联动推进田园城市与美丽乡村建设研究

顾益康

在我省全面进入城乡融合发展的新阶段，应该把“田园城市”作为县城和中心镇转型升级的目标方向，使“田园城市”建设成为我省下一步提升新型城市化水平的一个重要抓手和标志性工程，使田园城市与美丽乡村建设联动推进成为我省进一步加快开创城乡一体化新局面的新战略，使“田园城市让生活更美好、美丽乡村让城市更向往”成为“两富”现代化浙江的美丽和谐新景象。为此，要重点研究田园城市如何与美丽乡村建设联动推进的新思路、新路径、新机制和创新举措。

一、联动推进田园城市与美丽乡村建设意义重大

目前，我省已进入城乡融合发展和加速推进新型城市化与新农村建设、加快城乡发展一体化的新阶段。以人为本、城乡统筹、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化，在经济社会发展中的引领和主导作用更加凸显，以美丽乡村建设为方向目标的新农村建设，对城市化的基础支撑作用也更加凸显，两者的联系和互动也显得更为紧密。但是由于长期的过于偏重于经济数量的增长而忽视经济质量提升的粗放式发展，使得工业的粗放发展直接衍生为城市的粗放建设，导致轻视城市生态环境建设、忽视城市人文景观保护、漠视城市生态修复、城市建设片面追求高大洋、环境不友好、资源不节约等问题，尤其在统筹城乡发展中，更出现了“要地不要人、见物不见人，重工不重农、建城不建乡”的严重偏差，在城乡发展的理念认识、行为实践上也还没有完全脱离“各自为政”的窠臼，依然存在着地位不平等、要素难流动、规划不统筹、城市带动力不强、农村支撑力不够以及互促共进的关系不强等诸多偏差。这些问题与偏差表明转变城市化的发展和建设方式已经迫在眉睫，

●　作者系浙江省人民政府咨询委员、浙江农民发展研究中心主任，原浙江省委农办副主任

近年来，我省按照统筹城乡发展的战略思路，坚持一手抓新型城市化建设，一手抓新农村建设，形成了双轮驱动的新格局。同时，针对县域城市化加速已成为我省城市化的一大新特点的实际，省委省政府推出了扩权强县扩权强镇的改革举措和培育中心城市、中心镇、中心村战略部署，许多县（市、区）都把推进新农村建设与新型城市化紧密结合起来，有不少县（市、区）在以美丽乡村建设为载体，以中心村建设为重点，全面提升新农村建设的水平的同时，又把田园城市作为县城和中心镇向现代小城市转型的目标模式和建设方向。这种把田园城市建设和美丽乡村建设两者紧密结合起来的创新性的实践，已成为有效提升城乡一体化水平的一项创新工程。在县域城市化出明显加速的新趋势和作为“三化同步”推进的前沿阵地的地位和作用进一步凸显的背景下，田园城市的提出，为当前县域中心城和中心镇指明了建设方向和发展目标。同时，联动推进田园城市和美丽乡村建设已成为县域实现城乡一体化的主路径。

在这一新形势下，以县域作为统筹城乡发展、推进新型城市化和城乡一体化的主战场，以城乡联姻的田园城市为方向目标的县域中心城市和中心镇建设作为提升县域城市化水平的主要抓手和主载体，以美丽乡村建设作为全面提升县域新农村建设水平的主要抓手和主载体，并将田园城市建设和美丽乡村建设置于统一矛盾体当中，将两者有机统一起来，作为一项系统工程加以联动推进，形成两者互为依托、互为关联的内在联系，能使统筹城乡发展、促进城乡一体化这一工程贯彻落实到实处，使我省城乡关系的建设发展更上一个新的台阶。

二、联动推进战略下的田园城市建设战略内涵

田园城市是英国城市规划师霍华德（E.Howard）于1898年针对英国快速城市化所出现的交通拥堵、环境恶化以及农民大量涌入大城市的“城市病”所设计的以宽阔的农田林地环抱的优美人居环境，把积极的城市生活的一切优点同乡村的美丽和一切福利结合在一起的生态城市模式，是“城市—乡村”相结合的形式，它兼有城、乡的有利条件而没有两者的不利条件，是城市发展的理想模式。霍华德设想的田园城市在充分考虑城市的产业和经济功能的基础上，突出城市的集中居住功能，将人居环境放在第一位，以此类推各项相配套的城市设施。霍华德当年设计的城乡联姻的田园城市，可以说与我们城乡一体化进程中的县城和中心镇培育的现代化小城市的目标模式是一致的，完全可以作为县城和中心镇转型升级的主模式。

