均等化配置的进程,受制于农村承包地等相关制度的改革进程;统一城乡户口登记后,劳动力市场上城乡分割的形式和内容都将发生变化,劳动力市场城乡一体化的推进应有新的路径和举措。

本文关注这一变化,结合浙江嘉兴的教师城乡流动制度、浙江丽水的林地经营权流转证制度等实践经验,寻求劳动力市场城乡整合新的着力点。

一、居住证申领:农民工拥有的机会平等

根据《关于进一步推进户籍制度改革的意见》精神,各省市全面启动户籍改革,截至2015年9月,已经有新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古等24个省、市、自治区出台户籍制度改革方案,其中“居住证”是各省、市、自治区改革方案的“标配”。^[1]就居住证的获得机会观察,在城市劳动力市场上,农民工受自身能力约束往往呈现更高的流动性特征,导致其在获取居住证的资格条件上受到了更强的隐性约束。

1.农民工的能力积累与流动特征

农村转移到城市就业的农民工是一个流动性相当高的群体,其流动性高于城市劳动者的流动性(John Knight,Linda Yueh,2004),并且这种高流动性持续存在。一项基于长三角地区江阴市、昆山市、无锡市新区制造业调查数据的研究(姚俊,2010)显示,城市间就业流动2次以上的高频流动的农民工人数占到被调查农民工总数66.8%。^[2]白南生、李靖(2008)针对北京市728名农民工就业史的调查数据显示,调查样本中63.65%的农民工变换过工作,其中有就业流动经历的农民工,换1次工作的比例为48.1%,换过2~3次工作的比例为51.9%,平均每人流动2.06次。^[3]类似的,2013年上海财经大学“千村调查”数据^[4]显示,64.0%的农民工有二次跨区流动经历,2014年这一比例进一步上升到66.01%。^[5]

流动频繁的农民工同时也表现出素质相对较低的群体特征,他们普遍存在受教育程度不高、职业技能水平低等人力资本水平积累不足的问题。据国家统计局2009—2014年间发布的《全国农民工监测调查报告》显示,中国绝大部分农民工文化程度只有初中水平,2009—2014年初中及以下文化程度的农民工占比达74.8%~77.2%,2014年该比例高达76.3%,相反,2009—2014年中(大)专及以上文化程度的农民工占比仅为6.7%~10.4%,2014年该比例仅为7.3%;与此同时,2009—2014年中国农民工中没有接受过技能培训的比例达51.1%~69.2%,2014年该比例高达65.2%(见表1)。

正是农民工的这种相对低素质特征决定了其在城市就业中无奈的高流动性。从农民工群体内部来看,文化程度越低的农民工具有二次跨区流动经历的人数越多,流动性也越高。2013年上海财经大学“千村调查”数据进一步显示,2000年以来,小学及以下文化程度的农民工中69.2%有二次跨区流动经历,这一比例在初中、高中及中(大)专文化程度的农民工中为61.3%,在极少数具有本科和研究生学历的农民工中这一比例进一步下降为55.8%(见表2)。

表1　2009—2014年农民工文化程度构成及培训情况　　　单位:%

整理自:2009—2014年《全国农民工监测调查报告》。

表2　2013年“千村调查”关于2000年以来农民工二次跨区流动经历统计

整理自:常进雄,赵海涛.农民工二次跨区流动的特征分析[J].中国人口科学,2015(2).

从整个农民工群体来看,一方面经济学理论认为劳动者的文化教育水平、培训技能等和人口质量有关的人力资本要素是增加收入的重要来源,而相对低素质的农民工其人力资本存量相对较低,导致其在城市就业中的收入低、待遇差,进而促使其倾向于二次跨区流动以寻求收入水平相对更高的工作。白南生、李靖(2008)研究发现,农民工就业流动频繁,其离职的直接原因主要有:收入低、劳动强度大、家里有事、被解雇,其中收入低是农民工流动的最主要原因。另一方面,农村劳动力的素质决定了他们抓住就业机会的能力(周其仁,1997),人力资本与就业机会间存在正的联系,拥有较高人力资本的劳动者能够更主动地对潜在的、不确定的就业机会作出选择和反应,相反,较低人力资本拥有量的劳动者只能通过相对更频繁的、被动的流动来应对就业机会的不确定,这种流动多表现为无奈的跨区流动,即在当前城市失去了工作,不得不到其他城市寻找工作机会。相比其他城镇迁移劳动力,相对低素质、低能力的农民工其劳动供给的可替代程度高、工作搜寻路径单一、获取就业机会的能力有限,致使其在城市劳动力市场竞争中难以与相对高素质的城市劳动者获得同等的竞争机会,甚至难以谋求一份可以保障其基本生活需要的工作,从而不得不在更广泛的劳动市场范围内频繁流动以寻求更多可能存在的机会。

