第九章 东海县推进城乡劳动力就业创业路经
党的十七大报告中提出，加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，其中之一是大力扩大就业。就业既是民生之本，更是社会和谐之基。就业问题是一个系统性的难题，也逐渐成为全球关注的话题。要解决就业问题，必须坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，采取全面协调、综合平衡、标本兼治、统筹兼顾的措施。近些年来，东海县劳动保障部门在促进就业工作中取得诸多成绩，劳动力培训转移工作、城镇下岗职工再就业工作先后被省市有关单位表彰，有许多创新经验值得借鉴。
东海县是个农业大县，2007年城市化率为32.75%，农村人口占很大比例。随着农业现代化的实施和乡镇企业的集约化经营，降低了农业和乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力，从事第一产业的劳动者人数不断减少，富余劳动力不断增多。农村富余劳动力能不能从农业转入第二和第三产业，城市的就业容量能不能理想地扩张，分配差距怎样缩小，社会公平怎样实现，关键就在于政府制定的制度是不是有利于促进劳动力的转移与就业容量的扩大。近几年来，东海县把大力发展劳务经济和支柱产业作为“富民强县”的突破口，一是培训、输出城乡富余劳动力异地就业，二是积极推进就近就地就业，三是引导有创业意愿者创业，使东海县城乡劳动力呈现“内转、外输、创业”三位一体的分布格局。“三位一体”作为促进就业的长效机制，在统筹城乡就业、构筑和谐东海方面做出了突出的贡献。
“三位一体”就业分布格局覆盖了东海县全部的城乡劳动力，充分体现了东海县在不同时期对不同城乡劳动力群体就业工作的思考和创新，是东海县政府坚持统筹城乡发展，立足东海县劳动力资源优势，创造性地发展出推动农村、农民和农业现代化的农村劳动力转移的新战略、新模式。在这种新模式、新格局下，东海县针对不同就业渠道，采取不同的管理方式。“外输”就业，注重对外出劳动力转移的组织管理，充分发挥东海县在劳务指导、咨询、培训、输出等工作上的组织职能和作用。“内转”就业，积极营造回乡创业的浓厚氛围，并在县域经济和回乡就业创业人员之间搭建劳动力市场平台，重在引导。“创业”服务引入“菜单式”培训理念和模式，为创业者提供以创业培训到企业孵化这整个过程的完整的服务体系。由于“三位一体”的就业格局全面铺开，以及各项就业与培训工作的精细操作，至2007年末，东海县118.48万人口中，从业人员60.77万人，城镇登记失业率控制在2.59%，低于控制目标1.11个百分点。
一、外输——东海县积极加强对外出务工人员的组织管理
东海县属于苏北经济欠发达地区，农村富余劳动力相对较多。然而，东海县政府不是将农村富余劳动力视为“累赘”、“包袱”，而是看到了劳务转移对增加农民收入和发展地方经济的巨大潜力，把劳务经济作为“富民强县”的突破口之一，大力实施劳务兴县战略。据2008年统计，全县49万农村适龄劳动力在外务工人员逾25万人，其中，出国劳务将近2万人。外出务工成为东海县农民就业的主流方向，全县劳务经济迅速发展，实现年均劳务总收入14亿元左右，2007年底，人均劳务增收1 520元。近年来，东海县新增农村劳动力人口逐步增长，由于东海县县域经济第二、三产业还不能容纳这么庞大的就业人口，只有采取有效的方式帮助他们异地转移，才能够实现东海就业工作的突破。在劳动力异地转移过程中，东海县政府的牵线搭桥和组织管理，对外出务工人群的流动效果产生了极大的影响，政府服务职能的全面发挥，给农村富余劳动力的转移搭建起了安全和广阔的平台，并担当起了东海县农村富余劳动力转移的领航人和护航人的角色。如图9-1。
（一）健全机构，实现对全县农村劳务输出工作的组织领导
农村劳务输出工作不仅关系到新增农村劳动力就业工作的开展，同时也是发展全县劳务经济，实现全县经济、社会协调发展的必要工作。劳务输出工作涉及多个政府部门，要实现全县劳务输出工作的有效开展，需要多个部门通力合作，并形成整体思路。为使全县农村劳务输出工作真正让农村劳动力受益，让地方经济受益，东海县设有农村劳务输出协调小组，以正式机构为依托，对农村的转移工作做通盘考虑和全面安排。该小组由县分管领导任组长，劳动和保障部门牵头，财政、农林、教育、扶贫等部门共同参与，分工明确。劳务输出协调小组始终坚持把培训输出、转移就业工作纳入乡镇年度目标考核内容，签订目标责任状，将目标任务层层分解、级级落实，在全县形成层层有任务、人人有责任、全社会共同推进劳动就业的责任体系。