建设田园城市是一项全新的探索，要在融会贯通国内外的优秀文化传承和先进理念的基础上，以新型城市化与新农村建设双轮驱动和田园城市与美丽乡村联动推进的战略导向为指引，深化对田园城市科学内涵的认识，并以此来指导田园城市的规划建设。

——联动推进战略导向下田园城市建设的新要求。根据国际经验和国情省情，具有中国特色、浙江特点的田园城市要体现以下几个方面的要求：一是要适应当代世界城市化发展的新趋势；二是要符合新型城市化发展的新要求；三是要体现浙江城市化的历史特点和已进入城乡融合发展的新阶段的要求；四是要体现城乡居民对更加优优质的生产生活生态环境和更加美好的幸福家园的新追求。

——联动推进战略导向下田园城市建设的新功能。田园城市作为一个新概念，既要从有利于推进新型城市化，促进城乡一体化和加快生态文明建设的大趋势来科学定位田园城市的功能特性，又要从城市功能和现代小城镇在区域经济社会发展中的特殊的地位作用来赋予田园城市的功能特性。综合这两方面的要求，田园城市建设应该具有以下八个方面的功能：一是促进人口集聚和拉动消费需求的功能；二是促进农民创业就业和分工分业的功能；三是促进经济规模化和产业集群化的功能；四是促进资源要素集约利用和价值增值的功能；五是促进和带动现代农业发展的功能；六是发挥公共服务中心的功能；七是彰显地方特色文化的功能；八是共建共享城乡一体品质生活的功能。

——联动推进战略导向下田园城市建设的新形态。田园城市兼顾城乡、体现城市与农村联姻以及城市与乡村共生共长的新型功能，具备了“功能共享、服务共用、资源共保、产业共谋、幸福共建、和谐共存”的新型城市特征。具体来说，其发展和建设形态必须符合以下五个方面的特征：一是城乡互动、相得益彰的富丽之城；二是环保优先、绿色秀美的生态之城；三是产业精致、集群发展的集约之城；四是以人为本、文化为魂的人文之城；五是开放包容、社会和谐的幸福之城。

三、田园城市与美丽乡村建设联动推进总体思路

田园城市与美丽乡村联动推进新战略就是在县域城市化加速的大背景下，以新型城镇化与新农村建设双轮驱动为城乡一体化的主动力，以县域为统筹城乡发展推进城乡一体化的主战场，以田园城市作为县域城镇化的创新载体，以美丽乡村作为新农村建设的创新载体，以联动推进田园城市与美丽乡村建设为主战略，探索一条又好又快实现城乡一体化的新路子。

——把田园城市建设作为联动推进战略实施的主导力量。把县城和中心镇建设成为兼有品质环境、品质经济、品质生活的田园城市作为推进县域城乡一体化的主导力量和战略核心，能够对提升县域城市化和城乡一体化水平起到纲举目张的作用。在推进县域城乡一体化和建设田园城市的进程中，必须做到以下二点：一是要做强做精做美田园城市。田园城市作为县域城乡一体化中的“内环”与“核心”，必须加快产业集聚、要素集聚、人口集聚，增强田园城市的经济实力和城市的服务功能。二是强化田园城市产业集聚、要素集中的经济功能。要形成特色工业园区、商贸街区和现代农业园区的合理布局，一、二、三产业协调发展的经济格局。

——把美丽乡村建设作为联动推进战略实施的基础力量。美丽乡村建设作为新农村建设的升级版，是新农村建设发展的理想模式，也是推进县域城乡一体化的重要着力点。推进美丽乡村建设，是让广大生活在农村的农民群众共享现代文明生活、缩小城乡差距的基础性工程。推进美丽乡村建设是为田园城市营造绿色生态环境的关键支撑，是实现美丽乡村与田园城市共生共长、推进县域城乡一体化的攻坚战役。

——强化田园城市建设和美丽乡村建设的联动性和包容性。随着我省城乡一体化进程的加速发展，联动推进田园城市和美丽乡村建设已经作为新时期统筹城乡发展、促进县域城乡互融发展的重要战略举措，要认清田园城市与美丽乡村建设之间存在着联姻关系、鱼水关系、核环关系，集中地体现在两者建设的联动性和包容性上。在具体的联动推进实践中，必须强化田园城市建设对美丽乡村建设的引领和带动作用，强化美丽乡村建设对田园城市建设的支撑和促进作用，以及强化田园城市和美丽乡村建设互动互促的联动性。