进一步来看,农民工群体的相对低素质和低能力本质上并非是由其先天的个人特征决定的,即并不是因为他们天生素质和能力就低于城市劳动者,而是因为受长期向城市倾斜的前劳动力市场公共资源配置不均等的“制度”因素影响,他们享受不到和城市劳动者同等的教育、卫生等资源,获得人力资本投资的机会少。这种素质和能力决定的高流动性,可能影响到农民工获得居住证的机会,从而使其实际上无法享有居住证所代表的劳动者权利。

2.高流动性与居住证的获得

2014年12月国务院法制办发布《居住证管理办法(征求意见稿)》,广泛征求意见。2015年10月21日国务院常务会议正式通过《居住证暂行条例(草案)》。根据《居住证暂行条例(草案)》,“公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的,可以依照本条例的规定申领居住证”。《居住证暂行条例(草案)》同时明确“设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素,确定居住证制度实施的区域范围,并根据本条例制定实施办法”。

自《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《居住证管理办法(征求意见稿)》之后,已有深圳出台了《深圳经济特区居住证条例》,自2015年6月1日起实施;上海依据2013年发布的《上海市居住证管理办法》,出台了《上海市居住证积分管理办法》,自2015年7月1日起施行;浙江省十二届人大常委会第二十一次会议分组审议《浙江省流动人口居住登记条例(修订草案)》,拟取消临时居住证,统一实行浙江省居住证制度,并规范调整申领条件。

从外来人口流动较频繁的深圳、上海和浙江的制度观察来看,居住证申领的基础条件普遍要求符合有稳定就业、稳定住所,这客观上对农村转移劳动力形成了更多的制约。《深圳经济特区居住证条例》规定非深户籍人员申领居住证应当满足两个条件,即“在特区有合法稳定职业”、“在特区有合法稳定居所”,并进一步明确规定“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止,连续居住满十二个月的,视为有合法稳定居所”、“非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止,在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月的,视为有合法稳定职业”。《上海市居住证管理办法》同样规定申请办理《居住证》应当符合“在本市合法稳定居住”、“在本市合法稳定就业”两个条件,同时《上海市居住证申办实施细则》将“合法稳定居住”明确为“拟在本市居住6个月以上的住所证明”,将“合法稳定就业”明确为就业、投资开业、从事个体经营,分别提供6个月以上劳动(聘用)合同、企业或个体工商户营业执照和参加本市职工社会保险满6个月证明。类似的,2015年7月审议的《浙江省流动人口居住登记条例(修订草案)》规定,“在居住地连续居住六个月以上,有稳定住所或者稳定就业的流动人口,可以申领《浙江省居住证》”,其中“稳定住所”证明材料包括房屋所有权证明或者房屋租赁合同、单位宿舍证明等,“稳定就业”证明材料包括参加居住地城镇社会保险证明、劳动合同、营业执照等。

表3　深圳、上海、浙江居住证申领的资格条件

可以看到,农民工相对低素质决定的高流动性特征使其客观上难以实现稳定就业和居住,他们受自身能力约束而不得不经常变化工作,相应地不断变换住所,想要达到各地区普遍要求的“合法稳定就业”、“合法稳定住所”的居住证申领资格条件显然并不容易,甚至是相当困难,他们获得居住证的机会明显低于其他城市迁移劳动者。一方面,农民工极大部分为家庭成员个体外出务工,难以保证在一个城市连续稳定居住,国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2013年外出农民工年从业时间平均为9.9个月,2014年为10个月;另一方面,农民工集中在次级劳动力市场,非正规就业比重高,绝大部分并未与雇主或单位签订劳动合同,相应的社会保险参保率低,难以达到以就业证明和连续参保为前提的“合法稳定就业”这一居住证申领资格条件。2014年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为38%,签订一年及以上劳动合同的农民工比重仅为21.2%。显然,面对统一的户籍和一致的规则,农民工无奈的高流动直接形成了对其获得居住证的更强约束,以“农村→城市”为迁移特征的农民工,与以“城市→城市”为迁移特征的迁移劳动力,由于原有身份特征的延续影响,在不短的时期内仍将无法拥有同等的作为城市劳动者的机会。