图9-1 东海县对外出务工人员组织管理功能
（二）全县联网，多方平台为外出务工人员提供就业服务
在农村劳动力转移过程中，由单个农民收集、证实就业信息，不仅成本大，而且由于信息传递的不及时、不到位和信息质量不高、不准等问题，造成劳动力流动存在很大的盲目性。如果由劳务经济主体（中介组织）或是当地政府组织来收集劳务信息和用工信息，对劳动力进行有针对性的培训，并与输出地形成长期稳定的劳务合作关系，定向输出，就能够减少劳动力输出时的盲目性，从而降低农村劳动力转移的成本。
为使农村劳动力转移输出的过程更加科学、合理、有效，东海县劳动保障系统围绕城乡统筹就业，设立多级就业平台，重点打造“六大工程”：东海县人力资源市场、万人就业广场、劳动中介市场、星级劳动保障事务所、充分就业社区以及村级劳动保障事务站。县、乡、村、社区劳动保障平台的建设，实现了公共就业服务体系规范化、标准化建设，形成了职责明确、功能完善、分工合理、运作协调的城乡一体化三级劳动就业服务网络，对于推动城镇劳动力就业、再就业和农村富余劳动力转移就业都起到了积极的作用：一是及时准确地向社会提供劳动力市场的各类信息，包括市场供求信息、市场价格信息以及政府政策信息等，使得政府、企业和劳动者之间沟通更加畅通，联系更加紧密。二是为供需双方提供优质的中介服务。各级平台负责广泛搜集用工信息，为劳动力转移就业牵线搭桥，保证了用工单位信息的真实性和准确性。通过在国内大中城市和沿海发达地区等劳务需求量较大的地区建立劳务输出联络站，与当地政府部门、中介组织和企业加强联系，建立长期稳定的劳务合作关系，签订劳务输出协议，沟通市场信息，畅通输出渠道，依托基地，定向输出。三是按照制度化、专业化、社会化的要求，服务方式由粗放转变为精耕细作，开展农村劳动力培训、组织转移输出、农民工权益保障等多种形式的服务。四是各级平台实现了对辖区内的劳动力资源状况、下岗失业人员、辖区单位用工状况等情况的全面了解，并进行分类登记建档和动态管理。特别是实现了对下岗失业人员的“六清”，即思想动态清、家庭情况清、劳动技能清、择业观念清、身体状况清、经济收入清。通过建立健全信息网络系统，掌握劳动力市场的供给情况，多渠道搜集掌握省内外、国内外的用工信息，为农村劳动力转移提供信息服务。
（三）订单式培训，组织外出务工人员定向就业
农村劳动力的素质状况决定了劳动力转移机会的多寡、转移层次的高低和转移区域的宽窄。劳动力流动与其文化素质密不可分，一方面，流动和高收入机会需要拥有较高人力资本的劳动者；另一方面，拥有较高人力资本的劳动者能够更主动地对潜在的、不确定的流动机会做出反应。若将劳动力流动看作是一种资源的区域配置，那么，较高的文化素质就意味着较强的区域配置能力。因此，通过教育和培训，全面提高农村劳动力素质，可以使农民增强获得就业机会的能力，促进农村劳动力的流动和农村人力资本存量的积聚。在东海县，农村富余劳动力文化素质低、职业技能缺乏是制约劳务转移的一大瓶颈。只有通过开展职业技能培训，把农村劳动力直接培训成具有一技之长的人，才能够提高其参与市场竞争的能力，增加就业机会。为此，东海县政府积极开展劳动力培训工作，全力打造劳动力培训网络平台，努力提升劳动力素质，大力提高人力资本存量。
一是建设培训网络，保证过硬的培训设施。
东海县通过整合各类培训资源，按照平等、公开、竞争的原则，推行“百花齐放，百家争鸣”的办学方针，公办、民办、联办相结合，职教、成教、乡教、村教齐发展，教育培训规模逐步扩大。目前，全县已发展各类培训机构39家，年培训能力3万人以上，其中，28家成为农村劳动力转移培训的定点培训机构，21个乡镇均成立了技能培训中心。全县形成了以师资、场地、设施过硬的培训机构为龙头，乡镇农民职业技能培训中心为网点，资源共享、优势互补、服务配套的县乡培训网络。
二是发展订单式培训、定向培训与校企联合式培训。
东海县提出“以需定培、重心下移、贴近农村、贴近农民”的思路，依托行业、企业实行校企联合，强化订单培训和定向培训，确保劳动者掌握技能、企业满意、长期合作等目标，既增强了劳动者的技能素质和市场就业竞争力，又打造了东海县缝纫、厨师培训品牌。此外，东海县技工学校采用与苏南职业技术学校联合办学的方式，重点培训数控机床、电子加工、网络设计、电子维修等热门技术，实行订单式培训，经培训合格的技术人才，向南北挂钩交流地区、县开发区等实施定向输送。“订单”培训是解决技能培训与市场对接问题行之有效的重要途径，不但能对培训的范围与规模进行合理把握，而且还能够大大增强培训的针对性，解决农民的就业去向问题。