四、田园城市与美丽乡村建设联动推进机制构建

在县域城市化加速推进的背景下，实施联动推进田园城市和美丽乡村建设的战略核心是要坚持新型城市化为主导，强化新型城市化与新农村建设的双轮驱动，构建以城乡一体化发展为目标的充分体现联动性、包容性、互补性、互促性的机制和体制。具体来说，应该从以下十个方面构建和完善联动推进的机制：

——城乡空间布局的联动规划机制。充分发挥规划引领作用，顺应城市化水平不断提升的发展趋势，把田园城市与美丽乡村建设作为有机的整体加以统筹规划，对城乡生产力布局、人口布局、社区布局和生态环境布局进行优化，形成现代工业园区、现代商贸街区、现代农业园区、生态涵养区和生活居住区等功能分区建设的新格局。

——城乡人口劳力的联动迁移机制。充分体现人文城市化的内涵要求，把进城务工经商农民的市民化作为城市化的核心目标，把田园城市作为吸纳农村转移人口和劳动力的主要载体。按照城乡居民自由迁徙、权益平等、充分就业以及自由创业的要求，建立进城创业就业农民举家迁入城镇安居的机制和制度保障。

——城乡土地资源的联动配置机制。把统筹城乡土地制度改革，作为促进联动推进战略的关键性改革举措，建立城乡土地资源合理配置、集约利用、节约利用和可持续利用的机制和土地转用增值由农民共享的机制，努力使土地的使用制度与农村农民的生产方式和生活方式的变革相适应。

——城乡产业经济的联动发展机制。构建和完善城乡产业优势互补、融合发展、特色彰显和一、二、三产业联动发展、融合发展的城乡产业梯度发展的产业和体系，重点推进工业园区、服务业集聚区和农业园区等产业发展平台建设。形成以现代服务业引领工业转型升级和现代农业“接二连三进四”的产业链延伸与价值链提升机制。

——城乡生态环境的联动保护机制。按照城乡生态环境体系是一个紧密相连、共存共荣生态共同体的规律出发，构建城乡生态系统良性循环、统筹保护、共同建设的体制机制，形成城乡工业污染一体化治理、城乡污水垃圾一体化处理、城乡水系一体化保洁和城乡一体化绿化美化的生态环境治理保护的基础设施和运行体系。

——城乡基础设施的联动建设机制。以建设城乡联通的公路交通设施、饮水供水设施、信息化设施、生态环保、防洪防灾设施等为重点，构建和完善城乡对接顺畅的基础设施体系。按照城乡基础设施统筹规划、建设资金统筹筹建、管理运行统筹协调的要求，全面推进城市基础设施向农村延伸。

——城乡公共服务的联动提升机制。强化城乡公共资源统筹配置、公共设施长效管理、公共服务供给等方面机制体制的创新，推动城市公共服务与农村公共服务的一体化连接，逐步提高均等化的水平，使居住在农村的农民也能够享受城市的基本公共服务设施，促进公共服务从城乡二元向城乡一体转变。

——城乡居住社区的联动构建机制。统筹规划城乡居住社区建设和住房建设，把城镇社区建设规模的扩大与农村社区有序的缩减挂起钩来，积极探索城乡统筹的住房制度改革，赋予农民自有住房的财产权利，逐步建立农民宅基地和住房置换城镇住房的机制，完善城乡建设用地和住宅用地增减挂钩的机制和制度。

——城乡社会管理的联动创新机制。按照城乡社会和谐稳定、公平公正和共同治理的要求，加快推进城乡联动的社会管理方式创新，形成城乡社会一体化管理、城乡社会矛盾一体化化解的机制。重点做好城乡流动人口和外来人口的管理服务工作，大力推进服务型城乡基层组织建设。

——城乡财政金融的联动支持机制。尽快建立促进公共财政向农村倾斜，金融服务向农村延伸的财政分配和金融服务机制，将农村交通、环保、生态等基础设施建设列入政府财政支出范围。加快城市金融机构服务网点向农村延伸，村镇银行、小贷公司、资金互助社加快发展以及民间信贷的合法化进程。