二、居住证权利:农民工享有的福利平等

1.居住证权利与积分规则

居住证登记制度同时将持证人的一系列权利义务捆绑于居住证。《居住证暂行条例(草案)》明确规定“居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的”九个方面的基本公共服务、六个方面的便利,并要求“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件,使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利”。

观察《上海市居住证管理办法》,第二十八条到第三十六条规定,居住证持证人享有的权利包括“子女教育,社会保险,证照办理,住房,基本公共卫生服务,计划生育,资格评定、考试和鉴定,参加评选,国家和本市规定的其他待遇”。但实际享有居住证所代表权利的条件取决于基于个人实际贡献的《居住证》积分制度和规则。《上海市居住证管理办法》第二十条明确规定,“《居住证》积分制度是通过设置积分指标体系,对在本市合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分,将其个人情况和实际贡献转化为相应的分值”,“积分达到标准分值的,可以享受相应的公共服务待遇”。同时,《上海市居住证管理办法》第三十七条规定,“持证人积分低于标准分值的,中止享受相应的公共服务待遇。”2015年7月的《上海市居住证积分管理办法》进一步明确“《居住证》总积分标准分值为120分”。上海市的这一居住证积分制度规定并不是个例,观察《浙江省流动人口居住登记条例(修订草案)》,同样规定“居住地政府及有关部门可以采取居住证积分制度,将持证人个人情况通过相关指标进行量化,保障达到相应分值的持证人享受随同子女义务教育、公共租赁住房和养老服务等公共服务”。

居住证积分规则进一步明确了捆绑于居住证之上一系列权利的获得条件。《上海市居住证积分管理办法》规定《居住证》积分指标体系包括“年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳社会保险年限”四项基础指标,并设置加分指标、减分指标、一票否决指标。年龄指标最高分值为30分,教育背景指标、专业技术职称和技能等级指标最高分值分别为110分、140分,在本市工作及缴纳社会保险年限指标则按照“每满1年积3分”累积。可以看到,教育背景、专业技术职称和技能等级两项内容在基础指标中的积分分值占比是举足轻重的。其中,教育背景指标具体积分标准为:持证人取得大专(高职)学历、大学本科学历、大学本科学历和学士学位、硕士研究生学历学位、博士研究生学历学位,分别积50分、60分、90分、100分和110分;专业技术职称和技能等级指标具体积分标准为:持证人取得技能类国家职业资格五级、四级、三级,分别积15分、30分、60分,取得技能类国家职业资格二级、中级专业技术职务任职资格或相当于中级专业技术职务任职资格的专业技术类职业资格,积100分,取得技能类国家职业资格一级或高级专业技术职务任职资格,积140分。农民工群体由于受流动性高、社会保险参保率低、受教育程度不高、职业技能水平不足等特征限制,相应的在后三项基础指标积分上存在极大的约束和障碍。同样的,对农民工群体而言获取加分指标的积分更不容易,加分指标包括:创业人才、创新创业中介服务人才、紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等。

2.农民工的人力资本与积分能力

农民工相对低素质和低能力决定的高流动性,同样也可能影响农民工在“统一”、“平等”的居住证制度面前实际享受不到平等的劳动者权利,原因在于劳动者实际权利的享有是以有能力积分为前提的,各地居住证制度实际操作中规定“积分达到标准分值的,可以享受相应的公共服务待遇”。但农民工本身的素质和能力相对较低,在现有强调人力资本积累水平的积分规则下,他们没有相应的积分能力。