三是实行培训券（卡）制度，将实惠让利于民。
非正规就业劳动力教育培训产品是一种偏重于“公共性”的“准公共性”产品，因此，政府应当承担起直接提供培训产品的义务。[1]东海县政府于2006年在全县推行“劳务培训券”制度，依托全县27家定点培训机构开展减免费技能培训，由农村劳务输出协调小组监督发放。学员可凭券免费享受电机、电工、电子、会计、缝纫等工种培训。2007年，为了进一步深化和延伸培训券制度，东海县在连云港市首推农村劳动力转移培训卡，培训卡是全县农村劳动力熟悉培训政策、了解市场行情、换取培训券的纸质凭证，是保证培训券发放工作质量、避免流失和浪费、提高使用效率的创新举措，也是进一步完善农村劳动力转移培训券制度的积极尝试。持卡人可根据卡上公布的定点培训机构名单，任选一家参加培训后换取培训券，享受冲减300～500元的培训费用，实现了农村劳动力转移培训“一卡通”。到2008年，全县为1.39万名农村（贫困）劳动力补贴培训金额428万元。培训券（卡）制度体现了政府在农村劳动力转移培训中的积极作用，通过政策支持、财政补助的方式，帮助非正规就业劳动力掌握就业、再就业技能和本领，提高了劳动者素质，为劳动力转移储备了人才。同时，劳动者本身通过技能培训，能够提升自身价值，有助于劳动者获得就业岗位，提高收入水平，改善其生存和就业状况，促进社会和谐。
（四）牵线搭桥，有效组织劳动力定向转移
当前，中国经济发展和劳动力资源分配呈现出不平衡格局，大城市和沿海地区经济发展迅速，劳动力需求大，而在内陆地区和以农业为主的地区，第二、第三产业发展还比较落后，劳动力资源却比较丰富。如果能够有效地引导、转移劳动力资源，不仅能减轻输出地的就业压力，促进当地劳务经济，同时对于输入地的经济发展也有积极的推动作用。要达到这种效果，需要输入地和输出地之间加强沟通，及时交流输入地劳动力的需求信息和输出地劳动力的供给状况。输出地政府做好牵线搭桥工作，将减少农村劳动力获得就业机会的成本，有效实现劳动力的有序输出。
东海县在劳动力转移工作中，充分发挥输出地政府的职能和作用，积极为劳动力定向转移搭建桥梁。
一是采取“走出去”、“请进来”相结合的方式，强化南北对口交流。“请进来”即搭建平台促组织化输出。东海县政府积极与镇江、丹阳等苏南友好城市联系，每年坚持与友好城市共同举办南北劳动力交流专场招聘会，不断完善劳动力交流机制，扩大劳动力交流合作层面。2007年，通过南北挂钩对口交流，定向输出农村劳动力3 000余人。“走出去”即建立基地促组织化输出。东海县政府组织领导小组积极奔赴对口企业，关心外出务工人员的工作和生活情况，并与企业达成招工、培训、转移就业等方面的协议，建立起长效劳务机制，通过定向输出、劳务派遣等有效形式，提高劳务输出的组织化程度。
二是加强外派劳务输出。当前，全球人口老龄化使发达国家、新兴工业经济国家和地区出现巨大的劳动力供求缺口，一定时期内，有选择地放松劳动力跨国流动限制，是未来国际劳动力市场的重要趋势。收入较高的国家和地区对其他国家的劳动力存在着巨大的吸引力，而经济联系的密切又为劳动力的流动提供了信息和渠道，所以，应当充分利用国际劳务市场对劳动力大量需求的机会，大力发展出国劳务，建立多层次、多渠道、全方位的输出体系，大力发展智力型劳务输出，设立专门机构从事政策制定、完善立法、监督检查、提供相应服务等。东海县在全省率先成立了劳务中介市场，将全县所有依法成立的外派劳务中介机构和国内劳务中介机构集中在一处，统一管理，帮助农民提高鉴别力，切实保障了劳务输出人员的合法权益。目前，东海县海外劳务输出已拓展到日本、韩国、新加坡、俄罗斯等20多个国家和地区，外出务工人员人均年收入近5万元，增加全县农民年收入20%，成为远近闻名的出国劳务输出大县。外派劳务输出不仅转移了城乡富余劳动力，加快了城镇化的步伐，同时也密切了对外联系，提高了开放水平，对东海县经济发展产生了积极的效应。
二、内转——东海县力推城乡劳动力回乡就业创业工作
农民工返乡就业创业是中国经济发展的特有现象，是近年来伴随着沿海产业向内陆转移经济规律作用下出现的新现象，也是邓小平同志“两个大局”思想指导下中国经济发展的必然结果。1988年9月，在邓小平同志提出的“两个大局”思想的指导下，国家划定经济特区和沿海经济开发区（带），通过实施一定期限的税费减免政策、大量的财政投入与财政补贴，来提高沿海地区基础设施建设水平和改善其生活环境，营造了良好的创业与就业环境，极大地促进了沿海地区经济社会的发展。发达的沿海经济带又吸引了内陆贫困落后地区大量农村剩余劳动力外出务工经商，而内陆廉价的劳动力又进一步推动了沿海地区经济的繁荣，为沿海地区的经济发展做出了重大的历史性贡献。同时，也进一步拉大了原本就存在的区域差距和城乡差距，形成了当前严重束缚中国经济社会进一步健康、稳定和可持续发展的“三农”问题和“东西”问题。