五、田园城市与美丽乡村建设联动推进举措创新

联动推进田园城市和美丽乡村建设是新型城市化战略在新阶段的创新实践，是统筹城乡发展、促进城乡一体化的创新工程。我们必须科学谋划、稳步推进，既要打破城乡分割、缩小城乡差别，又要在坚持城乡差异化、特色化发展的同时，实现联动化和包容化发展。在具体实践中，必须突出以下几个工作载体和创新举措：

一是加快田园城市与美丽乡村的“一体”联动规划。坚持以理念创新和统筹规划为引领，把田园城市与美丽乡村的动态建设规划作为先导性的工作。整体做好县域总体规划、土地利用总体规划、城镇改造建设规划、村庄整治建设规划、基础设施建设规划、公共服务体系建设规划、产业布局与发展规划、生态环境整治建设规划、城乡人口与就业发展规划、城乡土地整治规划等“十项规划”的整体联动规划与项目设计衔接。使之成为构建田园城市与美丽乡村相得益彰的建设发展新格局的行动指南和建设蓝图。

二是加快农民工市民化、农业现代化“两化”联动推进。农民工市民化和农业现代化存在着密切的关联性，是“三化”同步推进中的两大重点和难点，也是田园城市与美丽乡村建设是否联动的两大关键问题。按照土地城市化与人口城市化相同步的原则要求，把县域中心城市和中心镇为基点的田园城市作为农村人口就地就近城市化和农民工市民化的最有效的吸纳器，让他们成为田园城市的新市民。充分利用田园城市不断增长的农产品消费需求和不断增强的以工促农、以城带乡的机制，加快转变农业的发展方式，促进传统农业加快向高效生态现代农业的转型升级。

三是加快县域中心城、中心镇、中心村“三中心”联动打造。这“三个中心”是县域城乡一体化的三大节点，把县城和中心镇作为田园城市的主平台来打造，把中心村作为美丽乡村的重点来建设，并形成“三中心”联动打造的建设格局，这是田园城市与美丽乡村联动建设中的最核心的建设项目。要按照小县大城的思路，把县城打造成为田园城市的经典样板，把中心镇建设成为田园城市的卫星城，把中心村建设成为美丽乡村的新社区和田园城市带动农村的关键节点，并且促进县域的人口和生产力布局都向这“三个中心”集中，形成人口集中、建设集约、产业集群、服务集聚的田园城市与美丽乡村联动建设的新空间格局体系。

四是加快农业园区、工业园区、商贸街区、居住社区“四区”联动建设。这“四区”的统筹规划和联动建设，是优化县域生产力布局，提升县域经济集约化、集聚化水平，也是田园城市和美丽乡村联动推进在经济发展和产业空间布局上的具体体现。工业园区、商贸街区、城镇居住社区的建设要成为拉动田园城市建设发展的最重要的载体，农业园区和农村新社区建设要成为提升美丽乡村建设水平的最重要的抓手。形成“四区”建设布局合理、功能互补和彰显各自功能特色的新格局。

五是加快城中村、镇中村、城郊村、文化古村、高远山村“五村”联动改造。要从城中村、镇中村、城郊村已成为县城和中心镇建设的攻坚难点的实际出发，对这“三村”进行整体的拆迁、改造和整治，建设成为新型的城镇社区，为田园城市的发展拓展新的空间。把修缮文化古村和培育特色文化村作为美丽乡村建设的一大亮点，使其成为“宜农宜居宜游宜文”的美丽乡村。对那些生存条件恶劣的高山远山村实行异地搬迁、下山脱贫，通过建设扶贫居住小区，使这些村民在城镇安居乐业。在这“五村”的整治建设中要充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策，把土地整理、丘陵缓坡的开发与“五村”的整治建设有机结合起来，并纳入田园城市和美丽乡村的联动建设规划。

六是加快土地、户籍、社保、住房、产权、行政管理“六项制度”联动改革。以联动改革促联动建设的思路，联动推进这“六项制度”改革，全面实现农地经营规模化、进城农民市民化、农民居住社区化、养老保障制度化、集体资产股份化、政府职能服务化。通过“六改六化”的联动推进，突破城乡二元结构中最重要的土地资源难以优化配置与农民身份难以转化的问题，实现减少农村人口与增加城镇人口，减少农村住房与增加城镇住宅，减少农村建设用地与增加城镇建设用地，发展二、三产业与推进农业规模经营相协调，真正体现田园城市与美丽乡村联动推进的良好的综合经济社会效应。