人力资本即人们在教育、职业培训、健康、移民等方面的投资方式所形成的资本(舒尔茨,1960),是通过人的教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累(王鹏,2006),知识和技能水平的高低是体现人力资本水平高低的重要方面。同样,农民工受教育程度和技能水平的高低很大程度上反映了该群体的人力资本积累水平,王艳华(2007)研究认为农民工人力资本可以通过受教育程度、培训(包括技能、科技、职业等培训)、身体素质几个方面来体现。

农民工群体普遍受教育程度不高、职业技能水平低,相应的人力资本积累不足,即便面对一致的居住证积分规则,由于积分规则本身强调教育、技术职称和技能等级的重要性,受制于自身相对低的知识和技能水平,农民工想要达到《居住证》总积分标准分值并非易事,甚至是机会渺茫。可以说,人力资本积累水平的差异决定了农民工与城市劳动力在《居住证》积分获取上存在显著差异。从中国的现实来看,外来农民工的人力资本水平总体上低于其就业地的城市市民(李培林,李炜,2010),新生代农民工与城市工相比也处于明显的人力资本劣势(俞玲,2010),农民工群体所处的人力资本劣势导致他们不具备获得《居住证》相应积分的能力和条件,从而也难以真正享受到居住证所代表的权力。

进一步对照《上海市居住证积分管理办法》规定的积分规则来看,该积分指标体系的四项基础指标中“教育背景”项的最低积分标准为“持证人取得大专(高职)学历,积50分”,即便是这一最低积分标准,对绝大部分农民工而言也很不容易达到。国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2014年中(大)专及以上文化程度的农民工占比仅为7.3%,2013年中(大)专及以上文化程度的农民工占比只有6.7%;《2013年全国农民工监测调查报告》显示,即使在受教育程度相对较高的新生代农民工中,大专及以上文化程度的农民工占比也只有12.8%,我们看到,只有极少部分的农民工有能力获得该项指标的最低积分。类似的,“专业技术职称和技能等级”指标的最低积分标准为“持证人取得技能类国家职业资格五级,积15分”,而社会和企业对于农民工的技能培训投资十分有限(周文英,2007),即使是文化程度高于老一代农民工的新生代农民工,他们接受的技能培训机会也比较少,在城市打工过程中不能完全适应企业的需要(郭根山,刘玉萍,2007),农民工本身属于接受技能培训相对匮乏的群体,想要取得技能类国家职业资格也十分不容易。此外,根据“持证人在本市工作并按照国家和本市相关规定按月缴纳职工社会保险费,每满1年积3分”的积分规则,高流动性的农民工群体由于社会保险参保率低,同样难以获得相应的积分能力。

三、居住证制度下的城乡整合:前置于户口之上的制度

1.人力资本与劳动者权利

制度和人力资本是同时决定劳动者权利的两个因素,其中人力资本因素是根本性的。具体的,劳动者在劳动力市场上的权利和地位,一方面受制度对其保护(或歧视)的程度影响,城乡差别性的户籍管理制度以及早期对农村劳动者向城市流动的严格限制,就从制度层面剥夺了农村劳动者迁徙的法律权利,从而农村劳动者也不可能拥有实际迁徙权利。另一方面,也受到劳动者自身拥有的知识能力——人力资本水平影响,人力资本存量的高低本质上决定了劳动者的实际地位。人力资本存量越高,相应的劳动者具有越高的市场稀缺性和不可替代性,在经济、社会活动中的作用也越大,市场谈判力和市场地位也越高,从而后期农村劳动者被鼓励向城镇转移时,受到自身相对低水平的知识能力影响,仍有许多农民工难以在城市谋得一份稳定工作。

对于提高劳动者地位而言,人力资本投资比劳动者权益保护制度更具根本性(姚先国,2006)。具体来看,保障劳动者实际权利和地位平等的任何制度或机制要想取得成效,必须以劳动者拥有人力资本为前提。人力资本积累水平极低的劳动者,其可替代程度极大,几乎不具备市场稀缺性,相应的劳动力定价必然很低,制度保护并不会使其获得高收益,也不能保证其不被高素质的劳动者所取代,因而无法根本上提高其市场地位和权利水平。研究表明,城乡劳动者人力资本的差异对其在劳动力市场上就业权利的差异有较强的解释力(姚先国,赖普清2004;王美艳,2005)。