随着中国经济社会的进一步发展和产业结构的调整与升级，一方面，外出农民工在多年的务工或经商过程中掌握了生产技术和市场需求信息，积累了资金和经营管理经验，有了市场经济意识，从而具备了一定的创业基础与条件；另一方面，沿海经济发达地区原有的劳动密集型产业因为行业竞争过于激烈、劳动力成本过高等因素导致利润空间缩小，以及资本密集型产业和高新技术产业的高额甚至超额利润等原因受到排挤，和内陆廉价的地租、房租和低劳动力成本等相对比较优势而向内地转移。
近年来，随着江苏省加快苏北地区发展决策的出台，东海县经济稳定增长，呈现出经济快速发展的良好态势，地区国民生产总值年递增均在15%以上。经济结构继续调整优化，2007年，三大产业结构之比为25.2∶42.7∶32.1，第一产业比例逐步减小，比2006年减少3.8个百分点，二三产业发展有所加快，第二产业增加3.8个百分点。随着产业结构的调整，就业结构也发生了相应的变化，二三产业需要的劳动力逐步增多，县内企业数量和规模迅速扩大，出现了较大的用工需求。然而，长期以来，东海县大批劳动力涌向外地务工，占到全县适龄农村劳动力的50%，导致近年来地方经济开发区及数家大型企业出现了用工短缺的现象。为解决该问题，东海县站在振兴县域经济、合理建设新农村的战略高度，从2007年开始，全面推动农村劳动力就地转移，积极引导城乡劳动力回乡就业创业。通过政策扶持、宣传引导、提供信息等方式，营造回乡就业创业氛围，改变劳动者观念，为劳动者广开就业门路。
（一）高度重视，为农民就业创业提供政策支持
就业是民生之本，创业是民富之源。东海县鼓励支持农民返乡就业创业与抓招商引资放在同等位置，倡导全民创业，积极为创业者搭建平台。为打造优质的经济发展软环境，东海县进一步制定完善《东海新招商引资的优惠政策》、《关于进一步加快民营经济发展的决定》和《发展民营经济优惠政策》等一系列鼓励扶持民众发展民营经济的政策规定，让本地或返乡人员创办企业，在土地使用、技改扶持、财政补贴、减免行政性收费等方面享受与外商一样的政策待遇，并为创业人员提供小额担保贷款，促进了创办企业的数量、规模迅速膨胀。
（二）加强宣传，积极营造回乡就业创业的浓厚氛围
农民就业创业，关键在于引导。由于外出务工人员长期在外，不了解家乡的变化，还是以传统的眼光看家乡，所以就需要引导他们用发展的眼光看待家乡的变化，告知他们在家乡一样可以发展事业，而且比在外打工更有安全保障、更方便省力，同时还可以为家乡的社会经济发展做出贡献。为了营造这样一种“返乡创业光荣，建设家乡有功”的浓厚氛围，每年中秋、春节前后，在外出务工人员返乡时节，由东海县劳动保障部门牵头，与各乡镇联合组织外出务工返乡人员参观工业园区、召开座谈会、邀请创业典型发言等多种形式活动。此外，劳动保障部门还开展“五个一”活动，已形成一项固定工作模式延伸和创新。“五个一”为发一份倡议书、送出一个宣传家乡变化的光碟、举办一系列专场招聘会、召开一系列座谈会、组织一系列观摩会。通过这些为外出务工人员所喜闻乐见的宣传活动，使他们了解并亲眼目睹家乡的巨大变化和经济的快速发展，引导其树立正确的就业观和创业观，激发其投身家乡建设自主创业的积极性、主动性和创造性。
（三）培养骨干，协助引导外出务工人员回乡就业创业
2007年以来，东海县在每个村先选定培养一名在外务工人员信息员，在条件成熟的乡镇设立外出务工人员流动劳动保障服务站，以便为当地政府和企业当好参谋，加强务工人员与政府、企业间的信息沟通，及时反馈两地用工情况，引导在外务工人员回乡创业、就业。同时，尽可能地让外出务工人员带回先进的管理经验、先进的技术水平，甚至引进投资项目，引来投资客商，在输出、输入地之间架起沟通协作的桥梁。县、乡、村劳动保障部门的干部职工充分利用已掌握的25万在外务工人员的情况，对全县农村劳动力资源状况进行细致梳理，并下大力气对外出务工人员的管理由松散型向集中型转变。在东海县外出务工人员相对集中的地方，通过座谈和培训，把具备一定政治、综合、组织能力的外出务工优秀人员选拔出来，确定为流动劳动保障事务所负责人。通过各村流动劳动保障事务所，宣传回乡就业创业优势，发布县内招工招聘信息，培训适合县内经济的技能人才等，逐步将东海县劳务输出以外地就业占绝对比重的状况转变为劳务输出与就地转移并重的局面。
（四）春风行动，为返乡劳动力回乡就业提供招工招聘信息及政策咨询
东海县自全面推动城乡劳动力就地转移工作以来，每年均开展一系列招工招聘活动，为供需双方搭建平台，为外出务工返乡人员、农村劳动力及下岗失业人员提供大量的就业机会，并为他们提供劳动保障方面的一系列免费就业服务。2008年，东海县为引导城乡劳动力向县内开发区企业转移，相继开展了“情暖冬日”——新经济新社会组织援助党员就业专场洽谈会，“筑巢引凤还、致富在家园”返乡劳动力就业转移大型招聘会，“迎新春、庆佳节”开发区企业专场招聘会，“镇江——连云港”春季南北对口交流大会，“春风送岗”帮助下岗失业人员再就业洽谈会，以及专门为进城务工农村劳动者提供就业服务的“春风行动”招聘周、招聘月等系列活动。此外，还以“春风行动”为契机，创新性地提出“周周专场，乡乡招聘，村村宣传，逢集必到”的行动口号，在主、分会场，每周不间断地开展招工招聘、政策咨询、援助帮扶和就业服务活动。在东海县人力资源市场设立主会场，将每周五定为企业专场招聘日；在每个乡镇逢集时候设立分会场，组织用人企业和工作人员开展流动的现场招聘活动；在每个村，组织劳动保障协管员发放宣传资料，为外出务工者及时提供最直接、最实用的第一手就业信息，为企业与务工者搭建“一对一”、“面对面”的交流平台。同时，招工招聘现场还为求职者免费提供培训信息发布、空岗信息发布、个性化政策咨询、求职登记与指导、劳动维权、“订单”式培训报名等服务。通过春风行动以及一系列招聘活动，回乡人员在第一时间掌握了家乡的用工需求，就业信息的取得方便而快捷。而政策咨询、免费培训等就业服务活动的开展，能帮助回乡人员释疑在家乡就业创业与在外务工的差别，帮助他们选择更适合自己发展的就业机会。
三、创业——菜单式培训，东海县积极发展创业型经济
党的十七大报告明确提出，要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”，“完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多的劳动者成为创业者。”著名管理学家彼得·德鲁克分析指出：美国在1965—1984年，就业人数从7 100万人增长到1.03亿人，增长了45%，而且“几乎所有的就业机会都是由中小企业创造的，并且几乎全部是由创业型和革新型企业创造的”。由此分析可以看出，创业是经济增长的重要动力，它不仅有助于提高生产率，提供可观的就业机会，也有利于实现劳动者的个人价值，推动社会经济的持续、快速、健康发展。首先，创业是一种劳动要素主导型的、积极的发展模式。劳动资源作为经济要素之一，是需要一定的岗位需求和一定的配置者才能够得到运用的。创业使人力资源被别人配置转变为自己主动进行生产要素的配置，是一种积极推动经济增长的经济发展模式。其次，创业是把“人口”变为“人手”的关键。我国的劳动力供给数量和就业压力巨大，能否有效地将庞大的人口数量转化为人力资源，是中国发展面临的关键问题。如何把中国需要吃饭、需要社会提供就业岗位的庞大人口变为能够不依赖现有的就业岗位而能够就业、能够产生经济效益的强大“人手”，出路正在于创业。最后，创业是保持就业存量、增加就业增量的重要途径。国内外经验均表明，创业发展了中小企业，给经济发展带来无限的、新的发展空间，是真正的增量就业，也是使经济可持续发展的就业。
可见，以创业带动就业将成为新时期就业工作的主攻方向，发展创业型经济，将成为解决失业问题、促进劳动力就业的另一个突破口。近年来，东海县也呈现出返乡创业热潮，创业经济成为带动县域经济的新生力量。从20世纪90年代初期开始，农村劳动力逐步从农村转向城市，从县内转向县外、省外甚至国外。经过多年的奋斗，约占15%的外出务工人员完成了资本积累、技术积累，掌握了市场规律，具备了返乡创业的条件。到2007年底，全县约有2万人返乡就业创业，兴办各类经济实体上万家，其中，2 000多人创办的企业具备一定规模，年创产值30多亿元，约占全县经济总量的30%，成为全县发展经济、建设社会主义新农村的生力军。
在发展创业型经济的过程中，Ingrid Verheul（2002）等归纳出提高创业率的五种政府干预措施，构成发展创业型经济的政府角色模型：①政府从创业需求角度加以干预，以影响创业机会的类型、数量及可获得性。②政府从创业供给的角度加以干预，以影响潜在的创业家类型和数量。③政府制定专门政策以影响个人的创业投入以及资源、技能和知识的获取情况。④政府制定专门政策以影响个人的价值观和对创业的态度等偏好。⑤政府直接针对个人的决策过程制定政策。[2]在发展创业型经济的过程中，东海县委、县政府积极响应并贯彻落实十七大报告，把鼓励创业、支持创业摆到了就业工作更加突出的位置，抓住机遇、因势利导，及时出台政策，鼓励返乡创业，把外出务工潮逐步转变为返乡创业潮。政府在推动地方经济、促进创业的过程中承担起应有角色，并发展出自己的创业发展模式。