目前,制度层面的城乡隔离屏障已经被彻底铲除,城乡劳动者已经拥有平等的迁徙就业的法理权利,但城乡劳动者之间的人力资本差异,根本上致使农民工与城市劳动者的“名义权利”平等而“实际权利”并不平等。也正是由于城乡劳动者能力差异这一实质性不平等的存在,在全面实施居住证制度的统一政策约束下,我们看到城乡劳动者权利平等的程度尚受制于获得居住证和实际享有居住证所代表权利的资格条件。新制度下劳动力市场城乡分割仍然存在,但分割的形式和内容都将发生变化,具体表现为由显性的基于户籍制度约束的直接分割转变为名义权利平等下隐性的基于能力约束的实际权利不平等。这种实际权利不平等进一步具体体现在城乡劳动者获得居住证的难易程度不同、实际达到享有居住证所代表权利的积分能力不同,这两方面的差异共同决定了统一的居住证制度下农民工仍然面临受低能力水平约束的隐性歧视,无法享有获取居住证的机会平等,也无法享有捆绑于居住证之上的实际福利平等。

面对统一的“居民户口”、面对统一的流动人口居住证申领资格条件和统一的居住证积分规则,以实际权利不平等为本质的城乡劳动市场分割可能仍然存在,原因在于劳动者的地位不仅取决于制度,同时取决于能力。城乡劳动者素质和能力的差异,以及由这种差异决定的获取居住证的机会和积分能力的不同,致使如今“取消农业户口与非农业户口性质区分”、“全面实施居住证制度”的统一的制度和规则仍然对农民工群体构成了差别性的约束。然而,城乡劳动者人力资本的差异本身是“制度”的结果——教育、卫生等公共资源长期向城市倾斜的结果,本质上是前置于户口登记之上的公共资源配置长期不均等的结果。

由于在制度和政策上长期的重物轻人倾向,我国整体人力资本投资不足的同时,有限的教育、卫生等公共资源配置又持续倾斜城市,农村居民看不起病、上不起学现象至今时有报道,城乡教育条件、教育质量差距巨大。即使在看似绝对公平的高考制度下,农村考生在基础教育阶段的投入不足已经决定了一些机会与他们的努力根本上无缘。正是由于前劳动力市场人力资本投资不足,形成了城镇劳动力市场上农民工群体整体知识和技能积累不足,缺乏与城市相对高素质劳动者同台竞争的人力资本。

农村转移劳动者在自身人力资本投资先天不足的同时,受教育、卫生等公共资源长期向城市倾斜的制度因素影响,其获得的公共人力资本投资同样缺乏,最终农村转移劳动者所具备的人力资本也低于城市劳动者,导致该群体就业能力不足,也不具备获取相应积分的能力,难以满足获得居住证和实际享有居住证权利的资格条件,相应的市场地位和权利水平难以提高。因此,在统一的居住证制度下,城乡劳动者权利的真正平等,尚受制于公共资源城乡均等化配置的进程,受制于农村承包地等相关制度的改革进程,劳动力市场城乡整合须从前置于户口之上的公共资源配置平等着手,同时配套农村相关制度改革。从各地促进城乡一体化的工作实践来看,浙江嘉兴推进教师城乡流动和丽水推进集体资产流转的实践,可能值得总结和借鉴。

2.促进公共资源配置均等:浙江嘉兴的教师城乡流动经验

由于城乡二元结构的存在,中国在公共资源的配置上一直实行城乡分割的“双轨制”资源配置模式,城乡公共资源配置呈现出明显差异(吴丽丽,2014)。其中,对城乡劳动者人力资本积累水平差异起决定性作用的教育资源的城乡配置不平等,无论是在人力资本积累的起点,还是积累的动态路径上,都限制了农民工群体人力资本存量的积累,这本质上对农村转移劳动者获取居住证和实际享有居住证代表权利形成了更强的约束。