（一）培养典型，带动一批人自主创业
拉里·法雷尔认为，发展创业型经济的核心是创造并尊重创业者。针对农村劳动力创业意识不强、创业动力不足的现状，东海县积极引导和鼓励农民解放思想、开拓进取，在全县大力营造“输出劳动力，带回生产力”的社会氛围，让农民转变就业观念，增强创业的信心和勇气。东海县通过总结发现，培养典型是引导和带动城乡劳动力广泛参与创业的有效形式。对返乡投资创业者，政治上给地位，事业上给荣誉，经济上给实惠。对业绩显著、贡献突出的创业者，授予“创业之星”、“优秀企业家”的光荣称号；利用报纸、广播、电视等新闻媒体，对返乡创业典型大张旗鼓地宣传。通过扶持培养、精神物质奖励、宣传介绍“创业之星”和创业致富带头人，精心总结和推广先行创业者的成功经验，为有志于创业的农民提供示范和启迪，来带动广大劳动者走自主创业、成才致富之路。东海县培养、宣传了一批典型的农民创业致富带头人和民营企业家，涌现出了吴建彬、金明宝、徐进、孙建利等多个创业典型。其中，孙建利的创业故事多次通过媒体宣传，为东海县创业者树立了榜样。孙建利从1994年外出打工到2004年回乡创办数控培训学校，上演了一段现代版武训传。在这些创业典型的带领下，全县返乡创业者热潮高涨，每年都有3 000多人带回资金、信息、技术和全新的思想观念。全县形成了以点带片、以片带面的规模效应，以及一人创业带动一批人就业创业、带动一方经济发展的“滚雪球”格局。
（二）出台政策，财政扶持企业做大做强
外出务工人员返乡创业，对于整个国民经济的协调、稳定和可持续发展意义重大。但由于返乡创业农民工自身综合素质偏低、思想观念相对保守落后、积累的资金极其有限等原因而具有一定的弱质性，和农民工返回内陆欠发达地区创业的硬件环境与人文生活环境较差而与其他社会群体在经济发达地区创业相比，具有一定的弱势性等原因，农民工返乡创办经济实体面临的困难将会更多，成功的可能性将会更小。有专家指出，从邓小平“两个大局”战略思想、公共财政支出原则和税收公平原则出发，财政应该加大对外出务工人员返乡创业的支持力度，包括为返乡创业者提供税费减免优惠政策、创建良好的硬件环境、提供资源使用优惠政策、提供免费培训以及提供融资优惠政策等支持。[3]
为鼓励和引导外出务工人员返乡创业，东海县先后制定了《东海县农民就业培训活动方案》、《东海县促进农村劳动力转移就业实施意见》等一系列文件，并整合多项优惠政策扶持创业者自主创业。如对返乡创业人员到城镇和工业园区投资办厂，可纳入城镇和工业园区建设规划；返乡创业人员投资兴办生产型企业和服务型企业，经有关部门认定、审核，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；规范、简化注册登记等手续，实行注册资本分期缴付制，对注册资金足额到位有困难的公司制企业，可按照分期出资的原则申请设立；企业名称登记注册实行即时办理制度，民营企业中的有限公司均可直接冠以“连云港”市名，积极帮助规模较大的民营企业冠省名；下放个体工商户登记注册管辖权，个体工商户可以到乡镇工商所办理登记注册手续；对法规和上级政府取消的收费项目一律不收取，对必须收费的项目全部实行最低收费标准，各种收费不高于周边地区，努力创造低交易成本和低生产成本的“双低”条件。
（三）菜单式培训，发展东海创业培训模式
推广创业教育与培训是发展创业型经济的重要途径。创业教育与培训能够帮助有创业意愿的人了解就业形势和创业环境，掌握企业经营和管理必备知识，提高创业能力、就业能力和职业转换能力，逐步实现自主创业。近年来，由东海县劳动和社会保障部门牵头，农业、教育等部门会同培训机构，在开展技能培训的同时，为有创业意愿的城乡劳动力免费开展创业培训，分别开设了“SYB创办你的企业”、水晶行业创业培训、农业科技致富培训等不同形式和类别的创业培训班，1 000余名城乡劳动力接受培训，激发了创业热情，理清了创业理念，掌握了创业本领，为实现自主创业打下了基础。
“SYB创办你的企业”创业培训是国际劳工组织为了促进就业，支持发展中国家中小企业的发展，以创业促进就业、实现就业的“倍增效应”，专门组织专家开发的培训项目。2001年，由中国国家劳动和社会保障部与国际劳工组织合作，将SYB培训项目正式引入中国。SYB的全称是“Start Your Business”，中文意思是“创办你的企业”。它通过引进目前在80多个国家通行的创业培训模式，向参加培训的人介绍开办企业的各个步骤，以及怎样完成自己开办企业的各项可行性调查研究，引导人们创办微小型企业而带动就业。“SYB创办你的企业”的目的：一是为创业者提供培训，使其掌握系统的创业知识与技能，理清创业思路，增强创办企业的能力，提高创业开办率和成活率。二是为创业者提供一定的启动资金（小额贷款），以提高融资水平，使其能“有米可炊”，开展创业活动。三是为创业者提供“助你创业一条龙”的系统服务，不仅包括了对创业的知识技能、启动资金的支持服务，还对创业者提供后续服务。从培训到新企业的创立，再到企业的正常运行，都提供诊断、咨询等服务。以培训促进创业，以创业促进就业，创造更多的就业机会，实现扩大就业和再就业，切实提高小企业的生存能力。
东海县于2007年引进该培训项目，首期项目由县劳动和社会保障局和残联联合举办，为残疾人提供免费的培训。2007年度共举办五期培训，共培训198人。通过近两年的实践，“SYB创办你的企业”培训项目已经在全县推广，并在培训过程中，发展出“菜单式培训”思路，发展出东海县特色的创业培训模式（见图9-2）。
图9-2 东海县“菜单式”创业培训模式
东海县“菜单式培训”模式的特点在于：
一是建设龙头型创业培训基地，使得培训项目长期、稳定、有序地开展下去。
龙头型创业培训基地由东海县劳动保障部门牵头建设，开设有“SYB”创业培训及数控、电子、电焊等多个就业创业培训项目。基地投资3 000万元，占地2.8万平方米，建筑面积9 000平方米，培训设备投入400万元，是苏北县级一流的创业就业培训基地。
二是成立创业指导服务中心，为有能力创业者构建一条龙的创业服务体系。
为了加强对创业工作的统筹规划和组织协调，东海县劳动保障部门牵头成立了创业指导服务中心。创业指导服务中心负责面向社会广泛征集创业项目（目前已建立356个创业项目库），为有能力和条件的人提供及时的创业项目信息，开展创业培训和创业见习指导，组织专家为创业者和创业企业提供政策、管理、技术、融资、市场、人才等方面的服务。完善创业项目、创业培训、开业指导、小额贷款、企业孵化、跟踪服务相结合的创业服务体系，为各类创业人员提供“菜单式”培训服务，提高创业服务水平。
三是形成多部门协调、联动的工作机制。
推进城乡劳动力自主创业是一个系统工程，涉及多部门工作。因此，除了建立健全相应的政策扶持机制外，还需要建立由一个部门牵头、相关政府职能部门参与的议事协调机构。东海县创业指导服务中心便是这种性质的机构。创业指导服务中心由劳动保障部门牵头成立，成员单位有发改委、人民银行，以及税务、工商、工会、农业、民营经济等部门组成。各部门定期或不定期地研究协调有关政策，形成各司其职、相互配合、资源共享、联动推进的工作机制，同时也简化对创业者和创业企业开业的各项审批手续，提高办事效率，进一步体现责任政府、服务政府、法治政府的良好形象。
四是培养对象广泛，针对性较强。
“SYB”培训项目引入中国时，只重视对下岗职工进行培训，东海县创业培训则针对不同对象特点来开展。培训对象从下岗职工扩大到所有有创业愿望和创业能力的城镇失业人员、企业下岗职工、残疾人、农村劳动力、职技校在校生等就业困难群体，并为创业者建立起信息资料库，为创业人员提供劳动政策法规咨询、经营管理咨询、有关创业最新信息及优惠政策咨询等免费跟踪指导。针对学员情况，帮助他们分析、修改创业计划，协助学员解决创业过程中的实际困难和问题，指导他们自主就业。
五是加强创业培训师资队伍能力的建设，并注重专家指导。
为加强师资培养，东海县在培训中多渠道、多层面聘请培训教师，既有政府官员讲解与创业有关的政策知识，还有各个领域的专家学者讲授与创业有关的经济、法规、税收、创业环境、项目选择等知识。还特邀县、市专业讲师讲授与创办企业相关的课程，以及邀请创业成功人士介绍创业体验，提高创业指导的效果。近年来，东海县成功举办了“SYB项目推广会”，并开设了全县“SYB”师资培训班，21个乡镇劳动保障事务所及15个社区平台负责人接受了培训。
六是加强与政府各部门的联系，使优惠政策落实到位。