长期以来,我国在教育资源投入方面实行城乡二元投入模式,重城市教育投入、轻农村教育投入。在义务教育上,城市人均义务教育经费为1300元,农村同类经费仅为450元左右^[6];在高等教育上,国家重点大学的农村居民生源相对偏低,特别是某些“211”、“985”院校农村与城市生源比例出现2∶8的现象^[7];在师资配备上,《中国农村教育发展报告2012》显示,2012年农村学校30岁以下年轻教师占比仅为34.3%,教师主体学历刚刚由“中专”向“本科”实现战略提升(吴丽丽,徐充,2014),但在城市,尤其是大中城市,对教师学历的一般要求为本科学历,甚至更高。我们看到,城乡之间在教育经费、师资力量等方面的配置不均衡现象仍然十分突出。这种教育配置不均,导致农村居民在人力资本积累的起点——获得教育的机会上处于相对劣势,即便获得同等的受教育机会,农村教育质量也低于城市教育质量,限制了农村居民获得人力资本积累的速度和动态路径。

城乡公共资源均衡配置的实质是为消除城乡之间公共资源配置的差异性,将医疗、教育、卫生、基础设施等公共资源适当向农村倾斜,不断提高农村公共资源配置水平,使农村公共资源配置与城市公共资源配置达到一个相对均衡的状态,最终实现城乡一体化。促进公共资源尤其是教育资源城乡配置均等,是改变农村转移劳动者受低人力资本积累水平约束而难以获得实际的劳动力市场权利平等困境的有效途径,其中,嘉兴市嘉善县在这一方面作出的实践尝试在现行政策条件下一定程度上解决了目前的问题:一是弥补了农村人力资本私人投资不足,二是改变长期以来教育资源倾斜城市的政策倾向,有助于农村劳动者素质的提升。

2010年,嘉善县作为全国唯一独立承担“义务教育学校教师流动”国家教育体制改革的试点县,在全国率先推行了义务教育学校教师流动,以期促进教育资源城乡配置均等。嘉善县实施该项改革的工作重点在于顶层设计和统筹谋划,创新建立了义务教育学校教师流动的四大机制:一是把推进学校发展、促进教师个人成长以及适合教师意愿等结合起来谋划,建立合作共赢目标激励机制。二是建立城乡教师多元交流机制。具体指流动对象多元,涵盖分校级领导干部、中层干部、名师、特长教师以及普通教师等类别;流动范围多元,分片域流动和县域流动;流动方式多元,城乡互动、城城互动、乡乡互动、学段互动。三是建立政策驱动正向引导机制。坚持原则性和灵活性相结合,既强调人文关怀,又研究制定相关政策的激励方式,确保每一名教师愿意流动、乐意流动。具体包括实行校级领导和中层干部任期制,拟提拔的校级领导要有多校任职经历;农村任教的名师津贴是县城的3倍;规定县城义务教育学校教师申报中高级职称必须具备2~3年以上农村任教经历等。四是建立后续发展跟进管理机制。嘉善县制定出台《关于加强教师流动工作后续管理若干意见》,建立“五个一”平台,即一个名师工作室、一个流动教师业绩档案、一个教师流动网、一个学科基地、一个宣传窗口,努力为流动教师搭建交流成长平台。教师流动机制的实施取得了显著效果,四年来报名参加流动的教师达1066人,实际流动788人,占适流教师的46.5%,学校之间形成了一种良性互动的竞争发展态势,促进了义务教育优质均衡发展。此外,该项改革试点工作得到了中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东的两次批示肯定,成果已上升为国家战略,中共十八届三中全会决定明确提出“实行公办学校校长教师交流轮岗”。

3.配套农村改革:浙江丽水推进集体资产流转的经验

除了从公共资源配置均等化的配套政策上着手促进劳动力市场城乡整合外,有必要进一步推进农村相关制度改革的配套,解决农村劳动力进城务工的后顾之忧,提高其在城市就业、居住的稳定性。