创业项目要落到实处，企业能够真正孵化成功，必须要有优质的创业环境。这就要求创业培训组织机构与其他政府部门或基层政府加强沟通和联系，推进各项优惠政策和扶持措施真正落实到创业培训的学员身上。为使培训结果落到实处，东海县积极统筹各部门力量，采取有效措施，在考察项目、办理执照，协调土地、电力、贷款等方面为创业人员争取优惠政策，为创业者自主创业“搭桥铺路、排忧解难”。如桃林镇党委、政府对返乡创业人员简化审批手续，免费安装变压器，减免所得税，并帮助企业开发市场；山左口乡派专门领导负责帮助解决返乡人员在创办企业过程中遇到的各种问题，流转土地、协调资金、拓宽道路、帮助招工，使该乡有100人返乡创办实体；李埝乡推行“公司＋基地＋农户”的做法，为返乡创业人员做活农产品深加工项目提供方便，培育市场等。
总之，东海县通过“菜单式培训”思路，实现了对创业者从培训到新企业的创立，再到企业的正常运行整个流程的指导和咨询。这种培训思路和模式是发展创业型经济必不可少的手段，它不仅对于当前促进就业和再就业工作具有非常重要的现实意义，而且对于提高劳动者的整体素质，推动国民经济的持续、稳定、健康发展具有非常重要的意义。
四、“三位一体”就业布局是对积极就业政策的实践
1995年，联合国《社会发展问题世界首脑会议》宣言中提出“扩大生产性就业和减少失业行动纲领”，该纲领具体指出，要确定就业的中心地位，即把扩大生产性就业置于国家持续发展战略和经济社会政策的中心。其具体内容包括：①促进积极就业的政策，以便实现充分的、生产性的、有适当报酬的和自由选择的就业；②在进行财政政策调整时，把能够直接促进长期就业的计划放在优先考虑的地位；③掌握、分析、宣传贸易自由化对经济，尤其是对就业的影响；④建立适当的社会保障机制，减少结构性调整和改革对劳动力尤其是对弱者和失业者的不利影响，并通过教育培训创造条件，使他们重新获得工作机会。
十七大报告指出，“就业是民生之本”，把就业作为与经济发展并列、且需要大力发展的社会事业来建设，对我国就业的定位从过去的“促进充分就业”的政策方针进一步提升到“实施扩大就业的发展战略”的高度，这是与国际接轨的定位和指导思想。劳动者的就业状况不仅关系到经济发展，而且影响到社会稳定。20世纪90年代后期，随着经济体制改革的持续推进与社会的深刻变革，就业形势越来越严峻，劳动关系日益紧张。为有效扩大就业，国家开始推进以积极就业政策为核心的全方位的就业制度改革，并提出了实现社会就业比较充分的目标，政府促进就业的责任目标体系逐步完善，劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用不断增强，一系列法律、财税、创业、培训等政策体系发挥了较好的扩大就业作用。
东海县“三位一体”的就业分布格局即是在践行这种积极的就业政策，它充分把握了国家就业制度改革的方向，从单纯注重政府作用向政府作用与市场作用并重转变，从关注再就业人员就业向城乡所有就业人员转变，从较为狭窄的促进就业手段向多渠道、多范围的促进就业手段转变，从不重视经济增长、扩大就业的作用向强调实现经济发展与扩大就业良性互动转变，从政府促进就业向充分发挥劳动密集型产业、服务业与中小企业等作用的转变，大力强调发挥财税、金融政策促进就业的作用转变。东海县将就业工作置于构建社会主义和谐社会的过程中，为更好地扩大就业，实现社会就业比较充分，改善民生，促进和谐，加强社会建设，通过发挥政府、劳动力市场、企业与劳动者的共同作用，努力创造宽松良好的就业形势，积极构建和谐的劳动关系；通过转变经济发展方式，不断创造就业岗位，实现经济发展与扩大就业的良性互动，不断完善创业环境；大力促进创业带动就业的重大作用，进一步完善就业托底机制，积极健全完善劳动力市场，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用；大力发展教育与职业培训体系，不断提升劳动者人力资本水平；通过完善法律法规，督促企业肩负社会责任，有效构建和谐的劳动关系；劳动者不断提升自身的就业、创业与职业转换能力，自我解决就业，真正成为劳动力市场的就业主体，为最终实现充分就业与构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。这些积极的就业政策在帮助东海县扩大就业、维护东海县社会稳定与促进经济发展等方面发挥了应有的作用。
【注释】
[1]燕晓飞：《非正规就业劳动力教育培训的产品性质分析》，载《教育经济》2007年第4期。
[2]李政，金晓彤：《发展创业型经济的路径模型与政策趋势》，载《经济社会体制比较》2008年第2期。
[3]阳立高等：《加大财政扶持力度，促进农民工返乡创业》，载《财政理论与实践》2008年第5期。
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