目前,以承包地为代表的农村集体资产产权缺权,不能实现自由流转,从而导致进城务工的农民工一方面不能获得农村集体资产的利益,另一方面担心宅基地被收回而往返于城市和农村间,就业受牵制。因此,在新户口制度下促进农村集体资产流转,对推动劳动力市场城乡整合具有两方面的作用效果。一是实现农村集体资产(如土地、林地等)流转后,集体承包资源明确产权,进入市场流转,使得农民不必再受其牵制,同时也可以获得一定的回报收益。这既省去了从事农业经营的时间,也让农民工得以安心在外务工,同时也降低了其就业的高流动性。许多农民平时在城市务工,土地、林地等农村集体资产由亲戚或老人经营,由于其打工收入往往不足以提供生活和养老,或是担心农地所有权被收回,到农忙时节便回家务农,劳动力转移呈现出明显的季节性,这客观上导致他们难以满足申领居住证的“稳定居住”条件,失去平等地享受劳动市场权利的机会,而促进农村集体资产流转在促进农民工稳定就业的同时,一定程度上缓解了这种困境。二是实现农村集体资产流转一定程度上推动了农村教育的发展,有利于农村转移劳动者的人力资本积累。农村集体资产流转促进了农民收入的提高,富裕起来的农民便可以把大部分的收入作为子女的教育支出,提高新生代农民的文化水平。

2013年以来,浙江丽水龙泉市积极探索林地经营权流转证制度,在全国率先出台并实施《林地经营权流转证登记管理办法(试行)》,改革的核心内容是:将林地承包权和经营权分离,允许经营权流转并发证确认,从制度层面保障流转双方政策权益。改革的具体内容包括:一是破除林地流转制约。龙泉市出台了《关于进一步加快林业产业化发展的若干意见》、《关于竹产业发展若干扶持政策的通知》等文件,并建立了实行林权管理“一户、一证、一图、一表、一卡”的“林权IC卡”管理制度。同时,在完成林地所有权、经营权实地勘界的基础上,龙泉市与浙江农林大学联手开发了“林政管理辅助系统”,在全省率先完成林政管理网络化。二是探索林地流转路径。将林地和林木的承包权与经营权分离,给符合条件的经营主体颁发《林地经营权流转证》,注明了林地出让方、受让方等相关信息,而林地承包权仍由林农掌握,解决了全国性林地流转难题。三是注重林地流转服务。积极创新林业金融服务,把林权抵押贷款作为金融支农工作的突破口和切入点,创新贷款方式,推出了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、林权“联保体”担保贷款、“专业合作社+社员+基金”贷款等5种方式,同时辅之以免收首批林权抵押贷款评估费等措施,以期增强推进林权制度改革的动力。该项改革突破了现行林权管理制度制约林地转包、租赁不能办证的难点,解决了林地流转后农户不愿过户、政策不能过户、银行不敢贷款等问题,促进了农民林地流转。截至2014年6月底,龙泉市共计发放《林地经营权流转证》136本,流转面积达2133.7公顷,流转证抵押贷款28笔、2536万元。

四、结论与启示

统一城乡户口登记的户籍制度改革从制度层面清除了劳动力城乡隔离,促进了劳动力市场城乡整合,但城镇劳动力市场的城乡分割依然存在。新制度下的分割表现为前劳动力市场相关制度下形成的城乡劳动者人力资本差异,从显性的制度直接分割转变为名义权利平等下的实际权利不平等。让农村居民享有平等的人力资本投资权利,是实现城乡劳动者权利平等的根本,从而从人力资本积累着眼、从户籍以外的分配制度改革着手,促进公共资源配置城乡均等,促进农村集体资产充分流转,是新户口制度下推动劳动力市场城乡整合的主要内容。

(作者简介:钱雪亚,浙江大学公共政策研究院副院长、浙江大学公共管理学院教授;宋文娟,浙江大学公共管理学院博士研究生;叶环保,浙江大学公共管理学院博士研究生。)

【注释】

[1]http://difang.gmw.cn/newspaper/2015-09/23/content_109382571.htm.

[2]数据源自:姚俊.流动就业类型与农民工工资收入——来自长三角制造业的经验数据[J].中国农村经济,2010(11).

[3]数据源自:白南生,李靖.农民工就业流动性研究[J].中国农村发展论坛,2008.

[4]该调查在全国范围内随机抽取21个省、30个县的120个行政村,共调查了6203户家庭,28840人.

[5]数据源自:上海财经大学“千村调查”课题组(2014).如何让农民工真正“进城”——由农村劳动力城乡转移状况调查引发的思考[N].光明日报2015-06-17.

[6]数据源自:王冠群.城乡收入分配格局失衡与机制优化[J].中国金融,2012(23).

[7]数据源自:汝信,陆学艺,李培林.2012年中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社,2012:69.